新公共服務(wù)理論視閾下我國環(huán)境治理的策略選擇

高明+陳麗

摘 要：目前，我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速期，如果以犧牲環(huán)境為代價(jià)過度追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)資源高消耗、環(huán)境重污染等問題。為此，本文借助登哈特的新公共服務(wù)理論對(duì)我國環(huán)境治理狀況進(jìn)行了分析，并在此基礎(chǔ)上提出了加快建立多元協(xié)同的治理格局、提升社區(qū)環(huán)境治理能力、完善公眾環(huán)境治理參與機(jī)制、增強(qiáng)公務(wù)人員的環(huán)保責(zé)任意識(shí)等建議，以期為促進(jìn)我國環(huán)境治理提供一些有益的經(jīng)驗(yàn)與啟示。

關(guān) 鍵 詞：新公共服務(wù)；環(huán)境治理；公共利益；公眾參與

中圖分類號(hào)：D922.68 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2017）11-0054-05

收稿日期：2017-08-25

作者簡(jiǎn)介：高明（1965—），男，吉林人，福州大學(xué)教授，博士研究生生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榄h(huán)境與資源管理；陳麗（1994—），女，福建人，福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)榄h(huán)境與資源管理。

基金項(xiàng)目：本文系福建省軟科學(xué)研究項(xiàng)目“福建省污水治理產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展預(yù)測(cè)與升級(jí)對(duì)策研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2017R010062；福建省中國特色社會(huì)主義理論體系研究中心重大委托項(xiàng)目“中國生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)（福建）產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展新動(dòng)能研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2017TWZ007。

一、新公共服務(wù)理論與環(huán)境

治理理念的契合

（一）新公共服務(wù)理論的基本內(nèi)涵

“新公共服務(wù)”是關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演角色的理念。其內(nèi)涵在于：第一，將政府的職能定位為“服務(wù)”。強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)該將工作重點(diǎn)放在建立具有完整性和回應(yīng)性的公共機(jī)構(gòu)上，在處理問題時(shí)更多地要扮演“調(diào)停者”與“中介人”的角色。第二，行政人員的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共利益。一切行政活動(dòng)都要圍繞公民利益的實(shí)現(xiàn)而開展，致力于建立一種集體的、共同的利益觀念。第三，將服務(wù)對(duì)象視為“公民”。強(qiáng)調(diào)政府必須集中精力與公民建立信任和合作關(guān)系，要回應(yīng)全體公民的需求，而不僅僅是為個(gè)別消費(fèi)者或者顧客服務(wù)。第四，倡導(dǎo)多元化的政府責(zé)任觀。強(qiáng)調(diào)行政官員的行為應(yīng)當(dāng)受到多種標(biāo)準(zhǔn)影響，其關(guān)懷精神應(yīng)當(dāng)超越市場(chǎng)空間，在立法活動(dòng)、政治規(guī)范、社區(qū)價(jià)值、建設(shè)活動(dòng)、公民利益等發(fā)展活動(dòng)中都應(yīng)有他們的身影。[1]

（二）環(huán)境治理的基本內(nèi)涵

環(huán)境治理是指政府機(jī)構(gòu)或跨國機(jī)構(gòu)通過正式或非正式機(jī)制來管理和保護(hù)環(huán)境資源、控制污染及解決環(huán)境糾紛。[2]換言之，環(huán)境治理是為解決環(huán)境污染、生態(tài)破壞、資源開發(fā)與利用、生態(tài)產(chǎn)品供給矛盾等問題，通過社會(huì)主體之間的相互協(xié)調(diào)與合作而完成的一項(xiàng)環(huán)境管理活動(dòng)。[3]其內(nèi)涵在于：第一，強(qiáng)調(diào)治理主體多元化。實(shí)踐證明，環(huán)境治理無法單獨(dú)依靠政府實(shí)現(xiàn)從“劣治”向“良治”的轉(zhuǎn)變，只有通過加強(qiáng)政府、非政府組織、私營(yíng)部門以及國際組織間的密切合作才能取得最大成效。第二，強(qiáng)調(diào)治理工具多樣化。通過加強(qiáng)法律法規(guī)、市場(chǎng)機(jī)制、公眾參與等多種工具的整合與創(chuàng)新來解決環(huán)境問題。[4]第三，最終目標(biāo)是維護(hù)大多數(shù)人的環(huán)境利益，促進(jìn)人類社會(huì)文明發(fā)展。[5]

