稅收風(fēng)險(xiǎn)管理存在的問(wèn)題與應(yīng)對(duì)措施

◎文/夏璟華 楊東旭

稅收風(fēng)險(xiǎn)管理存在的問(wèn)題與應(yīng)對(duì)措施

◎文/夏璟華 楊東旭

隨著我國(guó)稅收征管改革的不斷深化，稅收征收管理的質(zhì)效不斷提升，稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)不斷提高，稅收現(xiàn)代化目標(biāo)進(jìn)程日趨接近，各級(jí)稅務(wù)部門(mén)對(duì)于稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的研究也在不斷深入。本文擬從稅收征管實(shí)踐的角度，就稅收風(fēng)險(xiǎn)管理中存在的問(wèn)題以及應(yīng)對(duì)措施，進(jìn)行了一些嘗試性的探討。

稅收風(fēng)險(xiǎn)；稅收征管；信息管稅

一、稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的現(xiàn)狀

國(guó)家稅務(wù)總局在《2002－2006年中國(guó)稅收征收管理戰(zhàn)略規(guī)劃綱要》中，明確提出“引進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)可以使各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)更加深刻地從戰(zhàn)略管理的角度認(rèn)識(shí)自身工作的本質(zhì)及其規(guī)律，防范征管風(fēng)險(xiǎn)的舉措，又可以使稅收征管工作獲得更多的主動(dòng)性?！?009年4月，國(guó)家稅務(wù)總局在 《全國(guó)中長(zhǎng)期稅收征管工作規(guī)劃（2010－2015）》中明確提出，要在今后六年中建立“以申報(bào)納稅為基礎(chǔ)，以信息管稅為依托，以稅收風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向，規(guī)范執(zhí)法，優(yōu)化服務(wù)，促進(jìn)遵從”的稅收征管模式。2012年7月，全國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)深化稅收征管改革會(huì)議進(jìn)一步明確指出，要“建立以稅收風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向，以分類(lèi)管理為基礎(chǔ)，以信息管稅為依托，以重點(diǎn)稅源管理為著力點(diǎn)，以提高納稅遵從度和納稅人滿(mǎn)意度為目標(biāo)”的現(xiàn)代稅收征管體系。

隨后，國(guó)家稅務(wù)總局先后下發(fā)了 《關(guān)于加強(qiáng)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理工作的意見(jiàn)》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理工作的通知》等一系列文件，防范和規(guī)避稅收風(fēng)險(xiǎn)在各地稅務(wù)部門(mén)形成了共識(shí)，并積極研究稅收風(fēng)險(xiǎn)管理理論，全面加強(qiáng)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐指導(dǎo)，在稅收風(fēng)險(xiǎn)管理工作上，取得了階段性的成果。

二、稅收風(fēng)險(xiǎn)管理存在的問(wèn)題

由于征管理念、法律制度、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)信用體系發(fā)展和信息技術(shù)發(fā)展程度的不同，在思想認(rèn)識(shí)、理論體系、立法保障、資源配置、流程化管理、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)質(zhì)量和風(fēng)險(xiǎn)分析監(jiān)控及應(yīng)用開(kāi)發(fā)、風(fēng)險(xiǎn)差別化的有效應(yīng)對(duì)等方面，還有千差萬(wàn)別的不一致，尚存在許多瓶頸問(wèn)題需要破解，是擺在稅務(wù)部門(mén)以及稅務(wù)人員面前的重要課題，問(wèn)題主要體現(xiàn)在：

（一）稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的理論體系尚未建立

1.理論體系不健全、不統(tǒng)一。目前，我國(guó)的稅收風(fēng)險(xiǎn)管理還處于理論研究、開(kāi)展試點(diǎn)和局部實(shí)踐階段，從各地稅務(wù)部門(mén)的實(shí)踐成果層面看，尚未形成稅務(wù)部門(mén)較為健全和統(tǒng)一的理論體系作為支撐。況且風(fēng)控平臺(tái)存在著水平參差不齊，內(nèi)容形式五花八門(mén)的問(wèn)題。就理論體系而言，還僅僅停留在倡導(dǎo)稅務(wù)人員如何規(guī)避執(zhí)法廉政風(fēng)險(xiǎn)，防范職務(wù)犯罪上，還沒(méi)有涉及更深層次地納稅遵從風(fēng)險(xiǎn)管理的研究和探討方面。

