國外職業(yè)安全與健康監(jiān)管制度研究

摘 要：發(fā)達(dá)國家解決工作場所職業(yè)安全與健康問題的重要經(jīng)驗(yàn)之一是建立和完善政府監(jiān)管制度。本文從立法、監(jiān)管體制、行政執(zhí)法等角度系統(tǒng)分析了國外職業(yè)安全與健康監(jiān)管現(xiàn)狀及其成效，并結(jié)合我國正在推進(jìn)的安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革工作，提出了推進(jìn)安全生產(chǎn)與職業(yè)健康統(tǒng)一立法、明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其職責(zé)、改革調(diào)整監(jiān)管方式等相關(guān)建議。

關(guān) 鍵 詞：職業(yè)安全與健康；監(jiān)管；立法；行政許可；行政執(zhí)法

中圖分類號(hào)：D922.54 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2017）11-0065-09

收稿日期：2017-04-21

作者簡介：代海軍（1977—），男，安徽濉溪人，北京理工大學(xué)法學(xué)院博士研究生，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局信息研究院法律研究所副所長，研究方向?yàn)榘踩a(chǎn)法、環(huán)境資源法。

一、問題的提出

職業(yè)安全與健康（Occupational Safety and Health，即OSH）①問題作為工作場所的核心問題之一，直接影響著勞動(dòng)者的人身安全與健康權(quán)益狀況，進(jìn)而關(guān)系到社會(huì)的和諧穩(wěn)定。為此，各國一直在積極探索加強(qiáng)政府監(jiān)管的有效途徑。

工業(yè)革命以前，英美等國都積極發(fā)展自由市場經(jīng)濟(jì)，盡可能地將國家干預(yù)限制在最小的范圍內(nèi)。[1]蒸汽機(jī)的發(fā)明標(biāo)志著第一次工業(yè)革命的到來，工廠隨之大量出現(xiàn)，由此也導(dǎo)致了工作場所事故大幅上升。這直接促使各國政府轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，加強(qiáng)了對工作場所職業(yè)安全與健康的控制。20世紀(jì)70年代，各國先后頒布了《職業(yè)安全與健康法》，并設(shè)立了強(qiáng)有力的保障法律有效實(shí)施的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，同時(shí)加強(qiáng)了政府、雇主、雇員代表三方的合作，由此逐漸形成了職業(yè)安全與健康一體化的監(jiān)管體制。以美國為例：據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，美國聯(lián)邦礦山安全與健康監(jiān)察局成立后的30多年間，美國礦山安全生產(chǎn)狀況明顯改善，礦山事故死亡人數(shù)由1978年的248人降至2013年的41人，降幅84%。其中，煤礦安全生產(chǎn)死亡人數(shù)由1978年的114人降至2013年的20人，降幅83%；金屬與非金屬礦山安全生產(chǎn)死亡人數(shù)由1978年的134人降至2013年的21人，降幅84%。

在我國，盡管安全生產(chǎn)工作總體上穩(wěn)定向好，但形勢依然嚴(yán)峻，特別是重特大安全事故頻發(fā)勢頭尚未得到有效遏制。2016年12月，全國人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組在分析我國安全生產(chǎn)法實(shí)施存在的問題時(shí)明確指出“監(jiān)管體制機(jī)制不完善不適應(yīng)”，其主要表現(xiàn)在：安全監(jiān)管監(jiān)察能力與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)，監(jiān)管環(huán)節(jié)有漏洞、法律法規(guī)不健全、執(zhí)法監(jiān)督不到位等問題依然突出，安全監(jiān)管執(zhí)法的規(guī)范化、權(quán)威性亟待增強(qiáng)等。①目前，在完善社會(huì)治理體系、提升治理能力的新背景下，我國安全生產(chǎn)監(jiān)管也面臨著制度創(chuàng)新的內(nèi)在訴求?；诖耍?016年12月9日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》明確要求要“學(xué)習(xí)借鑒國外安全生產(chǎn)與職業(yè)健康先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)”，改革安全監(jiān)管體制，大力推進(jìn)依法監(jiān)管。

