談農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題破解及穩(wěn)妥推進

劉丹

土地是國家重要物質(zhì)資源，對國民經(jīng)濟生存發(fā)展至關(guān)重要。隨著近年來的土地開發(fā)利用，其重要性及問題日益突出，如何積極穩(wěn)妥推進，對于促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化的健康有序開展，已引起政府部門的高度重視。

農(nóng)業(yè)是國家穩(wěn)固的根本，而土地是國家的經(jīng)濟命脈，不可顛覆和動搖。我國農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后，機械化程度不高，要保證農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和品質(zhì)，對農(nóng)業(yè)技術(shù)和土地嚴重依賴，今后必須走集約化和規(guī)模化經(jīng)營之路。我國土地資源緊缺，近年來房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，其它產(chǎn)業(yè)發(fā)展也十分火爆，占用了大量良田，使本就稀缺的土地資源浪費嚴重。而為了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)新的跨躍和發(fā)展又是迫在眉睫。如何讓農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)順暢、有效地流轉(zhuǎn)起來，實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，已成為深化農(nóng)村土地改革的主題。我國經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村由于所處地域自然條件的制約、周邊經(jīng)濟的欠發(fā)達性，欲通過促使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)而實現(xiàn)土地的規(guī)模化經(jīng)營，尚有諸多問題有待深入地思考、解決。

1 土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)這一靜態(tài)權(quán)利，依據(jù)法律規(guī)定的流轉(zhuǎn)方式進行動態(tài)的配置，讓種地能手實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營的夢想，讓更多的農(nóng)民完成由“農(nóng)民”到“市民”身份的轉(zhuǎn)換，似乎已成為當(dāng)前“三農(nóng)”問題癥結(jié)的破解之道。

1.1 經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)比重偏低：與農(nóng)民普遍認識到土地承包經(jīng)營權(quán)可以進行流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象形成對照的是，農(nóng)村中實際進入流轉(zhuǎn)的土地數(shù)量很有限，不同縣區(qū)的具體情況也有較大差異，但不管哪種情況，各界人士理想中的規(guī)模性土地流轉(zhuǎn)景象在各地并不多見。

1.2 規(guī)?；?jīng)營發(fā)展遲緩：土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)更多的是農(nóng)戶獨立的個體行為，很少有多數(shù)農(nóng)戶聯(lián)合起來的共同行為。因此，無論在土地流轉(zhuǎn)方式，還是土地流轉(zhuǎn)發(fā)育的規(guī)模上，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)依然主要停留在自發(fā)的初始階段。

1.3 經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)費偏低：采用反租倒包方式流轉(zhuǎn)土地的一般要向農(nóng)戶支付流轉(zhuǎn)費，但費用額度大多相當(dāng)于或略高于農(nóng)戶自己經(jīng)營土地的收益。

1.4 流轉(zhuǎn)意愿不強：土地承包經(jīng)營權(quán)能否實現(xiàn)流轉(zhuǎn)的理想狀態(tài)，在很大程度上受到供給量和需求量兩方面的制約，而這兩方面無疑又與土地承包經(jīng)營權(quán)人欲流轉(zhuǎn)的意愿和潛在的愿意耕種農(nóng)地人的意愿有很大關(guān)聯(lián)?，F(xiàn)在沒有多少農(nóng)民愿意耕種土地，但又不能放棄土地。

土地流轉(zhuǎn)是當(dāng)前農(nóng)村的熱議話題，流轉(zhuǎn)工作進行的好壞，直接影響著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟改革發(fā)展和穩(wěn)定大局，流轉(zhuǎn)工作不容忽視。

