安徽省農(nóng)民工法律援助問題研究

吳林芳++汪洋

【摘要】隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民工逐漸成為民生工程的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象，如何解決農(nóng)民工的法律援助問題成為人們關(guān)注的重點(diǎn)。本文總結(jié)了安徽省法律援助現(xiàn)狀，并根據(jù)其發(fā)展特點(diǎn)，以農(nóng)民工為研究對(duì)象，簡(jiǎn)要討論了法律援助建設(shè)的社會(huì)影響。研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前安徽省農(nóng)民工法律援助工作中主要遇到的困難及存在的問題主要有：法律援助宣傳力度不足、農(nóng)民工自身維權(quán)意識(shí)淡薄、維權(quán)成本高、調(diào)查取證難、法律援助經(jīng)費(fèi)和人力保障有待加強(qiáng)。為此，建議相關(guān)部門采取為農(nóng)民工法律援助提供更多的法律支持、加強(qiáng)政策宣傳、簡(jiǎn)化工作程序、建立保障機(jī)制等措施來提高農(nóng)民工法律援助水平。

【關(guān)鍵詞】安徽省 農(nóng)民工 法律援助

一、研究背景

2015年6月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于完善法律援助制度的意見》，2015年10月十八大四中全會(huì)報(bào)告指出“完善法律援助制度，擴(kuò)大援助范圍，健全司法救助體系，保證人民群眾在遇到法律問題或者權(quán)利受到侵害時(shí)獲得及時(shí)有效法律幫助”？譹？訛。

在全國(guó)范圍內(nèi)，早在2006年底，安徽省委、省政府就開展廣泛調(diào)研、深入分析，針對(duì)廣大群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的“生活難、看病難、上學(xué)難”問題，計(jì)劃啟動(dòng)十二項(xiàng)“民生工程”，是較早推進(jìn)民生工程建設(shè)的中部省份。近十年來，民生工程數(shù)量從12項(xiàng)逐步增加至33項(xiàng)（累計(jì)實(shí)施56項(xiàng)）。目前，安徽省民生工程建設(shè)初見成效，并逐漸規(guī)范化、制度化、標(biāo)準(zhǔn)化，具有目標(biāo)明確、項(xiàng)目多選、落實(shí)到位等特點(diǎn)，成為安徽保障改善民生最具特色的工作品牌。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中，農(nóng)民工主要服務(wù)于建筑行業(yè)，對(duì)社會(huì)的和諧發(fā)展發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。2008年《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》發(fā)布，《意見》指出，農(nóng)民工問題事關(guān)中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全局，維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益是需要解決的突出問題，解決農(nóng)民工問題是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的戰(zhàn)略任務(wù)？譺？訛。近年來，大部分農(nóng)民工無(wú)論從工作環(huán)境還是生活形態(tài)都已經(jīng)從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，然而對(duì)于他們無(wú)法享受對(duì)等的工作狀態(tài)和基本的權(quán)益保障的現(xiàn)實(shí)問題，引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。同時(shí)，由于大部分農(nóng)民工文化水平不高，維權(quán)意識(shí)淡薄，這種群體的特殊性決定了法律援助的必要性和重要性。當(dāng)前安徽省農(nóng)民工法律援助還存在受援范圍過窄、服務(wù)質(zhì)量欠佳等現(xiàn)象，本文的目的就是總結(jié)安徽省法律援助的現(xiàn)狀及特點(diǎn)并針對(duì)存在的問題，提出了具體的對(duì)策建議。

