于昆：對“派出院”改革的思考

江村+易青山

“派出院”是我國省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院和省轄市、自治州人民檢察院依法提請本級人民代表大會常委會批準，在監(jiān)獄所設(shè)立的派出檢察機構(gòu)。在當前檢察體制改革和依法治國的時代背景下，派出院體制改革是檢察體制改革的重要環(huán)節(jié)。作為一名“老檢察”，于昆就派出院改革的必要性、相關(guān)改革內(nèi)容提出若干構(gòu)想，以此作為刑事執(zhí)行檢察派出院改革頗具可操作性的探索。

檢察風云：派出院檢察制度在司法實踐中出現(xiàn)了哪些具體問題？

于昆：在數(shù)十年的司法實踐中，派出院建設(shè)也逐步暴露出立法不完善、管理體制不順、保障不力等問題，制約了派出院的發(fā)展。如：

有關(guān)派出院的法律規(guī)定過于原則，法律定位不明晰。

現(xiàn)行《中華人民共和國人民檢察院組織法》第二條規(guī)定，省一級人民檢察院和縣一級人民檢察院，根據(jù)工作需要，提請本級人民代表大會常務(wù)委員會批準，可以在工礦區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)等區(qū)域設(shè)置人民檢察院，作為派出機構(gòu)。2017年5月的組織法修訂草案征求意見稿第23條規(guī)定，省級人民檢察院和市級人民檢察院根據(jù)需要，經(jīng)最高人民檢察院同意，并提請本級人民代表大會常務(wù)委員會批準，可以在轄區(qū)內(nèi)特定區(qū)域、場所設(shè)立人民檢察院，作為派出機構(gòu)。

由此可見，組織法對派出院的設(shè)置過于原則、抽象，缺乏可操作性。無論是現(xiàn)行組織法還是組織法修改草案，均未對市院的派出院級格、法律地位作明確規(guī)定，作為市院派出機構(gòu)的派出院，若行使部分市院職權(quán)，能否按照市級院進行管理，目前缺少法律依據(jù)。

實踐中對于派出院職權(quán)配置和管理層級存在錯位。

當前，派出院的職權(quán)配置不明確，管理層級存在錯位現(xiàn)象。有的派出院除履行執(zhí)檢部門基本職責外，還同時承擔所派駐地區(qū)范圍內(nèi)的各類普通刑事案件的審查批捕、審查起訴工作，如某市某農(nóng)場區(qū)人民檢察院。某些省份的派出院在設(shè)立時，按照有關(guān)批復是行使縣一級人民檢察院的職權(quán)，實踐中也是按照基層院管理的。但是目前派出院行使的主要是市級院的部分刑事執(zhí)行檢察職權(quán)（如對中級人民法院減刑、假釋案件的監(jiān)督），而不是基層院的職權(quán)，存在明顯的錯位。

工作模式不統(tǒng)一，市院執(zhí)檢部門與派出院業(yè)務(wù)指導不順。

以某省為例，該省有七個派出院實行單一體制，即專門負責對轄區(qū)內(nèi)某個或幾個監(jiān)獄進行檢察監(jiān)督，一個派出院實行“院處合一”體制，即負責對本行政區(qū)域內(nèi)所有監(jiān)管場所執(zhí)行刑罰和監(jiān)管活動進行檢察監(jiān)督。工作模式不統(tǒng)一，不利于派出院的管理和考核，制約了派出院工作發(fā)展。市院執(zhí)檢部門與派出院同為刑事執(zhí)行檢察部門，存在職能交叉重合，工作中存在“爭權(quán)”或“推諉”現(xiàn)象，造成業(yè)務(wù)指導不順暢、業(yè)務(wù)重合，導致工作資源消耗和司法資源浪費。

派出院名稱不統(tǒng)一，職責不鮮明。

仍以某省為例，全省派出院名稱不統(tǒng)一，有的叫“城郊地區(qū)檢察院”、有的院處合一成立“刑事執(zhí)行監(jiān)督局”、有的以所在地區(qū)命名。名稱沒有體現(xiàn)派出院的職責、任務(wù)和性質(zhì)，也不能涵蓋和準確反映其職能和所承擔的主要職責，不符合刑訴法的立法精神。

人員編制少，履職壓力大。

派出院編制基數(shù)按照監(jiān)管單位的規(guī)格和在押人員數(shù)量綜合確定，就相對繁重的刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督職責而言，人員明顯不足，且僅能在內(nèi)部輪崗交流，難與檢察機關(guān)其他內(nèi)設(shè)機構(gòu)進行交流。派出院實行一級財政，獨立預算和直接撥款。由于派出院工作具有監(jiān)督內(nèi)容廣泛、涉及法律關(guān)系多樣、遠離市區(qū)，需頻繁奔走于各監(jiān)管場所等特點，隊伍的穩(wěn)定性不高。

檢察風云：那么作為有著多年工作經(jīng)驗的“老檢察”，您如何看待“派出院”司法實踐中出現(xiàn)的這些問題？

于昆：派出院存在問題的成因主要有以下方面：

法律層面?！胺o授權(quán)不可為”，是國家公權(quán)力行使的基本原則。有關(guān)派出院的法律規(guī)定對派出院的定位、級格、設(shè)置等重大事項均未作明確規(guī)定，造成派出院這一法定的檢察機構(gòu)自“誕生”之日起就“先天不足”。

司法權(quán)力運行方面。長久以來，司法行政化一直是我國司法機關(guān)權(quán)力運行中的主要方式。檢察機關(guān)的組織體系基本套用行政機關(guān)模式，以行政管理方式管理檢察業(yè)務(wù)和隊伍。在“級別對等”的要求下，只有同級別監(jiān)督或者俯視監(jiān)督才能彰顯監(jiān)督力度。這就導致了不是按行政區(qū)劃設(shè)置的派出院層級不清問題，也導致了市級院刑事執(zhí)行檢察部門無法有效指導級別高于自身的派出院等一系列體制不順問題。