近年來，吉林省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出形式逐漸多樣化、流轉(zhuǎn)效益明顯提高、流轉(zhuǎn)范圍逐漸拓寬等特點，但也存在流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范、個別地方認識程度不高、流轉(zhuǎn)期限短、規(guī)模不夠大等一系列問題。應(yīng)盡快建立有形的土地流轉(zhuǎn)市場，健全完善土地流轉(zhuǎn)機制，積極培育規(guī)模經(jīng)營主體等，多管齊下充分釋放農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)活力，推動土地規(guī)模經(jīng)營促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的特點

2009年，吉林省要求利用3年時間，建成覆蓋全省的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場服務(wù)體系。隨著試點工作的不斷開展和探索，縣鄉(xiāng)村三級服務(wù)組織為土地流轉(zhuǎn)雙方提供政策咨詢、信息發(fā)布、價格評估、合同簽訂、糾紛調(diào)處等服務(wù)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不斷朝著市場化、規(guī)范化方向發(fā)展。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出三大特點：

一是流轉(zhuǎn)形式多樣化。出現(xiàn)了轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等多種形式。有的縣鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)合作社逐步建立起來，通過轉(zhuǎn)讓、租賃等多種形式，集中經(jīng)營土地，搞蔬菜規(guī)模化生產(chǎn)，建立了蔬菜大棚群、溫室群，產(chǎn)生了很好的示范效果。

二是流轉(zhuǎn)效益明顯提高。土地流轉(zhuǎn)價格由糧食直補前的每畝每年200多元，達到現(xiàn)在的400多元甚至更高。

三是流轉(zhuǎn)范圍拓寬。土地流轉(zhuǎn)從農(nóng)戶間的自發(fā)流轉(zhuǎn)向組織化、有序化方向發(fā)展，范圍由原來的本村內(nèi)進行，擴展到外村人或單位租賃經(jīng)營，經(jīng)營項目從種糧為主轉(zhuǎn)向發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，土地資源向經(jīng)營大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社聚集的喜人態(tài)勢和規(guī)模經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)特征。

3 影響農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營的問題

盡管農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了一些喜人成績，但當(dāng)前仍然存在很多因素阻礙農(nóng)村土地進一步規(guī)?；鬓D(zhuǎn)。

個別地方對土地流轉(zhuǎn)認識不高，導(dǎo)致對這項工作投入力度不大，管理不到位，缺乏必要的引導(dǎo)和規(guī)范。

土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心發(fā)展還不平衡。一些地方服務(wù)中心建設(shè)已全面鋪開，一些卻還停留在一般性的規(guī)劃部署中，沒有取得實質(zhì)性進展，還有的雖然建了服務(wù)中心，但在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)上仍有較大差距，服務(wù)內(nèi)容也有待深化。

土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范現(xiàn)象仍然普遍。目前農(nóng)戶間的土地流轉(zhuǎn)大多為口頭協(xié)議，有的即使簽訂了書面合同，也對流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任等缺乏明確的約定，導(dǎo)致潛在糾紛隱患很多。此外，調(diào)查顯示，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的集聚程度仍然不高，經(jīng)營面積在50畝以下的仍占規(guī)模經(jīng)營耕地面積的大多數(shù)，其中20畝以下占了相當(dāng)大的比例，難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；囊蟆?/p>

當(dāng)前吉林省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的期限普遍較短，規(guī)模也不夠大。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)合同期限5年以下的占較大比例，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體還比較少，不利于集體經(jīng)營和對土地的投入養(yǎng)護，影響土地產(chǎn)出率。土地流轉(zhuǎn)還缺乏有效的土地評估機制。有的地方土地流轉(zhuǎn)競相壓低租金，損害農(nóng)民利益；有的出租方漫天要價，阻礙土地流轉(zhuǎn)。

農(nóng)村社會保障缺位，非農(nóng)就業(yè)渠道窄也在一定程度上阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。目前，農(nóng)村除了“新農(nóng)合”，基本沒有養(yǎng)老保險，由于農(nóng)民大多無其他非農(nóng)業(yè)技能，導(dǎo)致在非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)渠道狹窄。在沒有其他社會保障的情況下，農(nóng)民對土地仍有很強的依賴性，不敢輕易將土地流轉(zhuǎn)出去，制約了土地流轉(zhuǎn)的推進。