二、安徽省法律援助現(xiàn)狀、特點(diǎn)及社會(huì)影響

2007年，安徽省正式啟動(dòng)民生工程計(jì)劃，并公布了《安徽省人民政府關(guān)于實(shí)施十二項(xiàng)民生工程促進(jìn)和諧安徽建設(shè)的意見》（皖政〔2007）3號(hào)），計(jì)劃實(shí)施以下12項(xiàng)民生工程？譻？訛。2008年將民生工程擴(kuò)展到18項(xiàng)，2009年為28項(xiàng)，2010～2013年又?jǐn)U充至33項(xiàng)。自啟動(dòng)民生工程項(xiàng)目以來，資金投入總計(jì)達(dá)4730億元，惠及全省6000多萬(wàn)群眾，人均受益7000多元。其中“十二五”時(shí)期累計(jì)實(shí)施43項(xiàng)民生工程，總投入3051.7億元。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年安徽省民生工程投入資金825.5億元，2017年計(jì)劃投入資金940.2億元。2017年，安徽省委、省政府計(jì)劃投入940.2億元，繼續(xù)實(shí)施33項(xiàng)民生工程。與2016年相比，民生工程項(xiàng)目新增6項(xiàng)，提標(biāo)擴(kuò)面5項(xiàng)，整合歸并6項(xiàng)，繼續(xù)實(shí)施22項(xiàng)。

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2016年我國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)28171萬(wàn)人，比上一年增加424萬(wàn)人，增長(zhǎng)1.5%，其中，本地農(nóng)民工11237萬(wàn)人，增長(zhǎng)3.4%；外出農(nóng)民工16934萬(wàn)人，增長(zhǎng)0.3%。安徽省作為一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)民工的數(shù)量逐年增加，由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民工的現(xiàn)象也越來越普遍。2016年安徽省農(nóng)民工總量1878.4萬(wàn)人，比上年增加19.6萬(wàn)人，增幅1.1%。其中本地農(nóng)民工498.4萬(wàn)人，比上年增加11萬(wàn)人，增幅2.2%；外出農(nóng)民工1380.1萬(wàn)人，比上年增加8.7萬(wàn)人，增幅0.6%？譼？訛。

安徽省是農(nóng)業(yè)大省和勞務(wù)輸出大省，因此農(nóng)民工也是作為法律援助工作的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象。截至2016年底，全省各級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)共辦理案件90691件，超出計(jì)劃任務(wù)13.4%，同比增長(zhǎng)23.8%，案件數(shù)量歷年最高。全省共計(jì)實(shí)際投入法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)8449.5萬(wàn)元，共計(jì)支出業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)8886萬(wàn)元，全部完成預(yù)支任務(wù)。2016年，全省共計(jì)辦案90691件，其中請(qǐng)求社會(huì)保險(xiǎn)待遇、給付贍養(yǎng)費(fèi)、扶養(yǎng)金、支付勞動(dòng)報(bào)酬、工傷、交通、醫(yī)療、婚姻家庭案件共計(jì)52543件，占案件總量的57.9%。民事案件中，屬于補(bǔ)充事項(xiàng)范圍內(nèi)的案件36834件，占民事案件量的53.14%。全省民事法援勝訴和調(diào)解成功率達(dá)到87%。通過法律援助途徑，共為困難群眾挽回?fù)p失或取得利益111.3億元。全省每月辦案進(jìn)度都加速超過序時(shí)進(jìn)度，進(jìn)度表如下所示：

自法律援助納入民生工程后，國(guó)家在財(cái)政補(bǔ)貼收入方面也投入了更多的心力。2016年，安徽法律援助經(jīng)費(fèi)投入超1個(gè)億，經(jīng)費(fèi)數(shù)額創(chuàng)歷史新高。其中業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)8990萬(wàn)，同比增長(zhǎng)44.66%。增加的部分主要來自于市、縣級(jí)財(cái)政配套投入。2016年全省市、縣級(jí)財(cái)政配套投入4483.98萬(wàn)元，較2015年的1881.93萬(wàn)凈增2602萬(wàn)，同比增長(zhǎng)138.3%。全省平均辦案補(bǔ)貼從2015年的656元/件，提高到2016年的776.6元/件，同比增長(zhǎng)18.38%。

三、安徽省農(nóng)民工法律援助建設(shè)的特點(diǎn)