（三）新公共服務(wù)理論與環(huán)境治理理念的契合

⒈強(qiáng)調(diào)政府職能的轉(zhuǎn)變。新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)政府的職能是服務(wù)而非掌舵，在解決公共問題的過程中，多數(shù)時(shí)候政府不再處于控制地位，而是扮演一個(gè)非常重要的參與者角色，[6]為公民參與營(yíng)造一個(gè)良好的氛圍，與私營(yíng)及非營(yíng)利組織一起為解決公共問題尋找辦法。[7]同樣，環(huán)境治理理念也強(qiáng)調(diào)政府在解決環(huán)境問題的過程中應(yīng)變“掌控者”為“中間人”“調(diào)停者”，將社會(huì)組織、私人組織以及公民集中起來，為他們積極參與環(huán)境治理營(yíng)造一個(gè)平等、和諧的氛圍，共同為解決環(huán)境問題出謀劃策。由此可以看出，新公共服務(wù)理論和環(huán)境治理理念都強(qiáng)調(diào)政府的職能是為公民服務(wù)，區(qū)別在于前者所涉及的是整個(gè)社會(huì)問題的解決，而后者則著眼于環(huán)境治理領(lǐng)域。

⒉強(qiáng)調(diào)“以人為本”的價(jià)值取向。新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)“公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要”，[8]認(rèn)為政府必須樹立人文關(guān)懷理念，在解決社會(huì)問題的過程中要更加尊重公民意愿，保障公民的發(fā)言權(quán)，通過民主協(xié)商最終達(dá)成共識(shí)。環(huán)境治理理念同樣強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持“以人為本”的價(jià)值取向，尊重公民關(guān)于環(huán)境問題的發(fā)言權(quán)，在環(huán)境政策制定環(huán)節(jié)上聽取并采納公民合理的建議，在環(huán)境治理過程中積極調(diào)動(dòng)社會(huì)組織、私人組織以及公民的廣泛參與。同時(shí)，通過不斷拓寬公民參與渠道、完善公民參與機(jī)制等措施來切實(shí)維護(hù)公民利益。

⒊強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)“公共利益”是終極目標(biāo)。新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品，認(rèn)為行政官員必須致力于建立集體、共享的公共利益觀念，[9]在從事包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等各種領(lǐng)域的一切活動(dòng)中，都應(yīng)該將公共利益擺在第一位。而環(huán)境治理理念致力于重新構(gòu)筑生態(tài)文明的公共空間，維護(hù)最大多數(shù)人的環(huán)境利益。從某種層面來說，環(huán)境治理同樣是為了實(shí)現(xiàn)公共利益。因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境是典型的公共領(lǐng)域，良好的生態(tài)環(huán)境會(huì)造福于整個(gè)人類社會(huì)，而日益惡化的環(huán)境問題也會(huì)危害到人類共同生存的家園，所以，解決環(huán)境污染問題，改善生態(tài)環(huán)境，是整個(gè)社會(huì)的共同要求，同樣也關(guān)乎到人類的共同利益。

二、新公共服務(wù)理論視閾下我國

環(huán)境治理存在的問題

（一）環(huán)境治理主體力量單薄

在環(huán)境治理領(lǐng)域，我國政府依舊扮演著“掌控者”的角色，社會(huì)組織和公眾參與不夠。具體而言：第一，社會(huì)組織參與環(huán)境治理的程度有限。一方面，由于政府和公眾對(duì)于社會(huì)組織參與社會(huì)管理工作的重要性認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致其參與受到制約；另一方面，由于政府對(duì)環(huán)境保護(hù)組織的培育和支持不夠，導(dǎo)致其作用因缺乏法律制度保障和資金支持而無法得到充分發(fā)揮。第二，公眾參與機(jī)制的不完善和參與渠道有限在一定程度上削弱了公眾參與環(huán)境治理的積極性。第三，受“增長(zhǎng)至上”觀的影響，一些地方政府過度追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視環(huán)境保護(hù)，對(duì)環(huán)保企業(yè)的支持力度不夠。第四，缺少與國際組織的交流與合作。endprint