從需求方面看，當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的動力不足。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然風(fēng)險影響較大，投資風(fēng)險高，效益低。因此許多企業(yè)和經(jīng)營業(yè)主不敢接包土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這也制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

4 土地流轉(zhuǎn)的制約因素

4.1 現(xiàn)行法律的限制性規(guī)定：法律視域中的土地承包經(jīng)營權(quán)實際上只是一種限制的流通性權(quán)利。至于土地承包經(jīng)營權(quán)以入股的方式進行流轉(zhuǎn)，現(xiàn)行法律不禁止農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)以入股的形式組織在一起，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)，但禁止將土地承包經(jīng)營權(quán)量化為股份，投入到從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的工商企業(yè)或者公司。

4.2 社會環(huán)境與經(jīng)濟條件的限制：農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)要真正呈現(xiàn)出流轉(zhuǎn)的理想態(tài)勢，還需要有利于其流轉(zhuǎn)的社會環(huán)境。一是要改善打工者始終是廉價勞動力的不利狀況，使他們消除后顧之憂。二是為打工者的子女就地解決上學(xué)問題，真正取消他們的高額借讀費。三是應(yīng)明確和落實國家的種糧補貼是給予真正耕種土地的農(nóng)民的補貼，而不是給只擁有土地承包經(jīng)營權(quán)而并不真正耕種土地的人的補貼。四是對具有一定農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶給予政策上的扶持和優(yōu)惠，使其真正能從農(nóng)地經(jīng)營中得到實惠。對從事規(guī)模化經(jīng)營的種地能手給予政策上的優(yōu)惠和扶持，這也是促進農(nóng)業(yè)由分散的農(nóng)戶承包自然地走向農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的理想選擇和路徑。

4.3 農(nóng)業(yè)的低產(chǎn)出制約了經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)：農(nóng)村稅費改革之后，在一定程度上降低了經(jīng)營農(nóng)地的成本。但是，雖然糧食價格似乎有所上漲，然而卻呈現(xiàn)出了結(jié)構(gòu)性不平衡。即使農(nóng)產(chǎn)品價格有所上漲，也被農(nóng)資等生產(chǎn)資料價格的上漲所抵消，農(nóng)民很難真正得到實惠。由此觀之，國家的農(nóng)業(yè)政策雖然調(diào)整的力度已經(jīng)相當(dāng)大，但農(nóng)業(yè)作為一低收益產(chǎn)業(yè)的狀況很難有根本性改觀。

這種現(xiàn)象實際上揭示出一個問題，也較好地解釋了農(nóng)村中占地多的人為什么不愿意交出土地，沒有分到土地的人寧愿外出打工也不愿意轉(zhuǎn)包別人的地。加之農(nóng)村多以戶為農(nóng)地經(jīng)營單位，一個家庭中，有人留守經(jīng)營農(nóng)地，有人外出打工，這種組合的家庭便成為農(nóng)村的主體。

5 流轉(zhuǎn)制約因素的破解

通觀農(nóng)村農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)層面所存在的諸多問題及其成因，實際上交織著制度、社會、經(jīng)濟和文化傳統(tǒng)、社會心理等多重因素的影響，而又通過土地承包經(jīng)營權(quán)的供方和需方的流轉(zhuǎn)意愿表現(xiàn)出來，左右著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育和成長。現(xiàn)行法律制度為促進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)進行了諸多具體制度的安排，即使設(shè)定了某些限制，這些限制也并非是阻礙土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的根本制約因素，換言之，要實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的理想狀態(tài)，關(guān)鍵在于構(gòu)建、營造起這樣的配套制度和社會環(huán)境：既能使農(nóng)村中有潛力、有能力的部分農(nóng)民愿意長期放棄其在農(nóng)村享有的土地承包經(jīng)營權(quán)，又能使部分農(nóng)民能從流轉(zhuǎn)得到的土地承包經(jīng)營權(quán)的行使中獲得可觀的收益。