二、國外關(guān)于職業(yè)安全與健康

監(jiān)管的立法概況

（一）立法沿革

受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平制約，國外職業(yè)安全與健康立法呈現(xiàn)出明顯的工業(yè)化發(fā)展階段特征。其大體經(jīng)歷了“勞工法規(guī)”“工廠立法”“職業(yè)安全與健康立法”三個(gè)階段。最早的職業(yè)安全與健康立法可追溯到13世紀(jì)德國政府頒布的《礦工保護(hù)法》，從14世紀(jì)到18世紀(jì)中葉歐洲其他資本主義國家也相繼頒布了許多類似的法規(guī)，但當(dāng)時(shí)制定這些法規(guī)的主要目的是為了方便資本家對勞動(dòng)者進(jìn)行壓迫和剝削。直到18世紀(jì)中葉英國工業(yè)革命后，由于工人運(yùn)動(dòng)不斷高漲，法律才開始向保障勞動(dòng)者的安全與健康、調(diào)整雇主與雇員之間關(guān)系傾斜。其中最具代表性的當(dāng)屬1802年英國議會(huì)頒布的旨在限制紡織廠童工工作時(shí)間的《學(xué)徒健康與道德法》，這是英國乃至世界上第一部真正的職業(yè)安全健康法規(guī)。[2]近代意義上的職業(yè)安全與健康立法以美國1970年頒布的《職業(yè)安全與健康法》和英國1974年頒布的《工作健康與安全法》為代表，其對后來的歐洲各國以及澳大利亞、南非、新西蘭、馬來西亞等國的職業(yè)安全與健康立法影響深遠(yuǎn)，[3]可以說是世界各國職業(yè)安全與健康立法的范本（各國職業(yè)安全與健康立法情況如表1所示）。

（二）主要內(nèi)容及特點(diǎn)

在各國關(guān)于職業(yè)安全與健康的法律法規(guī)中，基本上都包含了關(guān)于職業(yè)安全與健康的總體義務(wù)、雇主責(zé)任、雇員權(quán)利與義務(wù)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)及職權(quán)、違法行為處罰等內(nèi)容。如英國1974年頒布的《工作健康與安全法》分4個(gè)部分共計(jì)85條，其中第一部分是對與工作有關(guān)的健康、安全和福利以及危險(xiǎn)物質(zhì)大氣排放控制的規(guī)定，具體包括序言、總體義務(wù)、職業(yè)安全健康委員會(huì)和職業(yè)安全與健康執(zhí)行局、職業(yè)安全與健康條例及守則、強(qiáng)制執(zhí)行、執(zhí)法信息獲取和披露、犯罪等內(nèi)容。[4]縱觀世界各國職業(yè)安全與健康立法，主要呈現(xiàn)以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：

⒈采取職業(yè)安全與健康統(tǒng)一立法的模式。進(jìn)入20世紀(jì)后，特別是第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，一些國家愈來愈感到單一、分散、僅適用于某些特定范圍的安全、健康法規(guī)已不能適應(yīng)工業(yè)生產(chǎn)形勢發(fā)展的需要，于是開始制定綜合、全面的《職業(yè)安全與健康法》。需要指出的是，在這方面，國外采取了兩種不同的立法例：一種是對職業(yè)安全與健康單獨(dú)立法，如英國、美國、南非、澳大利亞等；另一種是將職業(yè)安全與健康體現(xiàn)在勞動(dòng)法之中，如加拿大、捷克、波蘭、瑞士等。

⒉立法理念更加突出“以人為本”。國外有關(guān)職業(yè)安全與健康的立法經(jīng)歷了漫長的歷史進(jìn)程，從早期突出強(qiáng)化雇傭剝削到后期關(guān)注工人人身安全再到現(xiàn)階段對職業(yè)安全與健康進(jìn)行全面保護(hù)，“以人為本”的理念在立法中逐步得到確立。目前，各國普遍將保護(hù)雇員的人身安全與健康作為立法的首要目的。如在英、美等國的《職業(yè)安全與健康法》中，除總則部分明確規(guī)定了雇主應(yīng)為雇員盡全面的安全保護(hù)義務(wù)外，還在各章詳細(xì)列舉了雇主的具體義務(wù)，并規(guī)定了雇員的各項(xiàng)職業(yè)安全與健康權(quán)利，如知情權(quán)、參與安全管理權(quán)、拒絕危險(xiǎn)作業(yè)權(quán)等。endprint

⒊法規(guī)體系健全，相關(guān)條款規(guī)定明確，可操作性強(qiáng)。在國外的職業(yè)安全與健康法律體系中都包含法律、條例、標(biāo)準(zhǔn)、指南（不具強(qiáng)制性）等內(nèi)容，歐盟的成員國還要遵守歐盟頒布的相關(guān)指令。英國的健康與安全執(zhí)行局（HSE）制定了豐富的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施指南，同時(shí)規(guī)定了各領(lǐng)域職業(yè)安全健康的最低要求，以此來指導(dǎo)企業(yè)落實(shí)責(zé)任；美國把技術(shù)規(guī)程、標(biāo)準(zhǔn)寫入職業(yè)安全與健康立法中；日本厚生勞動(dòng)省先后制定并實(shí)施了鍋爐及壓力容器、起重機(jī)械、吊艙、鉛中毒預(yù)防等安全規(guī)則，作為實(shí)施職業(yè)安全與健康監(jiān)督的法律依據(jù)。[5]

