新疆和碩縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證試點工作綜述

劉濤

摘 要：為了總結(jié)確權(quán)工作思路和工作方法。采用文獻分析法和歸納演繹法。該文根據(jù)新疆和碩縣農(nóng)村實際情況，制定試點工作實施方案，確定了農(nóng)村土地確權(quán)技術(shù)路線和技術(shù)流程，通過試點工作，發(fā)現(xiàn)了一些問題，總結(jié)了一些經(jīng)驗，并且提出了一些建設(shè)性的意見。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；承包經(jīng)營權(quán)；和碩縣

中圖分類號 F311 文獻標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2017）22-0001-04

Abstract：The purpose of this paper is to define the working thought and methods of authentic light.Based on the actual situation of Hoxud County in Xinjiang，this paper made the pilot implementation plan，and determined the rural land right verification technology route and technology process.Some problems were found，some experiences were summarized，and some constructive suggestions through the pilot work were put forward.

Key words：Rural land；Contract and management right；Hoxud County

為確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點工作（以下簡稱“農(nóng)村土地確權(quán)工作”）順利進行，新疆自治區(qū)人民政府決定在和碩縣開展此次試點工作，取得經(jīng)驗，以點帶面，為全面開展巴州農(nóng)村集體土地確權(quán)工作打好基礎(chǔ)。

1 開展農(nóng)村土地確權(quán)工作意義依據(jù)及合法經(jīng)營模式

1.1 確權(quán)意義 開展農(nóng)村土地確權(quán)工作，是健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，加強對農(nóng)村承包土地財產(chǎn)權(quán)的重要基礎(chǔ)，是國家明確土地承包權(quán)歸屬，保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的基本手段，是維護農(nóng)民土地承包合法權(quán)益的根本要求，是解決農(nóng)村土地承包現(xiàn)實問題的迫切需要。2001年王利明提出土地承包經(jīng)營權(quán)必須物權(quán)化，這樣更有利于保護承包經(jīng)營權(quán)人的利益，穩(wěn)定土地承包經(jīng)營關(guān)系[1]。

1.2 經(jīng)營模式 此次試點工作依據(jù)國家有關(guān)法規(guī)和《2015年自治區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證整縣推進試點工作實施方案》的通知（新政辦發(fā)[2015]35號）等相關(guān)文件的要求，依據(jù)《自治區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證技術(shù)規(guī)范》，有序進行。2001年陳康華提出開拓土地承包經(jīng)營的新模式，對土地集中轉(zhuǎn)包、允許土地使用權(quán)入股或合伙是當(dāng)下解決農(nóng)用地使用問題的一個有效途徑。確立農(nóng)地永久性用益物權(quán)是解決前述問題的根本途徑。農(nóng)地永久性用益物權(quán)制度的實施有三個法律問題，即土地使用權(quán)的登記，土地使用權(quán)不設(shè)期限，土地使用權(quán)的收回[2]。2006年張曉東提出應(yīng)建立土地承包經(jīng)營權(quán)的統(tǒng)一登記制度，逐步放寬該權(quán)利的流轉(zhuǎn)限制，制定土地承包經(jīng)營權(quán)征收征用后土地補償費用的分配規(guī)則，由此來進一步完善我國土地承包經(jīng)營權(quán)制度[3]。2013年蘇偉對壽光市國土局整個確權(quán)過程的組織調(diào)度、模式設(shè)計、結(jié)構(gòu)方法進行整理，對整個土地登記確權(quán)信息模式進行總結(jié)分析，發(fā)現(xiàn)在2012年實施土地確權(quán)過程中的優(yōu)缺點，進一步探討了壽光土地確權(quán)信息模式在全國推廣和使用的可行性[4]。2014年陳紹旗針對丹巴縣農(nóng)村土地使用權(quán)登記發(fā)證項目，探討CORS系統(tǒng)在工作中的應(yīng)用，結(jié)合工作實際，對該技術(shù)方法進行探索，提出了一些節(jié)約成本、提高工作效率的方法，便于今后更好的完成農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作[5]。2016年陳金濤指出，農(nóng)村土地三權(quán)分置的實施，面臨著市場經(jīng)濟條件下權(quán)利主體的博弈造成三權(quán)的利益關(guān)系失衡與農(nóng)地用途變更的經(jīng)濟性障礙，存在法律體系不完善和政策不協(xié)調(diào)的制度性障礙以及配套機制不健全造成經(jīng)營權(quán)的權(quán)能實現(xiàn)受限的機制性障礙[6]。