2.征收管理理念比較滯后。就征收管理理念而言，有的稅務(wù)部門(mén)有著較為程式化的工作思路，呆板滯后不易變更。無(wú)論是從文件的制定下發(fā)，還是征管的現(xiàn)實(shí)層面來(lái)看，體現(xiàn)得都比較突出。對(duì)于涉稅事項(xiàng)從嚴(yán)限制、層層審批、多頭管控，在這種理念的指導(dǎo)下，不利于征納雙方建立起互信互利的良好關(guān)系，不利于納稅遵從的實(shí)現(xiàn)。

3.征收管理模式比較落后。在征管過(guò)程中，稅務(wù)部門(mén)普遍存在人員少、管戶(hù)多的現(xiàn)實(shí)情況，傳統(tǒng)的全能型集權(quán)式稅收管理員制度已經(jīng)越來(lái)越不適應(yīng)現(xiàn)代征收管理的要求，形成了管戶(hù)底數(shù)不清，變動(dòng)趨勢(shì)不明、原因掌控不到位的被動(dòng)局面。難以真正實(shí)現(xiàn)差別化和針對(duì)性的服務(wù)與管理，疏于管理、淡化責(zé)任現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，進(jìn)而，導(dǎo)致征納成本高，征管質(zhì)效差，資源浪費(fèi)嚴(yán)重，納稅人滿(mǎn)意度低的情況。

（二）稅收征管的資源配置有待于進(jìn)一步優(yōu)化

1.配套措施不到位。就目前而言，大部分稅務(wù)部門(mén)征管機(jī)構(gòu)的設(shè)置，實(shí)際上是“管戶(hù)制”和“管事制”的混合體，與稅收風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)的配套措施尚不到位，“管戶(hù)制”下的事項(xiàng)多、環(huán)節(jié)繁、權(quán)限細(xì)的問(wèn)題沒(méi)有得到解決，難以發(fā)揮稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的作用。

2.資源優(yōu)化不合理。由于受現(xiàn)有機(jī)構(gòu)設(shè)置、征管模式和人力資源結(jié)構(gòu)等瓶頸的影響，未按照“管理有風(fēng)險(xiǎn)的納稅人、服務(wù)無(wú)風(fēng)險(xiǎn)的納稅人”的稅收風(fēng)險(xiǎn)管理理念優(yōu)化資源設(shè)置機(jī)構(gòu)，尚沒(méi)有做到把優(yōu)質(zhì)征管資源優(yōu)先配置在稅收風(fēng)險(xiǎn)大的區(qū)域。

3.管理人才不滿(mǎn)足。從征管現(xiàn)狀來(lái)看，稅收風(fēng)險(xiǎn)管理人才隊(duì)伍尚不能滿(mǎn)足風(fēng)險(xiǎn)控制的需要。風(fēng)險(xiǎn)管理人員綜合素質(zhì)參差不齊，無(wú)法滿(mǎn)足實(shí)際稅收風(fēng)險(xiǎn)管理風(fēng)險(xiǎn)分析識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)控制以及資源配置等的需要，稅收風(fēng)險(xiǎn)管理人才嚴(yán)重不足。

（三）信息管稅的支撐力作用尚需進(jìn)一步加大

1.信息管稅步伐較慢。在目前，由于稅收征管信息化建設(shè)還處于起步階段，稅收征管仍處于傳統(tǒng)手段向信息化、程序化、科學(xué)化轉(zhuǎn)換的過(guò)程中，信息傳遞、反饋、共享的速率和程度較低，導(dǎo)致稅務(wù)信息內(nèi)容采集不全面，時(shí)效性差，掌控納稅人的信息不完整等。

2.信息管稅水平不高。當(dāng)前，盡管稅務(wù)部門(mén)采用了計(jì)算機(jī)受理納稅申報(bào)、發(fā)票發(fā)售等涉稅事宜，但是多以手工操作為主，沒(méi)有普遍使用信息技術(shù)來(lái)處理納稅信息，影響了納稅信息的應(yīng)用效率，也未達(dá)到節(jié)約征管成本的目的。稅務(wù)信息呈現(xiàn)靜態(tài)、虛假和滯后的現(xiàn)象比較明顯。

3.涉稅信息渠道狹窄。稅務(wù)部門(mén)獲取涉稅信息渠道不暢，信息數(shù)據(jù)數(shù)量不足，準(zhǔn)確系數(shù)不高，及時(shí)性和有效性不強(qiáng)，對(duì)于稅收風(fēng)險(xiǎn)分析影響比較重要的物流、資金流信息數(shù)據(jù)等無(wú)法有效取得，第三方信息共享度不夠。