⒋立法明確職業(yè)安全健康監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其職權(quán)。為了有效地實(shí)施職業(yè)安全健康法，國外大多數(shù)國家都在法律層面對職業(yè)安全健康監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職權(quán)范圍以及監(jiān)察員的權(quán)力和義務(wù)等作出了明確規(guī)定。如英國1974年頒布的《工作健康與安全法》中就有關(guān)于建立健康與安全委員會(huì)（HSC）和健康與安全執(zhí)行局（HSE）的法律條文，不僅對其職能和權(quán)限作了規(guī)定，而且在執(zhí)法程序，雇主申辯權(quán)利，申訴案件的聽證、裁決和最終司法復(fù)查等方面也有詳細(xì)規(guī)定，甚至對有關(guān)文書的送達(dá)方式都作了明確規(guī)定。[6]

⒌法律責(zé)任體系健全。在國外的職業(yè)安全與健康立法中，規(guī)定了多種責(zé)任形式，如民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任等，從而形成了銜接配套的責(zé)任體系。如果違反法定責(zé)任，將按照法律進(jìn)行懲處。如英國1974年頒布的《工作健康與安全法》規(guī)定：對于違反該法第2條至第6條的行為，地方法院最高可處2萬英鎊的罰款并下發(fā)改進(jìn)令、禁止令或補(bǔ)償命令，對違反改進(jìn)令、禁止令或法院補(bǔ)償命令的人員，地方法院最高可處以6個(gè)月的監(jiān)禁。[7]

⒍“事故推動(dòng)立法”。1974年6月，意大利北部城市塞韋索發(fā)生蒸汽云爆炸，28名工人死亡。事故直接推動(dòng)了歐共體（歐盟前身）于1982年頒布了針對特定行業(yè)活動(dòng)重大事故災(zāi)害的82/501/EEC指令（即《塞韋索指令》）。美國UBB礦難發(fā)生后，美國礦山安全與健康監(jiān)察局頒布了《針對煤礦井下作業(yè)區(qū)域違反安全健康標(biāo)準(zhǔn)的檢查項(xiàng)目最終規(guī)定》，要求礦主排查并糾正對礦工威脅最大的安全隱患和違反9項(xiàng)安全和健康標(biāo)準(zhǔn)的違章行為。此外，美國眾議院還出臺(tái)了一項(xiàng)法案，旨在修訂當(dāng)時(shí)的“習(xí)慣性違章”法規(guī)，并賦予礦山安全與健康監(jiān)察局傳喚證人對事故進(jìn)行秘密調(diào)查的權(quán)力。

三、國外職業(yè)安全與健康的監(jiān)管體制

美國政治學(xué)教授馬克·艾倫·艾斯納認(rèn)為，作為決定社會(huì)利益、國家與公司、工會(huì)和農(nóng)業(yè)組織等經(jīng)濟(jì)參與者之間關(guān)系的政治制度安排，監(jiān)管體制受團(tuán)體自身利益經(jīng)濟(jì)變化的影響。高度工業(yè)化導(dǎo)致生產(chǎn)過度而產(chǎn)生的安全與健康問題，帶來了新社會(huì)監(jiān)管體制的建立。[8]這種體制特征明顯，表現(xiàn)在各國普遍設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)并進(jìn)行立法授權(quán)、監(jiān)管權(quán)力延伸至企業(yè)生產(chǎn)各環(huán)節(jié)、對工作場所職業(yè)安全與健康的控制得到加強(qiáng)等方面。由于各國情況不同，因此在職業(yè)安全與健康監(jiān)管體制的設(shè)計(jì)上也存在諸多差異。具體來說，主要有三種形式：

（一）國家綜合協(xié)調(diào)、地方執(zhí)法為主的安全監(jiān)管體制

該體制以英國、澳大利亞、加拿大為代表。例如：依照1974年頒布的《工作健康與安全法》第10條規(guī)定，英國成立了健康與安全委員會(huì)（HSC）和健康與安全執(zhí)行局（HSE），2008年又將這兩個(gè)部門合并成健康與安全執(zhí)行局?？傮w上來看，英國職業(yè)安全與健康的監(jiān)管體系是由上而下的：國會(huì)→事務(wù)大臣→執(zhí)行局→監(jiān)察員。在中央層面，職業(yè)安全健康監(jiān)督管理部門（健康與安全執(zhí)行局）與環(huán)境部門（環(huán)保局）是分開設(shè)立的，健康與安全執(zhí)行局主要負(fù)責(zé)建筑工地、工廠、核設(shè)施、化學(xué)品、礦山、石場、農(nóng)場、海上設(shè)施等高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)。而在地方層面，健康、安全與環(huán)境管理是合并在一起的，其主要負(fù)責(zé)辦公室、商場、旅館、娛樂場所、幼兒園等低風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)。此外，交通部負(fù)責(zé)海運(yùn)、車輛和民航安全監(jiān)察，鐵路監(jiān)管辦公室負(fù)責(zé)鐵路安全，能源與氣候變化部負(fù)責(zé)石油和管道安全監(jiān)察。

