對政府中期滾動(dòng)預(yù)算改革的思考

沈繼鋒

【摘要】實(shí)現(xiàn)中期財(cái)政規(guī)劃向中期預(yù)算的過渡，是我國全面深化改革現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。本文從中期滾動(dòng)預(yù)算的概念出發(fā)，對中期滾動(dòng)預(yù)算與年度預(yù)算、新績效預(yù)算進(jìn)行了比較，最后對中期滾動(dòng)預(yù)算改革的實(shí)現(xiàn)路徑提出了幾點(diǎn)建議。

【關(guān)鍵詞】滾動(dòng)預(yù)算 改革 思考

實(shí)現(xiàn)中期財(cái)政規(guī)劃向中期預(yù)算的過渡，是全面深化改革我國現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。

一、中期滾動(dòng)預(yù)算的概述

（一）概念

中期滾動(dòng)預(yù)算，是指在財(cái)政總量資源有限的前提下，基于增進(jìn)整個(gè)社會(huì)資源配置效率或改善社會(huì)公平等戰(zhàn)略目標(biāo)，對可支配的財(cái)政資源進(jìn)行預(yù)測、配置、調(diào)整或控制，并按照一定法定程序編制、執(zhí)行和審批，以合理、充分反映政府中長期戰(zhàn)略活動(dòng)的政府財(cái)政收支計(jì)劃。中期滾動(dòng)預(yù)算以國家發(fā)展目標(biāo)的支出計(jì)劃為核心，在經(jīng)過研究制定的中期目標(biāo)和計(jì)劃的指導(dǎo)下編制預(yù)算，以達(dá)到預(yù)算為政府的中長期財(cái)政計(jì)劃密切服務(wù)的目標(biāo)，增強(qiáng)預(yù)算的執(zhí)行績效，最終實(shí)現(xiàn)“政策導(dǎo)向性”的預(yù)算管理模式。

（二）中期滾動(dòng)預(yù)算的發(fā)展與目標(biāo)

中期滾動(dòng)預(yù)算，在國外通常稱為中期支出框（Medium-term Expenditure Framework，簡稱MTEF）。中期一般指的是接下來的2到4年的財(cái)政年度。20世紀(jì)80年代以來，中期滾動(dòng)預(yù)算幾部被所有發(fā)達(dá)國家所采納，例如法國、澳大利亞采用3年滾動(dòng)預(yù)算，英國、德國采用了5年滾動(dòng)預(yù)算。越來越多的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國家和發(fā)展中國家也逐步采用這種預(yù)算模式。世界銀行將跨3-5年度中期支出框架的目標(biāo)歸納為：通過建立一個(gè)時(shí)間上更加連貫的資源規(guī)劃框架，以此促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)平衡；通過確定不同項(xiàng)目的優(yōu)先順序或產(chǎn)業(yè)部門的投資優(yōu)先權(quán)，使資源配置得到改善；通過加強(qiáng)資金和政策的可預(yù)見效果，督促各部門提前做好規(guī)劃，確保實(shí)施項(xiàng)目的延續(xù)性；為部門提供一個(gè)中期穩(wěn)定的總預(yù)算約束，確保其擁有足夠的支出自主權(quán)，以增進(jìn)資金使用的有效性。

（三）中期滾動(dòng)預(yù)算的編制方法

中期滾動(dòng)預(yù)算的具體編制方法一般有三種：

一是以報(bào)告年度為基年，連續(xù)向后編制三到五年的中期滾動(dòng)預(yù)算，年度預(yù)算作為其組成部分。這種方法是將已經(jīng)過批準(zhǔn)的年度預(yù)算作為中期滾動(dòng)預(yù)算的第一年，此后延續(xù)的年度分別作為預(yù)算年度的第二年、第三年，依此類推。這種預(yù)算方法將每一年的政府支出項(xiàng)目、收入籌集，盡可能做到細(xì)致審查和周密安排。這是最為典型的中期滾動(dòng)預(yù)算管理模式。