安徽省法律援助民生工程建設(shè)從計(jì)劃實(shí)施到推進(jìn)過程中，呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)

四、安徽省農(nóng)民工法律援助建設(shè)存在的問題

經(jīng)過幾年的不斷努力，安徽省農(nóng)民工法律援助建設(shè)取得了一些階段性成果，但在推行過程中也存在著一些不足之處，具體表現(xiàn)在：

（一）法律援助宣傳力度不足

農(nóng)民工作為法律援助的受援對(duì)象，對(duì)基本的法律援助概念和具體法律援助流程明顯了解不夠透徹？譽(yù)？訛。主要有兩個(gè)方面的原因：首先是農(nóng)民工的知識(shí)儲(chǔ)備不足，文化水平有限。其次是相關(guān)部門對(duì)法律援助制度及流程還沒有全面普及。近年來，為了更好落實(shí)農(nóng)民工的法律宣傳工作，安徽省普法機(jī)構(gòu)選擇在春節(jié)返鄉(xiāng)時(shí)期，積極動(dòng)員、周期性、集中開展農(nóng)民工法律援助專項(xiàng)宣傳行動(dòng)，讓更多農(nóng)民工了解法律援助。

（二）農(nóng)民工自身維權(quán)意識(shí)淡薄

農(nóng)民工自身由于文化水平有限，一旦自身合法權(quán)益法受到侵害，第一時(shí)間缺乏維權(quán)的意識(shí)，表現(xiàn)為不知道如何選擇法律武器維護(hù)自身利益。這也導(dǎo)致他們核心權(quán)益被用人單位損害時(shí)，不知道怎樣合法的捍衛(wèi)自己的正當(dāng)利益，甚至無(wú)法辨別什么是侵害權(quán)利的行為。根據(jù)調(diào)查，安徽各省市內(nèi)部分工業(yè)、企業(yè)均存在損害農(nóng)民工合法權(quán)益的現(xiàn)象，比如用工企業(yè)未按規(guī)定替農(nóng)民工繳納社保、合理加班時(shí)間不支付加班費(fèi)等，實(shí)際上都屬于一定程度上的侵權(quán)行為。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，在簽訂勞動(dòng)合同方面，簽署正規(guī)勞動(dòng)合同的農(nóng)民工只占34%，未簽訂的占比66%？譾？訛。這種淡薄的維權(quán)意識(shí)不僅助長(zhǎng)了工業(yè)、企業(yè)的違法行為氣焰，更加損害了他們的自身利益。

（三）維權(quán)成本高調(diào)查取證難

由于農(nóng)民工在提供勞務(wù)的過程中，缺乏規(guī)范化的工作制度，類似于手工的簽到記錄表代替了標(biāo)準(zhǔn)的考勤記錄，這在后期取證的時(shí)候無(wú)形中增加了辦案的難度，同時(shí)延長(zhǎng)了辦案的時(shí)間。據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，農(nóng)民工不求助法律手段的主要原因是訴訟費(fèi)用高、程序繁瑣，這也反映出高額的維權(quán)成本成為農(nóng)民工維權(quán)的一大障礙？譿？訛。

（四）法律援助經(jīng)費(fèi)和人力保障有待加強(qiáng)

從2009年到2016年，安徽法律援助辦案量從2.4萬(wàn)件增長(zhǎng)到9萬(wàn)件，但全省法律援助機(jī)構(gòu)人員一直保持在500人左右？讀？訛。自2014年以來，專職人員數(shù)量呈下滑趨勢(shì)，2014年為512人，2015年為507人，2016年為475人。全省平均每個(gè)法援中心3.8人，縣級(jí)特別是市轄區(qū)法援中心大量是1人。縣（市、區(qū)）法律援助中心每年承辦案件約在5001000件？讁？訛，每一個(gè)案件都要經(jīng)過受理、審批、指派、結(jié)案、歸檔流程，工作量巨大。每個(gè)縣（市、區(qū)）中心還要有人接聽12348熱線，免費(fèi)提供法律咨詢。近兩年，隨著農(nóng)民工法律援助數(shù)量及成本上升，所需的經(jīng)費(fèi)支出隨之增加，相關(guān)法律機(jī)構(gòu)面臨的經(jīng)濟(jì)壓力增大，尤其是縣級(jí)及以下的法律機(jī)構(gòu)承受的壓力更大。目前，安徽省有156個(gè)法律援助機(jī)構(gòu)，專職工作人員558人，其中執(zhí)業(yè)律師僅247人大部分法律援助案件依靠行政手段指派給基層法律服務(wù)所和律師事務(wù)？輥？輮？訛。