（二）職業(yè)安全和礦山安全監(jiān)察分開且均獨(dú)立垂直管理的體制

該體制以美國、南非、日本、印度為代表。例如：美國具體負(fù)責(zé)職業(yè)安全健康工作的是勞工部下設(shè)的職業(yè)安全與健康監(jiān)察局（OSHA）和礦山安全與健康監(jiān)察局（MSHA），局長分別由勞工部副部長兼任。MSHA包括兩個(gè)核心業(yè)務(wù)部門——煤礦安全健康司（CMSH）和金屬與非金屬礦安全健康司（MNMSH）。其中CMSH在全國產(chǎn)煤地區(qū)設(shè)立了12個(gè)地區(qū)監(jiān)察局和45個(gè)現(xiàn)場辦事處，負(fù)責(zé)對27個(gè)州的大約2100座煤礦執(zhí)行《聯(lián)邦礦山安全與健康法》的情況進(jìn)行監(jiān)察。由于職業(yè)安全與健康工作涉及面較廣，美國的國家安全、能源、交通運(yùn)輸?shù)忍厥獠块T均負(fù)有對職業(yè)安全與健康進(jìn)行監(jiān)管的職責(zé)。此外，根據(jù)《聯(lián)邦職業(yè)安全與健康法》《聯(lián)邦礦山安全與健康法》的授權(quán)，美國還分別建立了聯(lián)邦職業(yè)安全與健康復(fù)審委員會(huì)和聯(lián)邦礦山安全與健康復(fù)審委員會(huì)。這兩個(gè)機(jī)構(gòu)是獨(dú)立于OSHA和MSHA之外的準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)，并不隸屬于任何部委，成員由總統(tǒng)任命，另有若干行政法官，其主要職責(zé)是復(fù)審或事故調(diào)查。其中聯(lián)邦礦山安全與健康復(fù)審委員會(huì)專門負(fù)責(zé)裁決監(jiān)察執(zhí)法過程中的法律爭議，包括MSHA的罰款爭議、MSHA關(guān)閉礦井的爭議、礦工因待遇受歧視或因礦井關(guān)閉的補(bǔ)償而向MSHA投訴后對于處理結(jié)果不滿的爭議等。案件首先由行政法官負(fù)責(zé)審理并做出裁決，對此裁決不服可以向復(fù)審委員會(huì)申訴，如果對復(fù)審委員會(huì)的裁決仍然不服，可以向美國聯(lián)邦上訴法院提出上訴。

（三）國家設(shè)立部級機(jī)構(gòu)統(tǒng)一進(jìn)行安全生產(chǎn)監(jiān)察體制

該體制以俄羅斯、波蘭為代表。例如：俄羅斯在原聯(lián)邦工業(yè)和礦山監(jiān)察局、聯(lián)邦原子能監(jiān)察局和聯(lián)邦動(dòng)力監(jiān)察局的基礎(chǔ)上建立了聯(lián)邦生態(tài)工業(yè)和原子能局，其主要職能是制定法規(guī)政策和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，對礦產(chǎn)資源開采和利用安全、工業(yè)生產(chǎn)安全、原子能利用安全、建筑物安全、工業(yè)爆破材料生產(chǎn)與使用安全等進(jìn)行監(jiān)管。聯(lián)邦生態(tài)工業(yè)和原子能局共有15個(gè)司，對下設(shè)的86個(gè)地區(qū)監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直管理。再如：波蘭負(fù)責(zé)勞動(dòng)安全的部門包括國家勞動(dòng)監(jiān)察局，經(jīng)濟(jì)勞動(dòng)和社會(huì)政策部，國家礦業(yè)管理局等，其中國家礦業(yè)管理局全面負(fù)責(zé)礦山安全監(jiān)察法律、法規(guī)的制定、實(shí)施和監(jiān)察執(zhí)法工作，并對下設(shè)的10個(gè)地區(qū)辦事處和一個(gè)負(fù)責(zé)管理機(jī)械設(shè)備測試的采礦專家辦公室實(shí)行垂直管理。endprint

四、國外職業(yè)安全與健康的行政執(zhí)法

行政執(zhí)法是政府行政管理理念變革的重要標(biāo)志。在行政實(shí)務(wù)界，人們一般習(xí)慣于將監(jiān)督檢查、實(shí)施行政處罰和采取行政強(qiáng)制措施等行為方式稱為“行政執(zhí)法”。[9]總的來看，在國外職業(yè)安全與健康的監(jiān)管過程中，無論是基于“命令與控制”監(jiān)管模式還是“合作監(jiān)管”監(jiān)管模式，[10]行政執(zhí)法都發(fā)揮著重要作用。