思想觀念方面。多年來，監(jiān)所檢察部門因監(jiān)管對象單一、監(jiān)督力度薄弱等因素，在檢察機關(guān)發(fā)展進程中未能得到足夠重視，導致監(jiān)所檢察部門和派出院在人員配置、檢務(wù)保障等方面均落后于其他內(nèi)設(shè)機構(gòu)，制約了派出院工作的健康發(fā)展。

檢察風云：基于您對派出院司法實踐問題的思考，您認為改革的具體路徑和措施應(yīng)當如何著手較為妥當？

于昆：眾所周知，檢察體制改革的設(shè)計框架要突出司法責任制這一核心，與檢察人員分類管理、檢察官員額制以及檢察官職業(yè)保障等改革措施并行不悖。派出院改革也應(yīng)遵循檢察改革的規(guī)律。派出院名稱變更可與執(zhí)檢體制機制改革一并統(tǒng)籌考慮，在更名的同時，推進相應(yīng)的體制機制改革。結(jié)合大多數(shù)省份派出院的司法實踐，為大力推進派出院建設(shè)，建議可考慮將派出院更名為刑事執(zhí)行檢察院，并與市院刑事執(zhí)行檢察部門合并，重新確定職能職權(quán)。

關(guān)于派出院的名稱。改革后，關(guān)于派出院的名稱有以下幾種意見：一是更名為“某某市人民檢察院刑事執(zhí)行檢察院”；二是更名為“某某市刑事執(zhí)行人民檢察院”；第三種意見是更名為“某某刑事執(zhí)行檢察院”。我傾向于更名為“某某刑事執(zhí)行檢察院”，理由：一是名稱較為簡潔，避免外界產(chǎn)生一個市有兩個人民檢察院的誤會；二是“刑事執(zhí)行檢察”的名稱包含了刑罰執(zhí)行監(jiān)督和刑事強制措施執(zhí)行監(jiān)督的內(nèi)容，基本涵蓋了傳統(tǒng)監(jiān)所檢察業(yè)務(wù)和新增業(yè)務(wù)的范圍，直接反映檢察院的職權(quán)性質(zhì)和主責主業(yè)。

關(guān)于刑事執(zhí)行檢察院的性質(zhì)和管理體制。刑事執(zhí)行檢察院是市級人民檢察院的派出機構(gòu)，以自己的名義行使市級人民檢察院的刑事執(zhí)行檢察職權(quán)，指導縣區(qū)人民檢察院的刑事執(zhí)行檢察工作。刑事執(zhí)行檢察院級格應(yīng)當是正處級以上建制，財政級次是市一級財政預算單位，獨立法人，并獨立承擔法律責任。刑事執(zhí)行檢察院對派出它的市級人民檢察院負責并報告工作。刑事執(zhí)行檢察院黨組，是市級人民檢察院黨組的分黨組，受派出它的市級人民檢察院黨組領(lǐng)導。刑事執(zhí)行檢察院黨組書記和檢察長由一人擔任，應(yīng)當是市級人民檢察院黨組成員。

關(guān)于刑事執(zhí)行檢察院的職責職權(quán)。刑事執(zhí)行檢察院的主要職責職權(quán)是對同級人民法院、公安機關(guān)和轄區(qū)內(nèi)監(jiān)獄、市屬看守所等執(zhí)行機關(guān)的刑事執(zhí)行活動和同級人民法院執(zhí)行沒收違法所得及其他涉案財產(chǎn)的活動是否合法實行監(jiān)督，并指導縣區(qū)人民檢察院的刑事執(zhí)行檢察工作。

關(guān)于刑事執(zhí)行檢察院的機構(gòu)設(shè)置。根據(jù)司法體制改革關(guān)于檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置的主要精神和指導原則，參考刑事執(zhí)行檢察業(yè)務(wù)的特點、運行規(guī)律和管理層級對派出院內(nèi)設(shè)機構(gòu)進行科學整合，遵循刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督一體化、司法管理扁平化、監(jiān)督效能化的總體思路和方向，推行大部制改革。刑事執(zhí)行檢察院可依法設(shè)置檢察長、副檢察長、檢察委員會、檢察委員會專職委員等職務(wù)。內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置五至九個，一般包括刑事執(zhí)行檢察、刑事檢察、綜合業(yè)務(wù)指導、政治工作、檢務(wù)保障以及若干檢察室。

關(guān)于刑事執(zhí)行檢察院的人員編制。新形勢下，刑事執(zhí)行檢察工作只能加強，不能削弱。刑事執(zhí)行檢察院的人員編制為原派出院的編制與原市級人民檢察院刑事執(zhí)行檢察部門編制數(shù)量之和（以2016年底派出院與市院刑事執(zhí)行檢察部門編制數(shù)之和為基準），并依照重新確定職能后的工作量適當增加編制。不得以任何理由減少或者占用刑事執(zhí)行檢察院編制作為一條原則要求。刑事執(zhí)行檢察院的人員由市級人民檢察院統(tǒng)一管理，與市級人民檢察院其他人員統(tǒng)一交流、調(diào)配。

關(guān)于刑事執(zhí)行檢察院的檢察官員額配置。刑事執(zhí)行檢察院的檢察官員額按照調(diào)整后的編制數(shù)重新核定，原則上不少于原派出院的員額與原市級人民檢察院刑事執(zhí)行檢察部門員額數(shù)量之和。檢察輔助、書記員等按照調(diào)整后的編制數(shù)重新核定。endprint