五、加強(qiáng)安徽省農(nóng)民工法律援助建設(shè)的措施建議

安徽省委、省政府自啟動(dòng)民生工程計(jì)劃以來，在十幾年的具體執(zhí)行與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)過程中，建設(shè)路徑逐漸趨向規(guī)范化的管理模式，為了更好的完善農(nóng)民工法援工作，提出以下建議：

（一）完善農(nóng)民工法律援助相關(guān)立法

截至2017年6月，全省法律援助機(jī)構(gòu)共辦理刑事法律援助案件10095件，與2016年同期增長(zhǎng)15.6%。為了更好的實(shí)施農(nóng)民工法律援助工作，安徽省相關(guān)司法機(jī)構(gòu)必須明確立法職責(zé)，做到以下幾點(diǎn)：

首先，盡快建立農(nóng)民工法律保障制度，加快農(nóng)民工權(quán)益保障的立法工作。建議制定專門保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益的法律，從法律層面保護(hù)農(nóng)民工法律保護(hù)制度，包括擴(kuò)大農(nóng)民工法律援助的賠款范圍，加深對(duì)農(nóng)民工切身利益相關(guān)行業(yè)的監(jiān)督等。其次，強(qiáng)化政府的法律援助作用。政府的首要任務(wù)就是解決農(nóng)民工法律援助經(jīng)費(fèi)的問題。目前，我國(guó)法律援助機(jī)構(gòu)的實(shí)際狀況以及財(cái)政補(bǔ)貼的嚴(yán)重短缺都影響了法律援助的順利開展，建議相關(guān)部門能酌情考慮當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，給予合適的經(jīng)費(fèi)支出。最后，創(chuàng)設(shè)農(nóng)民工討薪援助舉證責(zé)任倒置機(jī)制？輥？輯？訛。安徽省法律援助建設(shè)的特點(diǎn)之一是農(nóng)民工討薪案件和工傷賠償案件占總辦理案件的絕大部分?，F(xiàn)有的民事訴訟法規(guī)定關(guān)于舉證責(zé)任的分配是誰(shuí)主張誰(shuí)舉證，這意味著農(nóng)民工申請(qǐng)法律援助的同時(shí)要收集、整理所有維權(quán)的證據(jù)。然而考慮到現(xiàn)實(shí)情況，這一規(guī)定反而約束了辦案進(jìn)度。建議相關(guān)部門創(chuàng)設(shè)農(nóng)民工討薪援助舉證責(zé)任倒置機(jī)制，不再讓證據(jù)成為阻攔農(nóng)民討薪的門檻。