關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的政策和法律問題的研究，國內(nèi)許多學(xué)者也做了探討[7-17]。

2 確權(quán)技術(shù)路線

和碩縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作試點中綜合采用“3S（GPS、GIS、RS）”等新技術(shù)；權(quán)屬調(diào)查采用無人機航空攝影測量技術(shù)獲取的1：1000比例尺影像圖作為工作底圖，結(jié)合土地二輪承包檔案，查清農(nóng)戶承包地塊的地塊名稱、承包方式，承包面積，四至以及土地的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況；地籍測量采用了無人機數(shù)字航空攝影技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)RTK技術(shù)相結(jié)合的新技術(shù)手段；登記頒證工作要以數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)來進行。

2.1 權(quán)屬調(diào)查 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬調(diào)查流程如圖1：

2.2 地籍測量 地籍測量如繼續(xù)延用傳統(tǒng)的地籍調(diào)查方法則使外業(yè)測量工作帶來諸多的不便，嚴(yán)重影響工作的進程和效率。和碩縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作中，采用無人機數(shù)字航空攝影技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)RTK技術(shù)等先進的現(xiàn)代測量手段，一是可以滿足地籍測量的精度要求，二是可以節(jié)省大量人力、物力、財力，提高工作效率。測繪技術(shù)流程具體圖2：

無人機數(shù)字航空攝影測量技術(shù)具有靈活、快速的特點，可以快速高效的獲取航攝數(shù)據(jù)，利用相應(yīng)的影像處理軟件，快速提供大比例尺真正射影像（TDOM），與傳統(tǒng)數(shù)字正射影像（DOM）相比，真正射影像（TDOM）解決了正射影像上的建筑物等地物目標(biāo)明顯的傾斜、變形等問題，無需立體測圖，可以直接在真正射影像（TDOM）上進行地物矢量化，實現(xiàn)快速準(zhǔn)確的完成數(shù)字線劃圖（DLG）的繪制，通過外業(yè)調(diào)繪最終生成數(shù)字線劃圖（DLG），縮短了數(shù)據(jù)采集周期，提高作業(yè)效率。并且通過實地驗證，采用無人機技術(shù)獲取的真正射影像圖地物點精度不大于20cm，絕大多數(shù)精度在10cm左右，滿足農(nóng)村土地確權(quán)工作底圖的要求。endprint

2.3 數(shù)據(jù)建庫 根據(jù)和碩縣確權(quán)登記過程形成的影像、圖表和文字資料，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信息數(shù)據(jù)庫，逐步實現(xiàn)對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信息化管理。建庫流程具體如圖3：

3 質(zhì)量檢查與處理

3.1 界址點精度檢查 由作業(yè)組對和碩縣用“實測法+圖解法”組合的地籍測量成果進行外業(yè)檢查，采用網(wǎng)絡(luò)RTK對項目區(qū)內(nèi)界址點測量精度，以及界址點間距離進行隨機抽樣檢查。經(jīng)檢查界址點誤差最大值為0.090m，最小值為0m，平面中誤差為±0.014m；界址點間距離檢查誤差最大址為0.10m，最小址為0m，中誤差為±0.038m。

3.2 地籍圖與公示圖檢查與處理 一是檢查地籍圖與承包方調(diào)查表的一致性；二是地籍圖與承包地塊調(diào)查表的一致性；三是地籍圖與公示圖的一致性。由外業(yè)調(diào)繪人員結(jié)合外業(yè)調(diào)繪底圖和承包地塊調(diào)查表對地籍圖和公示圖進行100%檢查，并在地籍圖上標(biāo)注出錯誤類型和改正內(nèi)容，并生成檢查記錄。然后對地籍圖有標(biāo)錯、錯劃、漏劃、取舍不當(dāng)?shù)痊F(xiàn)象，經(jīng)繪圖人員認(rèn)真仔細進行修改后，均達到了要求。以小組為單位的公示圖制作完成后，按照100%自檢，確認(rèn)無誤后交項目負(fù)責(zé)人檢查和總工辦檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，直至全部符合《規(guī)程》要求的標(biāo)準(zhǔn)。