（四）稅收管理風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)防范體系亟待建立

1.稅收信用保障體系不完善。當(dāng)前，我國(guó)正處在深化經(jīng)濟(jì)體制改革和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的攻堅(jiān)期，社會(huì)誠(chéng)信意識(shí)和信用水平還不高，“偷、逃、騙、抗”等稅收違法行為還時(shí)有發(fā)生，依法誠(chéng)信納稅還沒(méi)有得到普遍有效地遵從，嚴(yán)重破壞了正常的稅收秩序和市場(chǎng)秩序，阻礙了稅收風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)防范體系的建立。

2.稅收?qǐng)?zhí)法監(jiān)督體系不完善。盡管我國(guó)已經(jīng)建立起法律監(jiān)督體系，并將稅收?qǐng)?zhí)法作為一種行政行為列入行政監(jiān)督體制。但是，稅務(wù)部門(mén)稅法解釋不夠規(guī)范，行政裁量權(quán)缺乏合理，行使和監(jiān)督過(guò)程缺少約束等問(wèn)題依然存在。征納雙方的地位不平等，征納雙方的權(quán)利義務(wù)的不對(duì)等問(wèn)題仍較為普遍的存在。因此，導(dǎo)致了監(jiān)督的失衡。

三、加強(qiáng)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的建議

（一）健全組織機(jī)構(gòu)，優(yōu)化資源配置，提供組織保障體系

1.合理設(shè)置機(jī)構(gòu)。結(jié)合稅源分布特點(diǎn)，按照納稅人規(guī)模和行業(yè)特點(diǎn)，扁平化、專(zhuān)業(yè)化分類(lèi)設(shè)置組織機(jī)構(gòu)，減少管理層級(jí)，合并職能交叉重疊的部門(mén)，歸并和減少行政審批事項(xiàng)及環(huán)節(jié)，更好地開(kāi)展專(zhuān)業(yè)化服務(wù)，更直接監(jiān)控稅收管理風(fēng)險(xiǎn)。

2.完善管理層級(jí)。各管理層級(jí)應(yīng)該打破行政屬地限制，突出和加強(qiáng)對(duì)區(qū)域大企業(yè)及重點(diǎn)稅源行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理和納稅服務(wù)，在稅源規(guī)模大、密度大的區(qū)域加大機(jī)構(gòu)和管理資源配置力度，把有限的資源優(yōu)先配置在規(guī)模大、密度大、風(fēng)險(xiǎn)大的區(qū)域。

3.培養(yǎng)管理人才。逐步建立由行業(yè)稅收管理專(zhuān)家、國(guó)際稅收管理專(zhuān)家、信息技術(shù)專(zhuān)家以及會(huì)計(jì)師、律師等專(zhuān)門(mén)管理人才組成的稅收風(fēng)險(xiǎn)管理專(zhuān)業(yè)化團(tuán)隊(duì)，優(yōu)先配置到重要的風(fēng)險(xiǎn)管理部門(mén)和崗位。

（二）轉(zhuǎn)變征管理念，創(chuàng)新征管模式，提高稅收征管水平

1．進(jìn)一步轉(zhuǎn)變征管理念。2013年，在全國(guó)稅務(wù)工作會(huì)議上，國(guó)家稅務(wù)總局提出“建立完備規(guī)范的稅法體系、成熟定型的稅制體系、優(yōu)質(zhì)便捷的服務(wù)體系、科學(xué)嚴(yán)密的征管體系、穩(wěn)固強(qiáng)大的信息體系、高效清廉的組織體系，到2020年基本實(shí)現(xiàn)稅收現(xiàn)代化”的目標(biāo)，這一目標(biāo)，就要求稅務(wù)部門(mén)將征管理念由管理向治理轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步加強(qiáng)稅源監(jiān)控和預(yù)警提示，尤其是加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)稅源、重點(diǎn)企業(yè)、重點(diǎn)項(xiàng)目以及高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域、行業(yè)、企業(yè)的管理，有效防止區(qū)域性、重大稅收違法案件的發(fā)生，確保稅收收入穩(wěn)步增長(zhǎng)。