（一）監(jiān)督檢查

國外的職業(yè)安全與健康監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要職能是監(jiān)督檢查企業(yè)執(zhí)行法律法規(guī)的情況，其所屬的安全監(jiān)察員擁有廣泛的權(quán)力，在出示執(zhí)法證件后，有權(quán)隨時(shí)進(jìn)入任何企業(yè)進(jìn)行安全檢查，包括查閱文件資料、收集樣品、拍照、向有關(guān)人員進(jìn)行詢問等，任何人不得妨礙其執(zhí)行公務(wù)。例如：美國的OSHA和MSHA采取“優(yōu)先安全監(jiān)察”策略，安全監(jiān)察員根據(jù)被檢單位的危險(xiǎn)等級程度，優(yōu)先對“處于緊急危險(xiǎn)狀態(tài)下的”企業(yè)進(jìn)行“突襲式”檢查，事前不打招呼，一旦相關(guān)人員泄露信息將受到嚴(yán)厲處罰。

（二）執(zhí)法審計(jì)

在國外，除監(jiān)督檢查外，還要對企業(yè)執(zhí)行職業(yè)安全與健康法律法規(guī)的情況開展合法性審計(jì)。例如：南非的合法性審計(jì)工作由礦山健康與安全監(jiān)察局負(fù)責(zé)組織，地區(qū)監(jiān)察辦公室廣泛討論并制定詳細(xì)計(jì)劃。審計(jì)的內(nèi)容包括礦山安全設(shè)計(jì)與設(shè)備維護(hù)、安全管理人員、健康與安全策略、健康與安全風(fēng)險(xiǎn)排查與管理、健康與安全培訓(xùn)、健康與安全健康及委員會(huì)、法律報(bào)告、強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)遵守、爆炸物品管理、水源管理、公共健康與安全共11項(xiàng)。通常情況下要對全部礦山進(jìn)行合法性審計(jì)需要16個(gè)月時(shí)間，因此礦山健康與安全監(jiān)察局的合法性審計(jì)主要針對高風(fēng)險(xiǎn)礦山來開展。審計(jì)團(tuán)隊(duì)由煤礦安全、設(shè)備和職業(yè)衛(wèi)生等人員組成，審計(jì)程序主要是檢查礦山是否建立礦山健康與安全管理體系并驗(yàn)證其有效性。審計(jì)結(jié)束后，團(tuán)隊(duì)成員即時(shí)向礦山管理人員宣布審計(jì)結(jié)果并提出改進(jìn)建議。

（三）行政許可

在國外，對于存在或者可能存在重大危害和需要監(jiān)管的行業(yè)實(shí)行許可制度。例如：英國對于各行業(yè)的行政許可由各行業(yè)專門法規(guī)進(jìn)行規(guī)范（詳見表2）。[11]其中，核設(shè)施的許可證發(fā)放工作由核管理辦公室（ONR）負(fù)責(zé)。依據(jù)1974年的《工作健康與安全法》《1965年核設(shè)施法》《2003年核工業(yè)安全條例》以及《2004年能源法》等相關(guān)規(guī)定，整個(gè)許可大致分為申請人成立相應(yīng)組織機(jī)構(gòu)、準(zhǔn)備申請材料、提出申請、評估、咨詢、授予許可、基于許可證下的監(jiān)管七個(gè)環(huán)節(jié)。雖然許可中沒有涉及延期及換證，但當(dāng)許可授予的條件發(fā)生改變時(shí)，如公司實(shí)際控制人發(fā)生變化、被許可人準(zhǔn)備安裝新型的設(shè)備設(shè)施、核站點(diǎn)的邊界發(fā)生擴(kuò)展等，必須經(jīng)過ONR的重新許可。對于重新許可的申請，ONR依照HSE的《執(zhí)法政策聲明》，采用相稱性的方式對其中發(fā)生變化的內(nèi)容以及潛在的重要方面進(jìn)行重點(diǎn)評估。[12]又如：美國盡管沒有單獨(dú)設(shè)立專門的企業(yè)安全生產(chǎn)許可證，但從事安全與健康工作的相關(guān)人員必須取得許可。在紐約州，從事石棉作業(yè)活動(dòng)必須取得官方的許可，石棉操作人員、聯(lián)合貿(mào)易商、石棉工程空氣檢驗(yàn)師、檢查員、運(yùn)營和維護(hù)人員、主管人員、工程設(shè)計(jì)方、工程監(jiān)理方、管理規(guī)劃人員這九類人員必須取得紐約安全與健康部門頒發(fā)的證書。在加利福尼亞州，企業(yè)醫(yī)生上崗必須得到官方許可。