4 存在問題

（1）承包方編碼和地塊編碼自治區(qū)標(biāo)準(zhǔn)和國家標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。

（2）一些村民的土地跨鄉(xiāng)級行政區(qū)有已頒發(fā)集體土地承包經(jīng)營權(quán)證的國有土地，如何確權(quán)沒有明確的政策規(guī)定：如塔哈其鎮(zhèn)浩村一些農(nóng)民的耕地在曲惠鄉(xiāng)內(nèi)，并且屬于國有土地，而第二輪承包時發(fā)包方為塔哈其鎮(zhèn)浩村。

（3）部分地塊現(xiàn)狀與二輪承包的檔案不一致，如何確權(quán)登記沒有明確規(guī)定：一是有些條田在二輪承包后由于村里修渠修路被分割成兩塊或者多塊，但檔案里為一塊地，面積也是該地塊被渠分開前的總面積，合同面積如何填寫。二是二輪土地承包時原來存在的機耕道、林帶、溝渠已被承包方推平，現(xiàn)狀已變?yōu)楦兀敬未_權(quán)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求必須將變成耕地的路、林、渠留出，由于缺乏政策、文件指導(dǎo)，操作難度較大。三是由于農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展，以前的小戶、小地塊種植模式被大條田、合作社取代，土地利用現(xiàn)狀完全發(fā)生了變化，如：塔哈其鎮(zhèn)古村一組二輪承包的幾百畝耕地現(xiàn)狀已變成了溫室大棚，如再還原二輪承包的土地現(xiàn)狀難度較大。一方面由于涉及的戶數(shù)和地塊數(shù)量較多，還原工作將耗費大量時間影響進度，另一方面由于現(xiàn)狀完全發(fā)生了變化，又未設(shè)置界標(biāo)根據(jù)部分村民回憶還原出來的二輪承包土地情況不精確，甚至有部分耕地已經(jīng)改變用途變?yōu)樽≌玫亍?/p>

（4）對于二輪承包已頒發(fā)集體土地承包經(jīng)營權(quán)證的國有土地，如何確權(quán)沒有明確規(guī)定，后期是否頒證不確定。

5 建議

（1）在摸底登記，填寫13張表時，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站應(yīng)該先以村組為單位下發(fā)二輪土地承包檔案，各村委會再嚴(yán)格按照二輪承包檔案填寫確保無誤。

（2）權(quán)屬調(diào)查時注意互換的土地，按照第二輪土地承包的原始檔案填寫承包地塊調(diào)查表。

（3）對于擁有林權(quán)證，或者領(lǐng)取過林權(quán)補助的土地可不予以登記。

（4）對于無檔無證的國有土地不予調(diào)查。

（5）國有、集體界線原則上以第二次全國農(nóng)村土地調(diào)查2013年現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫為準(zhǔn)，但是因數(shù)據(jù)庫與調(diào)查底圖比例尺精度不同，導(dǎo)致局部依現(xiàn)狀地物劃分的國有、集體界線與實地地物不符，內(nèi)業(yè)作圖時參照1：10000的圖面誤差將國有、集體界線在誤差的范圍內(nèi)依照實地地物做適當(dāng)調(diào)整。

6 小結(jié)

和碩縣農(nóng)業(yè)局根據(jù)農(nóng)村土地確權(quán)相關(guān)相關(guān)法律法規(guī)及文件，結(jié)合本縣實際情況，提出妥善處理農(nóng)村土地確權(quán)工作相關(guān)問題的指導(dǎo)意見，編制《和碩縣農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證試點工作手冊》，為巴州其他縣市確權(quán)登記工作提供參考依據(jù)。

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