基層人民銀行反洗錢行政調(diào)查的難點及對策

反洗錢行政調(diào)查，是反洗錢行政主體為了進一步補充信息和搜集資料，依照法定職權(quán)和程序，對可疑交易的有關(guān)情況進行行政調(diào)查核實的行政管理行為。反洗錢行政調(diào)查通過對行政調(diào)查所獲取的資料進行分析處理，為行政主體研判可疑交易信息提供依據(jù)，幫助行政主體確認可疑交易線索是否涉嫌洗錢行為。本文通過對反洗錢調(diào)查中遇到的難點進行分析，提出相關(guān)的建議對策供參考。

一、反洗錢行政調(diào)查中的難點

人民銀行地州反洗錢行政調(diào)查程序：收到金融機構(gòu)報送的重點可疑交易報告或公檢法司立案偵破的涉案人員相關(guān)交易查詢請求，經(jīng)核實后，向省級人民銀行中心支行申請調(diào)查權(quán)，待審批后，組織開展調(diào)查并形成翔實的行政調(diào)查分析報告。在實踐中，主要有以下幾方面困難：

（一）基層人民銀行獲取客戶交易基礎(chǔ)數(shù)據(jù)難

在開展反洗錢行政調(diào)查過程中，需要大量查詢企業(yè)、單位和個人的銀行賬戶及交易流水情況，雖然人民銀行建立了現(xiàn)代化支付系統(tǒng)，但該系統(tǒng)僅僅只是用于各商業(yè)銀行資金匯劃交易數(shù)據(jù)的一條高速公路，基層人民銀行要從各商業(yè)銀行查詢相關(guān)數(shù)據(jù)，只能向商業(yè)銀行發(fā)出協(xié)查通知，經(jīng)由各商業(yè)銀行逐級查詢匯總后才能報送到當(dāng)?shù)厝嗣胥y行。人民銀行反洗錢部門在開展反洗錢行政調(diào)查過程中，沒有任何查詢接口可以直接進入到相關(guān)商業(yè)銀行數(shù)據(jù)系統(tǒng)內(nèi)獲取信息，包括企業(yè)、單位和個人的開戶信息、賬戶狀態(tài)、交易記錄等等。

（二）商業(yè)銀行業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)格式迥異，數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換運用難度較大

由于各商業(yè)銀行在開發(fā)業(yè)務(wù)系統(tǒng)過程中，系統(tǒng)開發(fā)商不同，每家銀行業(yè)務(wù)系統(tǒng)開發(fā)的需求不同，業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)格式也就各不相同，譬如：一是有的銀行提供的查詢結(jié)果數(shù)據(jù)表格中交易流水號在前，有的在中間；二是有的摘要記載的是轉(zhuǎn)入、轉(zhuǎn)出而無詳細用途記載，有的摘要中能夠反映資金的大致性質(zhì)（如：貨款、工資等）；三是有的銀行提供的交易數(shù)據(jù)表中能夠反映對方銀行行別，有的銀行卻沒有；四是個別機構(gòu)查詢結(jié)果中能夠反映每筆交易的IP地址，有的則無法提供等，當(dāng)人民銀行收集到數(shù)家甚至上十家商業(yè)銀行報來的查詢數(shù)據(jù)表的時候，需要花費大量時間和人力對數(shù)據(jù)表格調(diào)整、統(tǒng)一格式才能進行合并、分析，而且當(dāng)需要分析第三、第四以上交易對手的時候，需要反復(fù)進行多次上述方式的查詢，而當(dāng)收集到每次上述的查詢結(jié)果，又要反復(fù)地對數(shù)據(jù)表格進行調(diào)整、合并工作，花費了大量人力和時間，嚴重制約了行政調(diào)查效率，要做到及時性、準確難度極大。