（四）行政處罰

行政處罰是國外職業(yè)安全與健康監(jiān)察機(jī)構(gòu)開展行政執(zhí)法的重要手段之一，其種類和程序主要依照各國職業(yè)安全與健康法來確定。

⒈處罰手段多樣。在英國，對于企業(yè)違反1974年《工作健康與安全法》等相關(guān)法律的行為，安全監(jiān)察人員有權(quán)責(zé)令其停止違法行為，下達(dá)整改指令并處以相應(yīng)數(shù)額的罰款。在澳大利亞，對于發(fā)現(xiàn)的違法行為，安全監(jiān)察人員還可以發(fā)出補(bǔ)救措施命令。如果違法者做出補(bǔ)救的書面承諾，可以不被處罰。

⒉處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)明確。如美國1977年的《聯(lián)邦礦山安全與健康法》規(guī)定，安全監(jiān)察員在對發(fā)現(xiàn)的違法行為進(jìn)行處罰時(shí)要綜合考慮企業(yè)規(guī)模、企業(yè)違法記錄、違法嚴(yán)重程度、處罰對企業(yè)經(jīng)營狀況的影響等因素，罰金最高不超過7萬美元。[13]

⒊考慮行為人的主觀過錯(cuò)，區(qū)分故意和過失兩種不同情形。①如加拿大明確規(guī)定對于違反職業(yè)健康與安全法的單位和個(gè)人，將根據(jù)行為人故意或過失的情形來采取不同的處罰方式。

（五）事故調(diào)查

在國外，事故調(diào)查一般是根據(jù)事故的類型由專門機(jī)構(gòu)獨(dú)立進(jìn)行。

⒈機(jī)構(gòu)職能獨(dú)立。獨(dú)立性是國外事故調(diào)查普遍具有的共同特點(diǎn)。目前，越來越多的國家逐步建立了技術(shù)調(diào)查與司法調(diào)查分離的機(jī)制，由立法授權(quán)設(shè)立調(diào)查機(jī)構(gòu)，經(jīng)費(fèi)亦來源于獨(dú)立的財(cái)政預(yù)算。[14]

⒉法律顧問等專家參與調(diào)查。在美國，礦山事故發(fā)生后，美國礦山安全與健康監(jiān)察局會(huì)派出法律專家參加事故調(diào)查，提高事故責(zé)任認(rèn)定的準(zhǔn)確性。

⒊促進(jìn)安全理念。國外事故調(diào)查處理的根本目的是分析事故原因、汲取事故經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、預(yù)防和減少同類事故的發(fā)生，而我國目前在事故調(diào)查處理過程中還存在著“重問責(zé)、輕問由”的現(xiàn)象。民眾往往關(guān)注的是抓了多少人，處理了何種級別的領(lǐng)導(dǎo)干部，而忽視了事故發(fā)生的原因以及采取的防范措施。[15]

五、國外職業(yè)安全與健康監(jiān)管體制

對我國的啟示及相關(guān)建議

政治、經(jīng)濟(jì)、文化等因素的差異使得各國在職業(yè)安全與健康監(jiān)管上呈現(xiàn)出不同程度的差異，但其也存在著深層次的共性，并體現(xiàn)出互相借鑒、相互吸收的趨勢。①當(dāng)前，在安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的大形勢下，我國要實(shí)現(xiàn)“依法監(jiān)管”的目標(biāo)，有必要在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)推進(jìn)安全生產(chǎn)立法、機(jī)構(gòu)設(shè)置、行政執(zhí)法等方面的變革。對此，筆者建議：

（一）推進(jìn)安全生產(chǎn)與職業(yè)健康統(tǒng)一立法

“制定法律要因地制宜、因時(shí)制宜”。[16]當(dāng)前，我國的安全生產(chǎn)和職業(yè)健康分別由《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》兩部法律來規(guī)范?！鞍踩a(chǎn)監(jiān)管”與“職業(yè)健康監(jiān)管”二者分立，由此產(chǎn)生了職業(yè)健康監(jiān)管力量薄弱，重復(fù)立法、執(zhí)法等問題。而國外基本實(shí)行的是職業(yè)安全與健康統(tǒng)一立法的模式。其立法歷史沿革表明，從單一的、零星的、僅適用于某一特定范圍的法規(guī)進(jìn)而逐步發(fā)展到綜合性、全面性、適用范圍廣的職業(yè)安全與健康基本法是必然趨勢。因此，有必要吸納《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》的內(nèi)容，制定統(tǒng)一的《職業(yè)安全健康法》，以此來推進(jìn)建立安全生產(chǎn)與職業(yè)健康一體化監(jiān)管機(jī)制的進(jìn)程，最終建立完善的職業(yè)安全健康法律體系。endprint