（二）社區(qū)環(huán)境治理能力有待提升

當(dāng)前，我國的社區(qū)環(huán)境治理能力還比較滯后。具體而言：第一，社區(qū)建設(shè)理念落后。注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視環(huán)境保護(hù)的社區(qū)建設(shè)理念導(dǎo)致社區(qū)環(huán)境污、中的工作人員大多缺乏環(huán)保專業(yè)知識(shí)，對(duì)環(huán)境治理工作比較陌生，面對(duì)環(huán)境問題多數(shù)情況下都采取應(yīng)付策略，很難取得實(shí)質(zhì)性效果。第三，社區(qū)缺乏相關(guān)環(huán)境政策法規(guī)，導(dǎo)致開展環(huán)境治理工作的難度增大，治理效果較差。第四，社區(qū)居民參與環(huán)境治理的積極性不高。長(zhǎng)期以來，由于社區(qū)居民一直被當(dāng)作管理的對(duì)象，“社區(qū)人”意識(shí)日益淡化，從而造成了居民環(huán)保意識(shí)薄弱、環(huán)境治理參與程度低的局面。

（三）公眾環(huán)境治理參與度不夠

在環(huán)境治理過程中，公眾的廣泛參與至關(guān)重要。但一直以來，我國始終面臨著公眾環(huán)境治理參與度不夠的困境，究其原因：第一，信息公開不充分。信息公開是公眾參與環(huán)境治理的基礎(chǔ)和前提，然而政府在這方面的工作做得還不到位，對(duì)于一些涉及公眾環(huán)境權(quán)益和健康的決策、項(xiàng)目以及土地、水、空氣污染等環(huán)境狀況的信息公開得還比較少。[10]第二，公眾參與機(jī)制不完善。政府對(duì)于公眾參與環(huán)境治理的重視程度不夠，參與機(jī)制建設(shè)也比較滯后，公眾環(huán)境利益訴求難以表達(dá)，這在很大程度上削弱了公眾參與環(huán)境治理的積極性和創(chuàng)造性。第三，公眾環(huán)境治理參與意識(shí)淡化，缺乏責(zé)任感。一方面，由于參與渠道不暢，公眾對(duì)于環(huán)境問題關(guān)注度不高；另一方面，公眾自身的參與意識(shí)不強(qiáng)，只有當(dāng)環(huán)境問題直接危及或損害到自身利益時(shí)才能采取行動(dòng)。從這個(gè)層面來說，即使完善公眾環(huán)境訴訟制度，拓展環(huán)境治理參與途徑，其所能發(fā)揮的作用和效果也比較有限。[11]

（四）公務(wù)人員環(huán)境保護(hù)意識(shí)淡薄

在“唯GDP觀”的影響下，一些地方政府及公務(wù)人員單純地認(rèn)為政府的責(zé)任就是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益。具體而言：第一，以犧牲環(huán)境為代價(jià)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一些地方政府的領(lǐng)導(dǎo)在任職期間出于對(duì)政績(jī)的考量，往往將工作重點(diǎn)放在發(fā)展經(jīng)濟(jì)上，對(duì)于那些產(chǎn)值大、利稅高的污染企業(yè)常常采取支持和保護(hù)的措施，對(duì)于一些能為當(dāng)?shù)貛砭薮蠼?jīng)濟(jì)利益的高污染、高排放項(xiàng)目，在審批時(shí)也網(wǎng)開一面。第二，對(duì)于中央環(huán)境法律政策執(zhí)行不力。當(dāng)中央政府制定的環(huán)境法律政策與地方產(chǎn)生利益沖突時(shí)，一些地方政府的領(lǐng)導(dǎo)會(huì)首要考慮經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)于中央環(huán)境法律政策執(zhí)行起來“寬松軟”。第三，公務(wù)人員環(huán)境治理參與的積極性不高。一方面，地方政府對(duì)于相關(guān)的環(huán)境法律法規(guī)的制定、修訂工作不夠重視，導(dǎo)致環(huán)境治理工作開展起來缺乏方向性的指導(dǎo)；另一方面，地方政府自身環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，在環(huán)境治理問題上沒有起到很好的帶頭作用。筆者認(rèn)為，之所以存在這些現(xiàn)象，一個(gè)最重要的原因就在于：目前地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部晉升的主要依據(jù)是政績(jī)考核，而政績(jī)考核最主要的指標(biāo)是經(jīng)濟(jì)效益，環(huán)境保護(hù)作為一項(xiàng)志愿性指標(biāo)缺乏約束力。在這種晉升考核機(jī)制的激勵(lì)下，地方政府的理性行為顯然是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心，很難避免經(jīng)濟(jì)優(yōu)先、環(huán)保松弛的選擇。[12]

