京津冀區(qū)域重污染天氣應(yīng)對(duì)中的公眾參與機(jī)制研究

王小超

首都師范大學(xué)管理學(xué)院

京津冀區(qū)域重污染天氣應(yīng)對(duì)中的公眾參與機(jī)制研究

王小超

首都師范大學(xué)管理學(xué)院

近年來京津冀區(qū)域重污染天氣頻發(fā)，公眾是受重污染天氣影響最大的主體，重污染天氣這一公共問題的解決必然不能缺少公眾的參與。本文以協(xié)同治理理論為指導(dǎo)，分析了阻礙公眾參與的因素，協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)參與、平等、合作的理念，重視公眾參與對(duì)于公共事務(wù)治理所發(fā)揮的重要作用，并從理念層面、協(xié)調(diào)機(jī)制層面、信息公開層面、制度規(guī)范層面以及保障措施層面探討了實(shí)現(xiàn)公眾參與的問題與應(yīng)對(duì)措施，以期為破解京津冀重污染天氣應(yīng)對(duì)中的公眾參與困境提供理論上的參考。

京津冀；重污染天氣；公眾參與

近幾年來京津冀區(qū)域冬半年相當(dāng)一部分的時(shí)間被霧霾籠罩，空氣重污染更是曾高發(fā)的態(tài)勢(shì)。面對(duì)這一嚴(yán)峻的大氣污染現(xiàn)實(shí)，京津冀三地唯有密切合作方能成功應(yīng)對(duì)重污染天氣造成的影響。而受重污染天氣影響最大的是普通的公眾，因此如何做好推動(dòng)公眾參與的工作，對(duì)于應(yīng)對(duì)和處置重污染天氣具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義，所以探討公眾參與重污染天氣應(yīng)對(duì)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制具有理論和實(shí)踐價(jià)值。

一、公眾參與重污染天氣應(yīng)對(duì)過程中存在的問題

(一)對(duì)公眾參與的重要性認(rèn)識(shí)不足

首先是公民個(gè)人對(duì)公眾參與的意義認(rèn)識(shí)不足。參與公共事務(wù)的管理是公民的權(quán)利與義務(wù)，但是在思想層面，由于長(zhǎng)時(shí)期實(shí)行“強(qiáng)政府，弱社會(huì)”的行政模式，廣大公民形成了對(duì)政府的依賴心理，往往認(rèn)為公共問題的治理是政府的事情，公民參與重污染天氣應(yīng)急管理的意識(shí)較為薄弱，所以應(yīng)對(duì)重污染天氣的責(zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)精神也較為缺乏。其次，企業(yè)的節(jié)能減排意識(shí)缺乏。在嚴(yán)重的大氣污染問題面前，企業(yè)有責(zé)任和義務(wù)促進(jìn)技術(shù)革新，切實(shí)履行節(jié)能減排責(zé)任，但現(xiàn)實(shí)是，相當(dāng)一部分企業(yè)仍在使用高能耗低產(chǎn)出的生產(chǎn)方式，造成了巨大的能源浪費(fèi)和過多廢氣排放的問題，2013年僅河北就消耗了3億噸煤炭，占全國(guó)的8.3%，這其中主要是被河北落后的鋼鐵企業(yè)所利用的，這些企業(yè)的社會(huì)責(zé)任意識(shí)相對(duì)缺乏。

(二)公眾參與未納入京津冀三地政府的協(xié)調(diào)層面

公眾參與一直是政府制定法律法規(guī)及各種規(guī)劃所堅(jiān)持的一項(xiàng)基本原則。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》依然提出堅(jiān)持公眾參與的原則，《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》中也提到“實(shí)施全民環(huán)境教育行動(dòng)計(jì)劃，動(dòng)員全社會(huì)參與環(huán)境保護(hù)?！盵1]雖然政府的相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件提出要讓公眾參與大氣污染的治理，但由于京津冀大氣污染協(xié)同治理的協(xié)調(diào)機(jī)制尚處于初創(chuàng)時(shí)期，促進(jìn)公眾參與尚未納入?yún)f(xié)調(diào)的議題。限于目前的壓力型行政體制和行政區(qū)行政模式的束縛，大氣污染還主要是靠自上而下的行政壓力的推動(dòng)，這種治理模式強(qiáng)化了政府的單方行動(dòng)傾向，進(jìn)而降低了政府將公眾參與納入?yún)f(xié)調(diào)議題的可能性。