（二）簡(jiǎn)化農(nóng)民工法律援助程序

目前，安徽省各市級(jí)司法機(jī)構(gòu)均高度重視農(nóng)民工法律援助工作？輥？輰？訛。以黃山市為例，主要工作部署如下：一是緊扣重點(diǎn)。相關(guān)法律機(jī)構(gòu)不僅安排專職人員值班，并在多處設(shè)立辦事點(diǎn)，提供農(nóng)民工更多的渠道接觸法律援助，覆蓋范圍廣泛。二是建立機(jī)制。對(duì)于辦理需要取證的案件，可以與住建、人社和公安等部門協(xié)調(diào)配合，對(duì)凡因追討欠薪、工傷等農(nóng)民工維權(quán)糾紛申請(qǐng)法律援助的，一律不做經(jīng)濟(jì)困難狀況審查，直接給予法律援助。與人社、法院、公安、信訪等部門溝通協(xié)作，及時(shí)防范和處置侵害農(nóng)民工合法權(quán)益的事件，優(yōu)先通過行政渠道、調(diào)解方式解決糾紛，盡量縮短農(nóng)民工援助案件辦結(jié)案周期。三是主動(dòng)介入。日前，聯(lián)合黃山電視臺(tái)制作了“平安黃山—情暖農(nóng)民工法援在行動(dòng)”法律援助專項(xiàng)維權(quán)活動(dòng)專題片？輥？輱？訛，進(jìn)一步宣傳國(guó)家法律援助政策和農(nóng)民工維權(quán)相關(guān)法律法規(guī)知識(shí)，引導(dǎo)廣大農(nóng)民工理性維權(quán)、合法維權(quán)。

（三）建立農(nóng)民工法律援助保障機(jī)制

做好農(nóng)民工法律援助保障機(jī)制主要目的是讓農(nóng)民工自己能依靠自己的力量找到合法渠道為自己維權(quán)。其次是要做好集中宣傳。圍繞一定時(shí)期黨和國(guó)家的工作重心，采取開展法律援助宣傳月、宣傳周等形式，或者利用重大節(jié)假日和慶典活動(dòng)，組織開展大型法律援助宣傳活動(dòng)，集中宣傳法律援助制度在促進(jìn)公平正義、構(gòu)建和諧社會(huì)中的作用，努力擴(kuò)大法律援助宣傳效應(yīng)和覆蓋面？輥？輲？訛。

首先，加強(qiáng)農(nóng)民工法律援助機(jī)構(gòu)建設(shè)。當(dāng)前我國(guó)法律援助機(jī)構(gòu)只是延伸到縣一級(jí)，農(nóng)民工是農(nóng)村戶籍，他們大都在農(nóng)村居住生活，申請(qǐng)法律援助或進(jìn)行法律咨詢需要到縣城的法律援助中心。設(shè)置援助機(jī)構(gòu)的目的是給農(nóng)民工提供便捷的法律服務(wù)，增設(shè)到基層是指把現(xiàn)有的法律援助單位下沉到基層單位的某個(gè)組織或者部門中，就近為農(nóng)民工提供幫助。比如掌握148法律援助專線服務(wù)方法。148法律援助專線承載著為全體公眾提供法律咨詢和免費(fèi)法律教育的雙重功能，是法律援助宣傳服務(wù)的重要內(nèi)容和形式。其次，設(shè)置農(nóng)民工法律援助專項(xiàng)基金。一方面，要加大政府對(duì)于這塊經(jīng)費(fèi)的預(yù)算，將其中固定的一部分放入農(nóng)民工法律援助專項(xiàng)基金中。另一方面鼓勵(lì)社會(huì)公益組織為農(nóng)民工法律援助捐款，擁有這樣龐大數(shù)量的弱勢(shì)群體需要他們的幫助。法律援助是公益項(xiàng)目之一，還可以發(fā)動(dòng)海內(nèi)外的公益力量來幫助籌集款項(xiàng)。最后，建立農(nóng)民工法律援助激勵(lì)機(jī)制。農(nóng)民工法律援助制度的施行不能僅依靠完善相關(guān)的制度，還應(yīng)該建立一些激勵(lì)機(jī)制輔助用人單位積極的執(zhí)行。一方面要加強(qiáng)勞動(dòng)部門、勞動(dòng)監(jiān)察部門的監(jiān)督，另一方面要出臺(tái)一些優(yōu)惠政策保障農(nóng)民工法律援助工作的進(jìn)行。

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作者簡(jiǎn)介：吳林芳（1993-），女，安徽安慶人，安徽師范大學(xué)公司經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，碩士研究生；汪洋（1974-）男，安徽蕪湖人，安徽師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，博士，副教授。