三、新公共服務(wù)理論視閾下我國

環(huán)境治理應(yīng)采取的策略

（一）加快政府服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變，建立多元協(xié)同的環(huán)境治理格局

⒈轉(zhuǎn)變政府職能，建立公眾、非營(yíng)利組織和環(huán)保企業(yè)之間的聯(lián)盟。在解決環(huán)境問題上，政府應(yīng)致力于加強(qiáng)與公眾、非營(yíng)利組織和環(huán)保企業(yè)的溝通、協(xié)調(diào)與合作，充分挖掘其優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理主體的多元化。需要說明的是，必須明確各治理主體的職責(zé)。其中，政府發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，負(fù)責(zé)制定環(huán)境保護(hù)政策并對(duì)治理工作進(jìn)行方向性的指導(dǎo)；公眾和非營(yíng)利組織發(fā)揮主導(dǎo)作用，成為推動(dòng)環(huán)境治理工作順利開展的最強(qiáng)大力量；環(huán)保企業(yè)負(fù)責(zé)生產(chǎn)、提供環(huán)境公共產(chǎn)品并為環(huán)境治理籌集資金，成為環(huán)保事業(yè)的忠實(shí)維護(hù)者。

⒉大力培育和引導(dǎo)社會(huì)組織參與環(huán)境治理。第一，政府要完善相關(guān)法規(guī)政策，改善社會(huì)組織生存發(fā)展的制度環(huán)境，以此引導(dǎo)其參與到環(huán)境治理中來。第二，大力提高社會(huì)組織在現(xiàn)代社會(huì)管理中的地位，加大資金投入力度，為其參與環(huán)境治理工作提供相應(yīng)的保障。第三，加強(qiáng)與環(huán)境NGO組織的交流與合作，將部分環(huán)境治理工作轉(zhuǎn)交其負(fù)責(zé)，如建議咨詢、外部監(jiān)督、技術(shù)研發(fā)等，并督促相關(guān)部門要給予支持和幫助。同時(shí)，政府要為環(huán)境NGO組織開展活動(dòng)提供便利條件，定期對(duì)環(huán)境NGO組織的工作人員開展專業(yè)培訓(xùn)，以提升其環(huán)境治理的專業(yè)化水平。

⒊完善市場(chǎng)機(jī)制，推進(jìn)環(huán)境治理工作有效開展。第一，加快培育環(huán)保中介市場(chǎng)，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境監(jiān)測(cè)和環(huán)境技術(shù)服務(wù)方面的決定性作用，減少政府的直接干預(yù)。[13]第二，加快培育第三方治理市場(chǎng)，根據(jù)“污染者付費(fèi)，專業(yè)化治理”的原則，由排污者按合同約定支付費(fèi)用，環(huán)境服務(wù)公司進(jìn)行治理。[14]第三，開展企業(yè)環(huán)境誠信評(píng)價(jià)，建立“修復(fù)”與“降級(jí)”動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，促進(jìn)企業(yè)自覺進(jìn)行環(huán)境保護(hù)和治理。[15]第四，根據(jù)價(jià)值規(guī)律，創(chuàng)新投融資機(jī)制，完善押金制度，并通過收繳資源稅、排污收費(fèi)、排污權(quán)交易等方式為環(huán)境治理提供充分的資金支持。