（三）跨區(qū)域行政調(diào)查難度大、時間周期長、保密性差在開展反洗錢行政調(diào)查工作中，往往會涉及到需要跨地州、跨省份、乃至跨國查詢的情況

在制度規(guī)定上，地州（市）人民銀行沒有跨區(qū)域查詢的權(quán)限，跨地州（市）查詢，只有請求省會中心支行向全省發(fā)出協(xié)查函開展調(diào)查，跨省查詢必須請求人總行向全國的相關(guān)銀行發(fā)出協(xié)查函開展調(diào)查，向境外查詢，作為地州（市）中支尚不清楚需要通過何種途徑才能獲取到相關(guān)交易信息。例如：人民銀行曲靖中支在協(xié)助公安機關(guān)辦理曲靖市“8.17金融詐騙案件”過程中，犯罪嫌疑人數(shù)億元的交易發(fā)生在澳門、緬甸、越南等地，其實質(zhì)到底是何種犯罪行為？因為無法查證境外支付機構(gòu)的實際交易信息，是犯罪嫌疑人故意向境外轉(zhuǎn)移資產(chǎn)還是如犯罪嫌疑人所陳述的賭博？由于取證難，最終導(dǎo)致銀行涉案貸款無法追回。如果某個行政調(diào)查案需要跨區(qū)域查詢，跨地州（市）查詢的時間一般往返需要20天左右，跨省查詢估計最快也需要一個月以上，再加上數(shù)據(jù)調(diào)查分析的繁瑣手工匯總分析，少則幾個月，多則需要半年以上時間，如此耗時費力的行政調(diào)查，貽誤戰(zhàn)機。其次，人民銀行在開展行政調(diào)查過程中，由于自身無法自主從商業(yè)銀行交易系統(tǒng)中獲取相關(guān)數(shù)據(jù)，現(xiàn)在基本采用的查詢方式就是針對轄內(nèi)所有銀行業(yè)金融機構(gòu)發(fā)出協(xié)查函，這種普遍撒網(wǎng)式的查詢方式，要做好保密工作難度極大，往往一個地州（市）級的涉案查詢就需要動用轄內(nèi)多家銀行、數(shù)十人來開展工作，涉眾較多，稍不保密，就會造成信息泄露，雖然《反洗錢法》對保密工作有明確要求，但約束性不強，如果是涉及跨省的案件調(diào)查，泄密程度會更高。

（四）第三方支付機構(gòu)過橋資金難以研判

在開展反洗錢行政調(diào)查工作中，由于反洗錢監(jiān)管的擠壓，已有許多涉嫌犯罪的資金選擇第三方支付渠道進行資金轉(zhuǎn)移，互聯(lián)網(wǎng)+這一新概念被犯罪嫌疑人利用，有意規(guī)避反洗錢監(jiān)管。如：“泛亞”、“e租寶”、“善心匯”、“一元購”、“3M互助金融”等等，每個犯罪集團動輒涉案資金數(shù)十億，高達數(shù)百億，受害人員數(shù)十萬、上百萬。由于對第三方支付機構(gòu)的監(jiān)管難度相對于銀行業(yè)金融機構(gòu)來說，難度要大得多，當(dāng)需要開展反洗錢行政調(diào)查過程中，如遇通過第三方支付機構(gòu)流動的資金交易，獲取其真實的交易信息，作為地州（市）乃至省會人民銀行幾乎沒有可能，比如：通過支付寶和微信支付走賬的資金信息，由于支付寶總部位于浙江省杭州市，微信支付又屬于騰訊公司、總部位于深圳市，如需要查詢通過這兩家第三方支付公司走賬的資金信息，在地州乃至省會人民銀行沒有建立和這些公司聯(lián)系渠道，涉及到這些公司的交易信息無法直接取得。

（五）對行政調(diào)查獲取的交易數(shù)據(jù)信息分析難以得出洗錢行為法律依據(jù)

從反洗錢行政調(diào)查中獲取的信息分析難以得出洗錢行為的法律依據(jù)，一是行政調(diào)查獲取的數(shù)據(jù)信息有缺失，如上所述，需要跨區(qū)域查詢、補充的信息資料獲取較難；從第三方支付機構(gòu)查詢、補充的信息資料無法實現(xiàn)。二是刑法中規(guī)定的洗錢上游犯罪只有七種，而現(xiàn)代新型犯罪形式多樣且日益猖獗，如：電信詐騙可以致人于死命，亦可以使一個家庭的財產(chǎn)一夜之間蕩然無存；非法傳銷已經(jīng)危及到社會穩(wěn)定，成為被某些利益集團利用沖擊政府的工具；非法集資，已經(jīng)從簡單的民間借貸發(fā)展成為全國性的詐騙犯罪活動，該類犯罪行為廣泛使用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，使得偵破案件取證難，打擊難。目前較為突出的非法集資、傳銷以及非法集資和傳銷結(jié)合的新型犯罪手法，涉及金額巨大、危害人群眾多，社會影響惡劣，但此類犯罪不屬于洗錢上游犯罪，在人民銀行反洗錢行政調(diào)查中又占據(jù)比重較大，在協(xié)助公安機關(guān)案件偵破中發(fā)揮了較好的作用，由于不屬于洗錢上游犯罪，其中許多犯罪人員皆有洗錢的典型特征，但是最終判決卻不能以洗錢罪來定罪。三是刑法規(guī)定的洗錢上游犯罪只有毒品犯罪、黑社會組織犯罪、恐怖活動犯罪、走私犯罪、貪污賄賂犯罪、破壞金融管理秩序犯罪、金融詐騙犯罪等七種犯罪行為，且前提條件是明知，這樣就助長了罪犯觸犯了七種上游犯罪只要在審訊過程中一口咬定不是明知的，也就可以免除洗錢罪。四是有的重大案件犯罪嫌疑人既因觸犯了上游犯罪，又有洗錢嫌疑，但在司法機關(guān)判決的時候又以重罪吸收輕罪判決其觸犯上游犯罪，而不能判決為洗錢罪，如：人行曲靖中支協(xié)助公安機關(guān)辦理的“4.26特大持槍販毒案”、“8.17金融詐騙案”，因在這兩個典型案件中的其他同案人員，在起訴過程中案犯不承認“明知是販賣毒品所得”和“明知是金融詐騙所得”，行政調(diào)查中缺少有效的資金證據(jù)鏈，致使主犯和從案犯無法以洗錢罪判決。endprint

