黑龍江省城鄉(xiāng)一體化建設問題研究

邱麗娟，喬金杰

（齊齊哈爾大學經(jīng)濟與管理學院，黑龍江齊齊哈爾161006）

黑龍江省城鄉(xiāng)一體化建設問題研究

邱麗娟，喬金杰

（齊齊哈爾大學經(jīng)濟與管理學院，黑龍江齊齊哈爾161006）

通過剖析城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)涵，結合黑龍江省的實際，指出其在促進城鄉(xiāng)一體化進程中顯現(xiàn)的突出問題，并從統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)義務教育一體化、進行產(chǎn)權制度改革、提高農(nóng)村居民收入及生活質(zhì)量水平等方面提出加快黑龍江省城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟一體化發(fā)展的對策。

城鄉(xiāng)一體化；土地管理制度；義務教育；產(chǎn)權制度改革

一、城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)涵

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的思想最早始于19世紀,改革開放后的20世紀80年代末，隨著城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟體制導致的多種經(jīng)濟社會矛盾的凸顯，城鄉(xiāng)一體化的思想越來越受到重視。眾多學者分別從多種學科角度或不同的研究側重點，對城鄉(xiāng)一體化的概念和內(nèi)涵進行了界定。

綜合來看，城鄉(xiāng)一體化是把工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民作為一個整體，統(tǒng)籌謀劃、綜合研究，通過體制改革和政策調(diào)整，促進城鄉(xiāng)在規(guī)劃建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場信息、政策措施、生態(tài)環(huán)境保護、社會事業(yè)發(fā)展的一體化，改變長期形成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構，實現(xiàn)城鄉(xiāng)在政策上的平等、產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的互補、國民待遇上的一致，讓農(nóng)民享受到與城鎮(zhèn)居民同樣的文明和實惠，使整個城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

黑龍江省做為東北老工業(yè)基地，全國糧食生產(chǎn)大省，二元經(jīng)濟結構一直比較突出，關于二元經(jīng)濟結構的理論研究與衡量，通常使用二元對比系數(shù)，即第一產(chǎn)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率與第二、三產(chǎn)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率的比率。二元對比系數(shù)理論上應處于0-1之間，當其為0時，表明第一產(chǎn)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率為0，經(jīng)濟二元性最明顯；當其為1時，第一產(chǎn)業(yè)和第二、三產(chǎn)業(yè)的比較勞動生產(chǎn)率相同，經(jīng)濟的二元性消失，二元經(jīng)濟完全轉變成了一元經(jīng)濟。一般來說，發(fā)展中國家的二元對比系數(shù)通常為0.31-0.45，發(fā)達國家一般為0.52-0.86。據(jù)統(tǒng)計，黑龍江省的二元對比系數(shù)由1995年的0.4407呈下降趨勢，到2008年達到最低為0.135，然后呈上升趨勢，到2015年為0.2909，雖有一定波動，但總體來看，二元對比系數(shù)一直處于較低的狀態(tài)，二元經(jīng)濟結構還比較突出。另外，黑龍江省“三農(nóng)”問題阻礙著經(jīng)濟的發(fā)展，城鄉(xiāng)之間不均衡的發(fā)展嚴重制約了經(jīng)濟結構的轉變，若要使黑龍江省經(jīng)濟實現(xiàn)良性循環(huán)和健康發(fā)展，迫切需要解決黑龍江省城鄉(xiāng)一體化問題。

二、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中面臨的突出問題

（一）義務教育城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡

義務教育是一項民生工程，是千家萬戶都關注的話題，每個家庭都迫切期盼子女能夠接受良好的義務教育。近年來，在黨和政府的高度重視下，城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展取得了積極成效。但總體上而言，城鄉(xiāng)二元結構矛盾依然突出，黑龍江省城鄉(xiāng)基本公共教育服務還存在一定差距，鄉(xiāng)村孩子們上學遠、上學難、寄宿條件差、優(yōu)秀教師少的現(xiàn)象依然存在，有的留守兒童沒有得到及時的關愛保護，有的隨遷子女在入學時遇到一些困難問題。相較于城市而言，鄉(xiāng)村優(yōu)質(zhì)教育資源緊缺，教育質(zhì)量亟待提高，城市居民與農(nóng)村居民在獲得教育資源、教育機會和教育質(zhì)量上依然不平等，隨著經(jīng)濟發(fā)展、社會轉型，城鎮(zhèn)教育資源配置不適應新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，“大班額”問題嚴重，“鄉(xiāng)村弱、城鎮(zhèn)擠”已成為當前義務教育特有的現(xiàn)象。

由此可見，必須統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展，促進基本公共教育服務均等化，辦好人民滿意的義務教育。