（二）提升社區(qū)環(huán)境治理能力

加快社區(qū)管理體制創(chuàng)新，構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社區(qū)管理新格局。通過建立職責(zé)分明、權(quán)責(zé)一致的法律體系，加強(qiáng)社區(qū)主體的互動(dòng)共治與分工協(xié)作，為社區(qū)環(huán)境治理工作的順利開展提供法律保障。強(qiáng)化社區(qū)居民的“社區(qū)人”意識(shí)，積極引導(dǎo)社區(qū)居民參與社區(qū)環(huán)境治理，為解決環(huán)境問題出謀劃策。搭建以“多元主體、多元平臺(tái)、多元服務(wù)”為基本架構(gòu)的多元共治社區(qū)治理體系，鼓勵(lì)并引導(dǎo)社團(tuán)、工作小組、街坊群體、志愿者俱樂部等社區(qū)團(tuán)體參與環(huán)境治理，以此提升社區(qū)的環(huán)境治理能力。加強(qiáng)社區(qū)間的聯(lián)系與合作，通過經(jīng)驗(yàn)交流等形式切實(shí)增強(qiáng)社區(qū)的環(huán)境治理能力。

（三）完善公眾環(huán)境治理參與機(jī)制

⒈調(diào)動(dòng)公眾參與環(huán)境治理的積極性。在環(huán)境政策制定過程中，政府要將公眾的公共利益置于首位，采用“會(huì)話”等形式引導(dǎo)公眾積極主動(dòng)地為政策制定提出合理化建議，以保證政策內(nèi)容更加科學(xué)與民主。政府應(yīng)為公眾的“會(huì)話”環(huán)節(jié)營(yíng)造一個(gè)輕松和諧的氛圍，保證每一個(gè)參與者都能最大程度地就環(huán)境問題提出自身的看法和建議。endprint

⒉完善公眾參與機(jī)制，拓寬公眾參與渠道。第一，加快建立并完善環(huán)境信息公開制度、環(huán)境公益訴訟制度、責(zé)任追究制度，[16]以保障公眾的環(huán)境利益，強(qiáng)化公眾維護(hù)環(huán)境利益的意識(shí)，將環(huán)保內(nèi)化為人們的自覺行為。第二，不斷創(chuàng)新民意表達(dá)機(jī)制，通過定期召開聽證會(huì)、座談會(huì)等方式征詢公眾和環(huán)保組織、社會(huì)專業(yè)人士的意見，接受公眾與媒體的監(jiān)督。第三，不斷完善環(huán)境決策民主制度和民主決策程序，在進(jìn)行重大環(huán)境建設(shè)工程項(xiàng)目的決策時(shí)，應(yīng)充分尊重公眾的發(fā)言權(quán)，對(duì)于合理化建議應(yīng)予以采納。

（四）倡導(dǎo)多元化的政府責(zé)任觀，增強(qiáng)政府的環(huán)保責(zé)任意識(shí)

⒈完善干部考核機(jī)制，強(qiáng)化政府公務(wù)人員的環(huán)保意識(shí)。第一，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為政績(jī)考核的主要指標(biāo)之一，以此遏制地方政府以犧牲環(huán)境為代價(jià)過度追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行為。第二，建立和完善符合生態(tài)文明觀念的綠色考核機(jī)制，以此來督促地方政府更加關(guān)注生態(tài)建設(shè)。第三，加強(qiáng)對(duì)地方環(huán)境治理工作的監(jiān)督，盡可能避免地方政府在環(huán)境問題上“不作為”“無作為”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

⒉倡導(dǎo)多元化的政府責(zé)任觀。第一，摒棄“唯GDP觀”和“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)至上”的觀念，最大限度地杜絕一切以犧牲環(huán)境為代價(jià)而一味追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的行為。第二，把環(huán)保作為政府主要職能之一，在提升環(huán)境公共產(chǎn)品供給能力的同時(shí)加強(qiáng)對(duì)環(huán)境治理的監(jiān)管，確保生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。第三，增強(qiáng)公務(wù)人員的環(huán)保責(zé)任意識(shí)。要通過行政倫理建設(shè)不斷提升公務(wù)人員的行政責(zé)任感，以保證其在一切活動(dòng)中始終將公共利益置于首位，將為人民服務(wù)的意識(shí)內(nèi)化為自覺的行動(dòng)。

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（責(zé)任編輯：劉 丹）endprint