（二）立法明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其職責(zé)

借鑒國外職業(yè)安全與健康的立法經(jīng)驗(yàn)，在修改《礦山安全法》或制定《安全生產(chǎn)法實(shí)施條例》過程中應(yīng)按照“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”以及“管安全生產(chǎn)必須管職業(yè)健康”的要求，逐一厘清各行業(yè)、各領(lǐng)域負(fù)有安全監(jiān)管職責(zé)的范圍、權(quán)限以及應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，特別是通過立法厘清綜合監(jiān)管的職責(zé)范圍。應(yīng)結(jié)合正在制定的《安全生產(chǎn)法實(shí)施條例》，一方面，立法明確由安全監(jiān)管部門依法實(shí)施綜合監(jiān)管，監(jiān)督檢查、指導(dǎo)協(xié)調(diào)同級人民政府有關(guān)部門和下級人民政府履行安全生產(chǎn)工作職責(zé)，依法對礦山、金屬冶煉和危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)、儲(chǔ)存、經(jīng)營等單位的安全生產(chǎn)實(shí)施監(jiān)督檢查，并承擔(dān)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管責(zé)任；另一方面，立法明確發(fā)展改革、經(jīng)濟(jì)信息、公安、建設(shè)、交通、農(nóng)業(yè)、商務(wù)等其他負(fù)有安全監(jiān)管職責(zé)的部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)依法對本行業(yè)、本領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作實(shí)施監(jiān)督管理，并承擔(dān)本行業(yè)、本領(lǐng)域安全生產(chǎn)直接監(jiān)管責(zé)任。

（三）改革調(diào)整相應(yīng)管理機(jī)構(gòu)

⒈煤礦和金屬非金屬礦山實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管。目前，我國的煤礦安全監(jiān)察實(shí)行的是類似美國的垂直監(jiān)察管理模式，而金屬非金屬礦山安全監(jiān)管采取的則是一般性行政管理模式。實(shí)踐證明，我國煤礦安全監(jiān)察的許多政策措施和經(jīng)驗(yàn)同樣適用于金屬和非金屬礦山。2016年12月9日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》明確要求：“依托國家煤礦安全監(jiān)察體制，加強(qiáng)非煤礦山安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察”。對此，應(yīng)借鑒國外對礦山安全的監(jiān)管模式，將煤礦領(lǐng)域?qū)嵤┑陌踩O(jiān)察行政職能拓展到包括金屬非金屬礦山在內(nèi)的礦山安全監(jiān)管領(lǐng)域，適時(shí)成立國家礦山安全與健康監(jiān)察局，對煤礦、金屬非金屬礦山實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管。

⒉理順海洋石油安全管理體制。在國外，一般由政府行政機(jī)構(gòu)對海洋石油進(jìn)行安全監(jiān)管。如英國歸口在就業(yè)與退休部下的健康與安全執(zhí)行局，具體由其下屬的危險(xiǎn)設(shè)施處負(fù)責(zé)；美國歸口在內(nèi)政部下的安全和環(huán)境執(zhí)行局（BSEE），具體由其下屬的海上設(shè)施管理辦公室負(fù)責(zé)；挪威歸口在勞動(dòng)和社會(huì)福利部下的石油安全管理局（PSA），具體由其下屬的監(jiān)督處負(fù)責(zé)。[17]在我國，目前在海洋石油安全監(jiān)管方面還存在著法律依據(jù)不足、政企不分等問題。對此，在政府機(jī)構(gòu)改革中，應(yīng)根據(jù)“三定”（定機(jī)構(gòu)、定編制、定職能）方案及時(shí)修改相關(guān)法律法規(guī)，將海洋石油安全監(jiān)管職能調(diào)整到能源或海洋管理部門。從當(dāng)前看，應(yīng)明確安全監(jiān)管總局監(jiān)管一司（海油安辦）以及下設(shè)的監(jiān)督處（海監(jiān)處）的法律地位和職能范圍，以確保其獨(dú)立行使監(jiān)管職能。

⒊理順危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理體制。目前，美國、歐盟和日本等發(fā)達(dá)國家都先后制訂了化學(xué)品安全管理法規(guī)和監(jiān)控體系。與之相比，我國的危險(xiǎn)化學(xué)安全監(jiān)管體制尚不健全，對危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)、運(yùn)輸、倉儲(chǔ)、經(jīng)營、使用和廢棄處置等環(huán)節(jié)的監(jiān)管還存在監(jiān)管縫隙。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2005年4月—2008年7月，我國共發(fā)生危險(xiǎn)化學(xué)品事故1749起， 導(dǎo)致1119人死亡，10204人受傷。[18]對此，應(yīng)結(jié)合新修訂的《安全生產(chǎn)法》制定《危險(xiǎn)化學(xué)品安全法》，重點(diǎn)明確和落實(shí)危險(xiǎn)品建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工及生產(chǎn)以及儲(chǔ)存、運(yùn)輸、使用等各個(gè)環(huán)節(jié)的安全監(jiān)管責(zé)任，從立法上消除監(jiān)管盲區(qū)。