（二）土地管理制度不合理

黑龍江省是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)人口占全省總人口的比例大約一半左右。一直以來，農(nóng)民問題始終是黑龍江省發(fā)展的根本問題，而土地是農(nóng)民生產(chǎn)生活的最根本保證，與農(nóng)民的生活息息相關。農(nóng)民思想意識里把土地當做生存的基本，致使大部分農(nóng)民不敢離開農(nóng)村以及土地，這種現(xiàn)象約束了黑龍江省農(nóng)村土地的流動，阻礙了黑龍江省的城市化進程以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高。

目前黑龍江省的土地制度依然是“二元性”的形式，城市和農(nóng)村的土地管理制度迥然不同。城鄉(xiāng)分割的土地管理制度，在黑龍江省的城市化進程中使農(nóng)民的利益難以得到有效保護，阻礙了黑龍江省城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。一方面，農(nóng)村土地集體所有制使得土地所有者權利主體模糊，土地產(chǎn)權不明晰。眾所周知，土地產(chǎn)權問題是土地制度的核心，土地歸誰所有決定了土地制度的性質(zhì)。我國現(xiàn)行相關法律規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用，并給予補償?！边@就使得政府成為農(nóng)村土地轉變?yōu)槌鞘型恋氐慕^對權利者，按相關法規(guī)的規(guī)定，當城市土地無法滿足用地需求時，政府可以強制征收農(nóng)民的土地，在政府主導的農(nóng)村土地的征用過程中，農(nóng)民處于弱勢地位，政府以土地的補償價格買斷了土地的所有權，收益不對等狀況的存在，極易導致社會矛盾激化。農(nóng)民的利益得不到保障，“三農(nóng)”問題無法有效解決，甚至對黑龍江省的社會穩(wěn)定造成一定隱患，影響黑龍江省的和諧發(fā)展。另一方面，土地的產(chǎn)權缺乏流動性。農(nóng)民土地集體所有制度的束縛，不能自由轉讓自己擁有的土地，更不能將土地進行抵押，農(nóng)民離開土地就失去了生活的保障和經(jīng)濟來源，因此進城務工的農(nóng)民不愿意失去土地，因為他們把土地作為生活的最基本依靠。這樣勢必阻礙農(nóng)村剩余勞動力向城市轉移，影響城市化進程。由此可見，土地管理制度對協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關系、優(yōu)化農(nóng)村資源配置有著重要影響，土地管理制度的完善與否，不僅影響著土地資源的利用狀況，而且是黑龍江省“三農(nóng)”問題能否得到解決的關鍵。

（三）城鄉(xiāng)居民收入和生活質(zhì)量差異較大

據(jù)統(tǒng)計，黑龍江省農(nóng)民人均純收入與城鎮(zhèn)居民可支配收入之比，2000年為1：2.29，2008年為 1：2.39，到2015年為1：2.18。2015年黑龍江省農(nóng)村居民人均生活消費支出與城鎮(zhèn)居民人均消費支出相差3749元，農(nóng)村居民消費支出占總收入的75.6%；城鄉(xiāng)居民生活收入水平逐年提高，相應的消費水平也在提高，但是城鄉(xiāng)居民之間的收入差距卻仍然很大。在消費結構上，城鄉(xiāng)居民在人均消費性支出中用于居住、衣著和娛樂教育上面的支出城鄉(xiāng)仍相差懸殊，分別相差1.39%、2.71%和2.32%，農(nóng)村居民將收入消費在改善居住條件和文化教育上面，占總消費的31.59%，農(nóng)村的生活條件和農(nóng)村教育問題仍然是解決“三農(nóng)”問題的重要任務。

三、促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的路徑探索

（一）促進城鄉(xiāng)義務教育一體化

統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)義務教育一體化，是我國以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設與社會主義新農(nóng)村建設的需要。為適應新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，解決義務教育中存在的“鄉(xiāng)村弱”和“城鎮(zhèn)擠”問題，迫切需要統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)義務教育一體化。結合黑龍江省的實際，可從三個方面采取相應措施。

1.確保資金投放向基層及偏遠地區(qū)傾斜

相關部門在編制相關規(guī)劃時，要統(tǒng)籌考慮義務教育學校布局，在安排重大項目和資金投入時優(yōu)先支持義務教育學校建設，財政部門和教育部門要積極建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農(nóng)村的義務教育經(jīng)費保障機制。

2.保證相關政策妥善落實

合理設置農(nóng)村學校中級、高級教師崗位比例，落實中小學教師職稱評聘結合政策，確保鄉(xiāng)村學校教師職稱即評即聘。結合各地區(qū)實際情況采取不同策略，經(jīng)濟落后地區(qū)以加強學校標準化建設為重點；經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)，以師資隊伍的均衡配置為重點；外來人口集中的地區(qū)，以保障隨遷子女平等接受義務教育的權利為重點。

3.建立健全的監(jiān)督檢查或驗收工作機制

具體可由相關部門形成督導小組，組織專項督導檢查，及時通報督導情況并向社會公布，對計劃實施不到位、成效不明顯的，應嚴格追究相關責任人的責任，還可以鼓勵公眾積極參與監(jiān)督，充分利用網(wǎng)絡優(yōu)勢，設置意見反饋平臺，確保城鄉(xiāng)義務教育一體化改革落到實處。