5.1 建立制度保障：健全相關(guān)制度，嚴厲打擊坑騙打工者的行為，同時解決打工者子女的就地上學(xué)問題，為打工者在外打工創(chuàng)造良好的社會環(huán)境，提高農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)率。

5.2 建立社會保障：建立較好穩(wěn)妥的社保制度，免除農(nóng)民后顧之憂。對于在一定年限內(nèi)自愿放棄農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的打工者，使其通過獲得社會保障來彌補其一旦失業(yè)后無地耕種的損失，將促使其堅持打工的信念，割舍其對土地依賴。

5.3 提高種糧補貼：保障糧食的充足性是我國不可動搖的基本政策，種糧農(nóng)民不可能指望從糧食市場機制的自行運作中獲得豐厚的種糧收益，而只能依靠政府提高種糧補貼。農(nóng)民，特別是種糧大戶對國家糧食安全的貢獻舉足輕重，政府進一步提高種糧補貼，也算是對種糧農(nóng)民的政策性損失予以補償。補貼應(yīng)是種糧食補貼，誰種地，誰才有權(quán)獲得政府的補貼。應(yīng)切實明確落實種糧補貼的權(quán)利獲得主體，使直接耕種土地的農(nóng)民獲得政府的優(yōu)惠政策，進一步加大糧食補貼力度，提高糧補額度，提高其務(wù)農(nóng)的積極性。

6 應(yīng)該積極穩(wěn)妥推進流轉(zhuǎn)

隨著中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的加快，土地需求持續(xù)擴大。在相當(dāng)時期內(nèi)，中國都將面臨土地供需矛盾尖銳的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。城鎮(zhèn)化、工業(yè)化對用地需求甚殷，土地出讓，可能會比莊稼地里來錢快，但是，要堅守18億“紅線”。如何有效地激勵土地流轉(zhuǎn)進行糧食種植、保障土地改革，才是解決問題的根本。

健全土地流轉(zhuǎn)制度，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。進一步穩(wěn)定土地承包經(jīng)營關(guān)系，完善土地流轉(zhuǎn)的檔案規(guī)范管理。同時，促進土地流轉(zhuǎn)與優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)開發(fā)相結(jié)合，實行相對集中、連片開發(fā)、規(guī)模經(jīng)營，不斷發(fā)揮規(guī)模經(jīng)營效應(yīng)。

大力發(fā)展鎮(zhèn)村經(jīng)濟，促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移。要使土地流轉(zhuǎn)速度加快、規(guī)模增加，實現(xiàn)土地集中成片流轉(zhuǎn)，必須鼓勵和支持符合產(chǎn)業(yè)政策的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，特別是勞動密集型企業(yè)和服務(wù)業(yè)，有序引導(dǎo)鎮(zhèn)村二、三產(chǎn)業(yè)載體吸納農(nóng)村富余勞動力，大力實施“千企扶千村”就業(yè)工程，促進農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移再就業(yè)，達到“培訓(xùn)一人、轉(zhuǎn)移就業(yè)一人、脫貧一戶、提高一家收入”的效果。

建立耕地保護基金，切實保證糧食生產(chǎn)。積極引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)。通過合理有序流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，促進農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化快速發(fā)展，促進第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有力地促進農(nóng)村經(jīng)濟穩(wěn)步快速發(fā)展，為農(nóng)民造福，為社會穩(wěn)定發(fā)展提供有力支持。

城鎮(zhèn)化不是簡單地合村并社建大樓，不是農(nóng)民進城那么簡單。這是一項復(fù)雜的綜合配套工程，要嚴格按照國家政策，積極穩(wěn)妥有序開展，發(fā)展農(nóng)村才是根本。