2．完善稅源專(zhuān)業(yè)化管理。構(gòu)建現(xiàn)代化稅源專(zhuān)業(yè)化管理體系，以風(fēng)險(xiǎn)管理理念為指導(dǎo)，以現(xiàn)代信息技術(shù)為依托，以對(duì)涉稅信息的采集、應(yīng)用為主線(xiàn)，提高涉稅電子信息的應(yīng)用能力。按照差別管理、部門(mén)協(xié)作、科學(xué)效能、強(qiáng)化服務(wù)的原則，通過(guò)重點(diǎn)稅源專(zhuān)人負(fù)責(zé)、精細(xì)化管理,一般稅源區(qū)域統(tǒng)籌、專(zhuān)業(yè)化管理,零散稅源源頭控管、社會(huì)化管理。實(shí)現(xiàn)從無(wú)差別管理向分級(jí)分類(lèi)管理轉(zhuǎn)變、從分散管理向集約化管理轉(zhuǎn)變、從稅管員管戶(hù)向稅管員管事轉(zhuǎn)變。

3．利用好納稅評(píng)估手段。利用納稅評(píng)估的管理手段，嚴(yán)格數(shù)據(jù)質(zhì)量管理，完善信息共享機(jī)制，強(qiáng)化數(shù)據(jù)信息的分析利用，運(yùn)用行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)預(yù)警指標(biāo)，不斷優(yōu)化征收管理。進(jìn)而，提升稅收專(zhuān)業(yè)化管理水平，提高納稅人的稅法遵從。

（三）全面信息管稅，提高支撐力度，有效防范稅收風(fēng)險(xiǎn)

1．不斷加快信息化建設(shè)。以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向，以信息化為手段，提高納稅遵從是當(dāng)前稅務(wù)部門(mén)工作的重中之重。稅務(wù)部門(mén)應(yīng)充分發(fā)揮信息管稅的作用，建立各行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)特征庫(kù)，分析疑點(diǎn)，有針對(duì)性地管理，從而，提升管理質(zhì)效，提高納稅人遵從。一是充分利用網(wǎng)上報(bào)稅、自助辦稅終端等申報(bào)方式，自動(dòng)對(duì)納稅人種類(lèi)信息進(jìn)行采集，簡(jiǎn)化納稅人申報(bào)的流程。二是推廣使用網(wǎng)絡(luò)發(fā)票和電子發(fā)票，即時(shí)準(zhǔn)確采集和存儲(chǔ)發(fā)票數(shù)據(jù)，簡(jiǎn)化發(fā)票的流轉(zhuǎn)、貯存、查驗(yàn)和比對(duì)，有效防控發(fā)票類(lèi)違法。三是建立稅法宣傳、稅法咨詢(xún)的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，讓納稅人可以迅速了解涉稅事項(xiàng)的準(zhǔn)確信息，建立稅收法規(guī)的互聯(lián)網(wǎng)站。四是提供電話(huà)自動(dòng)查詢(xún)系統(tǒng)和人工查詢(xún)系統(tǒng)，利用電子郵件向納稅人定期提供稅收法規(guī)、政策信息。五是利用互聯(lián)網(wǎng)處理涉稅事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上行政。

2．加強(qiáng)部門(mén)間協(xié)作配合。一方面，要加強(qiáng)稅務(wù)部門(mén)內(nèi)部征管查各業(yè)務(wù)部門(mén)的協(xié)作，建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以稽查促征管，提高稅收征管的質(zhì)量。另一方面，加強(qiáng)外部部門(mén)之間的協(xié)作。一是實(shí)現(xiàn)國(guó)稅、地稅之間的溝通，建立國(guó)地稅共用的網(wǎng)上報(bào)稅系統(tǒng)。二是稅務(wù)部門(mén)與工商、銀行、海關(guān)等相關(guān)部門(mén)之間的聯(lián)網(wǎng)，信息共享，加強(qiáng)聯(lián)系，及時(shí)提供和反饋信息，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)管理。三是稅務(wù)部門(mén)與公、檢、法、質(zhì)監(jiān)、房產(chǎn)等部門(mén)的協(xié)調(diào)配合等等。這樣既提高了征管質(zhì)量，也有利于納稅人稅法遵從。

（四）建立分析機(jī)制，完善監(jiān)控系統(tǒng)，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防范體系

1．完善稅收風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。結(jié)合經(jīng)濟(jì)運(yùn)行走勢(shì)、行業(yè)特點(diǎn)、經(jīng)營(yíng)規(guī)律、稅收政策、稅收風(fēng)險(xiǎn)特征以及易發(fā)環(huán)節(jié)、典型案例經(jīng)驗(yàn)等因素，綜合構(gòu)建和完善稅收風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，科學(xué)測(cè)算和確定稅收風(fēng)險(xiǎn)閾值、預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)及風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重體系等。