（二）積極推進產(chǎn)權制度改革

城鄉(xiāng)一體化的實現(xiàn)是個漫長的過程，在這個過程中，涉及農(nóng)民土地產(chǎn)權的制度問題，需要制度創(chuàng)新來保證。城鄉(xiāng)一體化的關鍵是保證各項要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，對土地產(chǎn)權制度進行改革是推進城鄉(xiāng)一體化的重要內(nèi)容，必須建立新型的城鄉(xiāng)土地管理制度，提高土地管理制度的合理性。具體可以從以下幾個方面進行改革。第一，明晰耕地產(chǎn)權制度。黑龍江省在推進城鄉(xiāng)一體化進程中可以結合自身的發(fā)展情況，充分借鑒其它省市土地確權改革經(jīng)驗，明晰耕地產(chǎn)權，建立城鄉(xiāng)接軌的耕地產(chǎn)權制度。農(nóng)民一旦有了耕地產(chǎn)權，就可以將耕地自由轉租，促進消費，甚至可以將耕地產(chǎn)權抵押給銀行進行貸款，這們便可在一定程度上解決農(nóng)民貸款難的問題，農(nóng)民也便享有更多的流動資金進行經(jīng)濟建設，提高農(nóng)民的收入水平的同時，城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟差距也會逐漸縮小。第二，完善土地流轉制度。若要實現(xiàn)土地產(chǎn)權流轉市場化，首先要使農(nóng)村土地在農(nóng)民手中能夠有效流轉。結合黑龍江省農(nóng)村土地流轉的實際情況，必須堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，機動靈活地選擇土地流轉方式，放寬土地流轉方面的諸多限制，完善農(nóng)村的土地流轉制度，讓農(nóng)民享有充分的土地流轉權利。政府還要在政策上向農(nóng)村傾斜，加大資金扶持力度，妥善解決農(nóng)村土地流轉中出現(xiàn)的一些矛盾和問題，盡快建立以市場資源配置為基礎的流轉機制。保障農(nóng)民的土地權益、搞活農(nóng)村經(jīng)濟。黑龍江省農(nóng)村土地產(chǎn)權問題的解決，能夠激活農(nóng)村發(fā)展的動力和活力，增強農(nóng)民構建和諧社會的積極性，使民主法治理念也得以貫徹和落實，促進黑龍江省城鄉(xiāng)經(jīng)濟的發(fā)展，加速黑龍江省城鄉(xiāng)一體化的進程。因此，必須重視土地產(chǎn)權制度改革，掃除黑龍江省城鄉(xiāng)一體化土地管理制度障礙，從而加速城鄉(xiāng)一體化的進程。

（三）提高農(nóng)村居民收入及生活質(zhì)量水平

城鄉(xiāng)一體化的順利實施，需要努力縮小城鄉(xiāng)差距，提高農(nóng)村居民收入，改善生活質(zhì)量水平，具體可從以下三方面采取相應措施。

1.大力發(fā)展以勞動密集型為主的鄉(xiāng)村加工業(yè)

發(fā)展以農(nóng)產(chǎn)品為原材料的初級或深加工鄉(xiāng)村企業(yè)，積極促進農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，盡可能地吸納農(nóng)村剩余勞動力在農(nóng)業(yè)區(qū)域內(nèi)本地就業(yè)，以增加農(nóng)民收入水平。

2.發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育并進一步整合教育資源

提高勞動力素質(zhì)，實現(xiàn)勞務輸出轉移，力爭使農(nóng)村勞動力市場具有一定的優(yōu)勢勞動力資源。

3.鼓勵發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營企業(yè)

以政策為導向，健全法律機制，為民營企業(yè)創(chuàng)造良好的經(jīng)營環(huán)境，從而吸納農(nóng)村勞動力資源，進而增加農(nóng)村勞動力多途徑就業(yè)收入，降低與城市居民收入的差距。

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Research on the Urban-Rural Integration in Heilongjiang Province

Qiu Lijuan,Qiao Jinjie
（Qiqihar University College of Economic and Management,Qiqihar Heilongjiang,161006）

This paper analyses the meaning of urban-rural integration，combining the actual situation in Heilongjiang province and points out the outstanding problems in promoting urban-rural integration.And from the aspects that promoting the urban-rural compulsory education integration,carrying out reform of property rights system,improving the income and quality of life of rural residents,etc.It puts forward some countermeasures to accelerate the integration of urban-ruralsocialand economicdevelopmentin our province.

Urban-rural integration;Land management system;Compulsory education;Reform of property rights system

F12

A

1005-913X（2017）10-0026-03

2017-08-03

黑龍江省哲學社會科學研究規(guī)劃項目(16JYD11)

邱麗娟(1972-)，女，黑龍江齊齊哈爾人，副教授，碩士，研究方向：經(jīng)濟管理、房地產(chǎn)估價。

［責任編輯：金永紅］