（四）加強(qiáng)與企業(yè)及從業(yè)人員的合作

在英美等國，企業(yè)應(yīng)根據(jù)規(guī)模設(shè)立“職業(yè)安全健康委員會(huì)”或者“安全代表”，負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查工作場所的職業(yè)安全與健康狀況。值得一提的是，政府與企業(yè)在職業(yè)安全健康方面不僅僅是監(jiān)管與被監(jiān)管的對抗，還存在合作與協(xié)商。如美國職業(yè)安全健康監(jiān)察局以“合作式監(jiān)管者”的姿態(tài)出現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)自愿遵守而不是強(qiáng)制執(zhí)法。其經(jīng)常在訴訟之前通過與違規(guī)者的非正式會(huì)議來謀求解決問題，同時(shí)鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行自查并為其提供必要的培訓(xùn)。[19]我國在修改《安全生產(chǎn)法》或《礦山安全法》時(shí)可以借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，由政府監(jiān)管部門或下屬單位組織開展對企業(yè)及從業(yè)人員的咨詢、教育和培訓(xùn)工作，費(fèi)用由政府財(cái)政承擔(dān)，使監(jiān)管與被監(jiān)管形成良性互動(dòng)。

（五）改革完善行政許可制度

⒈區(qū)分風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。一方面，鑒于礦山、建筑施工、危險(xiǎn)化學(xué)品等高危行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)的高風(fēng)險(xiǎn)性以及造成結(jié)果的不可逆性，仍有必要對其實(shí)施嚴(yán)格的許可制度；另一方面，要對政府許可責(zé)任和企業(yè)主體責(zé)任進(jìn)行區(qū)分，把管理風(fēng)險(xiǎn)的法律責(zé)任移交給風(fēng)險(xiǎn)制造者。安全監(jiān)管監(jiān)察部門應(yīng)依據(jù)《行政許可法》《安全生產(chǎn)法》等有關(guān)規(guī)定對許可的法定條件和程序中存在的瑕疵負(fù)責(zé)，而并非是審批或簽字后就必須確保企業(yè)不發(fā)生事故。這樣，才能真正體現(xiàn)企業(yè)是安全生產(chǎn)和職業(yè)健康“責(zé)任主體”的原則。

⒉調(diào)整、合并相關(guān)許可項(xiàng)目，簡化審批程序。應(yīng)在現(xiàn)有行政許可種類和數(shù)量的前提下，逐步縮小實(shí)施行政許可的范圍。同時(shí)，按照《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》提出的“堅(jiān)持管安全生產(chǎn)必須管職業(yè)健康，建立安全生產(chǎn)和職業(yè)健康一體化監(jiān)管執(zhí)法體制”的要求，將安全生產(chǎn)“三同時(shí)”與職業(yè)健康“三同時(shí)”有機(jī)結(jié)合起來，實(shí)行一體化管理，統(tǒng)一申報(bào)，聯(lián)合審查，統(tǒng)一發(fā)證。

⒊及時(shí)清理備案事項(xiàng)。由于歷史、體制等原因，我國現(xiàn)行安全監(jiān)管監(jiān)察工作中規(guī)定了許多備案事項(xiàng)。①實(shí)踐中，一些部門對這類備案事項(xiàng)往往采取嚴(yán)格的審查程序，這并不符合《行政許可法》的相關(guān)要求。對此，應(yīng)進(jìn)行清理，及時(shí)修改或廢止不符合上位法的相關(guān)制度和規(guī)定，以推動(dòng)安全許可工作邁向法制化軌道。

（六）完善事故調(diào)查處理機(jī)制

我國應(yīng)結(jié)合當(dāng)前安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的實(shí)際，借鑒國外事故調(diào)查處理的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行事故技術(shù)調(diào)查和司法調(diào)查相分離的體制，建立獨(dú)立的事故調(diào)查機(jī)構(gòu)，將其作為事故調(diào)查的常設(shè)行政主體?？稍诓糠殖鞘邪踩a(chǎn)監(jiān)管部門設(shè)立試點(diǎn)機(jī)構(gòu)，其在事故調(diào)查過程中不受相關(guān)部門的干預(yù)和控制。同時(shí)，通過修改《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》（國務(wù)院第493號(hào)令）來明確事故調(diào)查組的組成、職責(zé)、權(quán)限以及事故調(diào)查報(bào)告的法律效力等，以此保障其依法依規(guī)開展事故調(diào)查。

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（責(zé)任編輯：劉亞峰）endprint