二是以報(bào)告年度為中心，向前和向后對預(yù)算年度進(jìn)行延伸擴(kuò)展，向前和向后擴(kuò)展一個(gè)年度為三年期中期滾動(dòng)預(yù)算，向前和向后擴(kuò)展兩個(gè)年度則為五年期中期滾動(dòng)預(yù)算。但是由于向前擴(kuò)展的年度預(yù)算已經(jīng)執(zhí)行完畢，所以這種預(yù)算只是在形式上對先前的年度預(yù)算執(zhí)行情況做出一定程度的改進(jìn)，以此增強(qiáng)后續(xù)正式預(yù)算年度的可預(yù)見性和資金使用效率和效果。

三是部分引入中期滾動(dòng)預(yù)算的編制方法，通常是在重大項(xiàng)目支出的預(yù)算編制上采用，這些項(xiàng)目的實(shí)施周期較長，通常需要若干年的持續(xù)投入才能完成，因此在編制項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，不僅需要考慮一個(gè)年度的預(yù)算安排，更多的需要對今后若干年的投資安排進(jìn)行部署。我國財(cái)政部自2016年推行的中期預(yù)算改革采用是這種方法。

二、中期滾動(dòng)預(yù)算與年度預(yù)算的關(guān)系

（一）中期滾動(dòng)預(yù)算與年度預(yù)算的比較

年度預(yù)算的目的很大程度上是出于防止資金盜用，以控制支出為目標(biāo)，必然帶有一定程度的短視性，不利于實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代財(cái)政制度管理目標(biāo)；中期滾動(dòng)預(yù)算是基于中長期比較考慮，能較好地克服年度預(yù)算短視性弊端。年度預(yù)算難以發(fā)揮預(yù)算的資源配置職能；中期滾動(dòng)預(yù)算則大大釋放了預(yù)算的資源配置職能，能較好地向公眾闡明政府的政策意圖和變化方向。此外，中長期滾動(dòng)預(yù)算有利于及早發(fā)現(xiàn)當(dāng)前政策的長期執(zhí)行后果，從而起到未雨綢繆的作用。

（二）中期滾動(dòng)預(yù)算對年度預(yù)算的影響

中期滾動(dòng)預(yù)算并不是對年度預(yù)算的全盤否定，中期滾動(dòng)預(yù)算本身就包含了年度預(yù)算，為年度預(yù)算的編制提供了原則性和方向性的指導(dǎo)。中期滾動(dòng)預(yù)算還使得財(cái)政政策更為協(xié)調(diào)一致，中央和地方財(cái)政政策同時(shí)發(fā)力，將資金使用在刀刃上，各級(jí)政府年度預(yù)算安排更具有連續(xù)性，最終實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定平衡發(fā)展。

（三）中期滾動(dòng)預(yù)算的作用

按照現(xiàn)行的預(yù)算編制程序，部門預(yù)算的編制工作從上一年7月份開始，經(jīng)過“二上二下”的程序性安排來完成整個(gè)預(yù)算編制和下達(dá)。黨的第十八屆三中全會(huì)提出改進(jìn)預(yù)算管理制度，2016年財(cái)政部下發(fā)文件開始實(shí)施三年期部門滾動(dòng)預(yù)算編制工作，有利于改善以往預(yù)算編制中存在的一些問題。

第一，順理成章地實(shí)現(xiàn)了計(jì)劃、政策與預(yù)算之間的內(nèi)在邏輯一致勾連。中國在制定跨年度經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃方面擁有豐富的經(jīng)驗(yàn)，如一致在實(shí)施的五年發(fā)展規(guī)劃，而以往的預(yù)算僅為一年的預(yù)算安排，一年的預(yù)算安排很難與五年規(guī)劃充分協(xié)調(diào)，不僅難以評估年度預(yù)算支出對中期規(guī)劃的影響，同時(shí)也使五年規(guī)劃很難通過財(cái)政政策落地實(shí)施。中期滾動(dòng)預(yù)測將預(yù)算編制過程的重點(diǎn)放在公共政策中長期財(cái)政效應(yīng)的量化評估上，較好實(shí)現(xiàn)了計(jì)劃、政策與預(yù)算的對接。