二、做好反洗錢行政調(diào)查的幾點建議

（一）在相關(guān)制度規(guī)定中完善反洗錢線索查詢權(quán)限

首先，要賦予各級人民銀行反洗錢部門一定權(quán)限，可以直接進入各商業(yè)銀行業(yè)務(wù)系統(tǒng)進行數(shù)據(jù)信息查詢及監(jiān)控。人民銀行應(yīng)以法律或者部門規(guī)章的形式規(guī)定、規(guī)范各級人民銀行一定權(quán)限直接進入各商業(yè)銀行業(yè)務(wù)系統(tǒng)進行數(shù)據(jù)信息查詢及監(jiān)控。其次，要賦予各級人民銀行跨區(qū)域開展行政調(diào)查權(quán)限，以制度的形式來明確對異地金融機構(gòu)的數(shù)據(jù)信息查詢權(quán)利與義務(wù)，這樣，可以極大提高反洗錢行政調(diào)查的時效性和相對的保密性，亦能有效預(yù)防和控制洗錢犯罪的發(fā)生。

（二）統(tǒng)一信息數(shù)據(jù)格式

人民銀行應(yīng)針對反洗錢工作的有效性，制定統(tǒng)一的業(yè)務(wù)系統(tǒng)格式、涵蓋內(nèi)容、信息字段等，要求各銀行業(yè)金融機構(gòu)按照統(tǒng)一數(shù)據(jù)格式對各自業(yè)務(wù)系統(tǒng)進行一定的改造或開發(fā)數(shù)據(jù)接口，尤其是對跨行交易信息的補充，記錄交易IP地址的真實性，與第三方支付機構(gòu)往來的信息補充、完善，對交易信息記錄字段要求盡可能全面、完整。這樣，當(dāng)人民銀行收集到行政調(diào)查數(shù)據(jù)信息后，就可以較快開展數(shù)據(jù)信息分析工作，提高行政調(diào)查獲取信息的及時性、準確性和有效性。

（三）規(guī)范建立與三方支付機構(gòu)信息查詢渠道

由于當(dāng)前各類犯罪資金的劃轉(zhuǎn)和流動有從銀行業(yè)金融機構(gòu)擠壓到第三方支付機構(gòu)的跡象，目前，我國對第三方機構(gòu)的反洗錢監(jiān)管比較薄弱，客戶身份識別和交易背景是銀行業(yè)金融機構(gòu)甄別客戶資金交易是否異常的基本依據(jù)，但第三方支付機構(gòu)只需要通過電子商務(wù)平臺進行注冊就可以成為其用戶，沒有嚴格的客戶身份識別審核，沒有有效的實名認證及交易背景確認，對于一些通過第三方支付平臺發(fā)生的資金交易，銀行業(yè)金融機構(gòu)很難甄別判斷其資金交易性質(zhì)，為了強化反洗錢行政調(diào)查的真實性及有效性，人民銀行應(yīng)建立與三方支付機構(gòu)信息查詢渠道，從制度上促使第三方支付機構(gòu)有效開展反洗錢客戶盡職調(diào)查、客戶身份資料及交易記錄保存等。

（四）修訂完善刑法

人民銀行在開展行政調(diào)查工作中，往往會聯(lián)系案件本身是否涉及洗錢罪，就目前而言，能夠判決洗錢罪的案件微乎其微，難度較大。修訂完善刑法規(guī)定的洗錢上游犯罪只有毒品犯罪、黑社會組織犯罪、恐怖活動犯罪、走私犯罪、貪污賄賂犯罪、破壞金融管理秩序犯罪、金融詐騙犯罪等七種犯罪行為，且前提條件是明知等部分，真正做到有法可依，執(zhí)法必嚴、公正執(zhí)法，切實保護老百姓的財產(chǎn)和生命安全。

課題組成員：張弘芬（組長） 代云杰 田建飛 毛新宇 張才昌endprint