2.建立稅收風(fēng)險(xiǎn)分析監(jiān)控模型。在完善稅收風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系基礎(chǔ)上，采用科學(xué)的分析識(shí)別算法，結(jié)合運(yùn)用數(shù)據(jù)庫(kù)技術(shù)手段，研究建立稅收風(fēng)險(xiǎn)分析監(jiān)控模型，從宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)到經(jīng)營(yíng)行業(yè)再到納稅人，分層次進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，層層深入，深度挖掘、發(fā)現(xiàn)和識(shí)別真正的稅收風(fēng)險(xiǎn)源、風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)環(huán)節(jié)和關(guān)鍵的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

（五）多項(xiàng)措施并舉，促進(jìn)納稅遵從，提升納稅人滿(mǎn)意度

1．建立稅收風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)控制體系。按照“服務(wù)+管理+執(zhí)法”的差別化、遞進(jìn)式模式，建立稅收風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)控制體系。通過(guò)科學(xué)的分析識(shí)別，確定納稅人的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，對(duì)無(wú)風(fēng)險(xiǎn)的納稅人采取優(yōu)化納稅服務(wù)，提供綠色通道，在涉稅事項(xiàng)審批方面提供方便、快捷、個(gè)性化的服務(wù)；對(duì)低風(fēng)險(xiǎn)納稅人，采取納稅輔導(dǎo)、風(fēng)險(xiǎn)提示等服務(wù)方式應(yīng)對(duì)；對(duì)中等偏高風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的納稅人，則實(shí)施案頭審核評(píng)稅及稅務(wù)約談等評(píng)估方式應(yīng)對(duì)；對(duì)較高風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)納稅人，采取實(shí)地檢查、核定等評(píng)估方式應(yīng)對(duì)；對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)納稅人則采取全面稅務(wù)稽查以及移送司法部門(mén)等方式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)。通過(guò)建立稅收風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)控制體系，實(shí)現(xiàn)服務(wù)、管理、執(zhí)法的有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)納稅遵從度和納稅人滿(mǎn)意度共同提高。

2．全力推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)。黨的十八大提出“加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信和司法公信建設(shè)”。國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議對(duì) “建立健全守信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制”以及 “積極促進(jìn)信用信息的社會(huì)運(yùn)用”等方面做出專(zhuān)門(mén)部署。國(guó)務(wù)院還印發(fā)《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》，提出加強(qiáng)稅務(wù)領(lǐng)域信用建設(shè)，建立稅收違法黑名單制度，推進(jìn)納稅信用與其他社會(huì)信用聯(lián)動(dòng)管理，提升納稅人稅法遵從度，提高納稅人依法納稅意識(shí)，規(guī)范稅務(wù)部門(mén)執(zhí)法行為，構(gòu)建與現(xiàn)代文明相一致的社會(huì)信用體系。完善社會(huì)信用信息系統(tǒng)的建立，通過(guò)建立企業(yè)、自然人信用查詢(xún)系統(tǒng)，使全民納稅意識(shí)提升，對(duì)不依法納稅起到引導(dǎo)、警示和規(guī)范的作用。

眾所周知，稅收風(fēng)險(xiǎn)管理是現(xiàn)代稅收管理的先進(jìn)理念和國(guó)際通行做法，是完善我國(guó)稅收管理體系、提高治理能力、實(shí)現(xiàn)稅收現(xiàn)代化的有效舉措，是構(gòu)建科學(xué)嚴(yán)密稅收征管體系的核心工作。稅收風(fēng)險(xiǎn)管理是深化稅收征管改革的突破口，稅收風(fēng)險(xiǎn)管理是完成組織收入目標(biāo)的重要抓手，通過(guò)我們鍥而不舍地深入探索與積極實(shí)踐，一定會(huì)對(duì)稅收事業(yè)的長(zhǎng)足發(fā)展起到積極的促進(jìn)作用。

責(zé)任編輯：解忠艷

曲寧

F812.42

A

1006－1255－（2017）05－0030-05

夏璟華（1963—），天津市北辰區(qū)地方稅務(wù)局副局長(zhǎng)。郵編：300400

楊東旭（1974—），天津市北辰區(qū)地方稅務(wù)局計(jì)會(huì)科。郵編：300400