二是為實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制程序的集中化創(chuàng)造了條件。我國目前采取的預(yù)算編制程序存在分散化和碎片化的問題。在編制預(yù)算草案前，各部門僅僅以部門的計(jì)劃出發(fā)，缺乏考慮自身在中期內(nèi)的政策目標(biāo)和重點(diǎn)，也不考慮政府財(cái)政收入、支出、盈余、赤字、債務(wù)等總額目標(biāo)等預(yù)算約束條件，“拍腦袋”和“虛報(bào)預(yù)算”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。中期滾動(dòng)預(yù)測將設(shè)定統(tǒng)一的資源約束條件，各部門在落在自身約束條件下編制預(yù)算，集中精力關(guān)注在資源約束下如何最佳實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，最終實(shí)現(xiàn)上下“一盤棋”的效果。

三是將“艱難決策”的制定關(guān)口提前，事前充分預(yù)測，為后續(xù)問題解決創(chuàng)作有利條件。由于資源總量的限制，預(yù)算過程充滿了各種艱難決策，如何決定支出重點(diǎn)和優(yōu)先性，以及如何更好地平衡各種利益關(guān)系，是以往年度預(yù)算編制過程中很難處理的問題。中期滾動(dòng)預(yù)測建立了“早做艱難決策”的決策機(jī)制，將為解決這一結(jié)癥創(chuàng)造了有利條件。

三、對現(xiàn)行中長期滾動(dòng)預(yù)算改革的建議

（一）合理劃分入庫項(xiàng)目

使用入庫類型和項(xiàng)目性質(zhì)兩個(gè)維度對項(xiàng)目進(jìn)行分類。通過政策類、常規(guī)類和一次性項(xiàng)目三個(gè)維度對入庫類型進(jìn)行劃分。其中，“政策類項(xiàng)目”是指有明確的文件、政策規(guī)定，未來3年內(nèi)需要每年安排且有標(biāo)準(zhǔn)或金額的項(xiàng)目；“常規(guī)類項(xiàng)目”是指單位為履行職能完成工作任務(wù)，未來3年內(nèi)每個(gè)預(yù)算年度都需要發(fā)生的項(xiàng)目支出；“一次性項(xiàng)目”是指單位根據(jù)相關(guān)的文件精神、政策導(dǎo)向，在近期內(nèi)需特定開展的項(xiàng)目。

（二）合理選擇項(xiàng)目規(guī)模測算方法

大部分項(xiàng)目每年的支出內(nèi)容變化不大，可以歷史數(shù)據(jù)為參考依據(jù)，采用“基數(shù)+浮動(dòng)調(diào)節(jié)”的方式安排預(yù)算，調(diào)節(jié)的方法可以參照支出內(nèi)容變化的幅度和通貨膨脹率來設(shè)置。按照項(xiàng)目性質(zhì)對項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)化分類，充分借助專業(yè)領(lǐng)域?qū)＜伊α?，對專業(yè)領(lǐng)域的評審項(xiàng)目發(fā)表意見，充分尊重評審專家意見，提高預(yù)算審核和預(yù)算編制的決策的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

（三）適當(dāng)簡化預(yù)算績效評審程序

財(cái)政預(yù)算績效評審工作十分復(fù)雜，按照程序?qū)嵤┑轿还ぷ髁刻螅瑴p少常規(guī)的績效評審工作量有利于將績效評審工作更加有針對性。建議采用固定預(yù)算安排管理模式的“政策類”和“常規(guī)類”項(xiàng)目入庫后兩年內(nèi)不參加預(yù)算績效評審，適當(dāng)減少預(yù)算管理部門人員的工作量，以加強(qiáng)對重大支出項(xiàng)目的預(yù)算績效評審。

參考文獻(xiàn)

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