(三)政府信息公開的不到位

信息公開是公眾參與的基礎(chǔ)，健全的信息公開途徑與方式是公眾參與政府大氣污染治理行動(dòng)的前提。近年來政府在大氣污染治理方面的信息公開力度不斷加大，信息公開的及時(shí)性也有了根本性的改觀。但公開內(nèi)容還是仍局限于法律法規(guī)以及統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等專業(yè)性較強(qiáng)的信息，如北京市環(huán)境保護(hù)局網(wǎng)站政務(wù)信息公開欄目主要包含：機(jī)構(gòu)職能、法規(guī)文件、規(guī)劃計(jì)劃、行政職責(zé)、業(yè)務(wù)動(dòng)態(tài)等，這些信息往往是為了完成信息公開的任務(wù)而進(jìn)行的信息公開，缺乏容易被公眾感知的細(xì)致量化的具體內(nèi)容，由此造成公眾難以知曉政府的具體大氣治理行動(dòng)，極易導(dǎo)致公眾對(duì)政府的不信任以及對(duì)重污染天氣的恐慌。

(四)缺乏相應(yīng)的制度化參與渠道

“制度通過為人們提供日常的規(guī)則來減少不確定性?！盵2]良好的制度對(duì)于推進(jìn)公眾的有序參與必不可少，但目前還比較缺乏相關(guān)的制度建設(shè)。在政策的制定程序上，公民的參與未納入決策的必經(jīng)程序，如北京市環(huán)保局官方網(wǎng)站上雖有“建言獻(xiàn)策”板塊，但目前還沒有法律法規(guī)規(guī)定制定重污染天氣應(yīng)急管理制度必須聽取和吸收公眾的合理意見與建議；在公眾參與政策制定的方式上，公眾只能通過網(wǎng)絡(luò)以及信函的方式表達(dá)意見于訴求，像市民意見征詢會(huì)、公眾代表參與決策表決等公眾參與更為直接的方式還未進(jìn)行制度化的采用。

(五)缺乏相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制

激勵(lì)機(jī)制作為政府行政的保障機(jī)制在提高行政效能方面起著意想不到的作用。目前政府在鼓勵(lì)公眾參與的激勵(lì)機(jī)制方面相當(dāng)缺乏，表現(xiàn)為專門的激勵(lì)制度的不足。在政府的考核機(jī)制上，促進(jìn)公眾參與的情況未納入政府大氣治理的考核指標(biāo)體系，通過《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施情況考核辦法（試行）》，我們可以發(fā)現(xiàn)，大氣污染治理的考核指標(biāo)包括空氣質(zhì)量改善目標(biāo)完成情況和大氣污染防治重點(diǎn)任務(wù)完成情況兩個(gè)方面。[3]在考核指標(biāo)的單項(xiàng)指標(biāo)和子指標(biāo)中均未涉及對(duì)公眾參與情況的考核?？己酥笜?biāo)是政府行為的重要指揮棒，缺乏對(duì)公眾參與情況的考核造成政府對(duì)公眾參與的忽視。在獎(jiǎng)懲措施上，各種制度措施呈碎片化狀態(tài)，針對(duì)個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)組織的獎(jiǎng)勵(lì)辦法不具有系統(tǒng)性，難以發(fā)揮獎(jiǎng)勵(lì)措施的整體合力。

二、重污染天氣應(yīng)對(duì)中公眾參與的實(shí)現(xiàn)機(jī)制構(gòu)建

(一)在理念層面：要充分認(rèn)識(shí)到公眾參與對(duì)重污染天氣應(yīng)對(duì)的重要性

首先，發(fā)揮公民個(gè)人的積極性和主動(dòng)性。公民個(gè)人作為公眾參與中最活躍的主體，在重污染天氣應(yīng)對(duì)中可以大有作為。首先公民個(gè)人要提高參與大氣污染治理的意識(shí)，真正認(rèn)識(shí)到大氣污染與每個(gè)人息息相關(guān)，只有人人參與才能徹底改善大氣質(zhì)量狀況。其次，在行動(dòng)上，公民個(gè)人可以積極參與到NGO組織的大氣治理行動(dòng)。其次，發(fā)揮企業(yè)在重污染天氣應(yīng)急管理中的重要作用。廣大企業(yè)作為大量工業(yè)廢氣的排放主體，在治理大氣污染的的重任面前肩負(fù)著重要的使命。企業(yè)在追求利益最大化的同時(shí)，還要積極承擔(dān)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，將當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益結(jié)合起來，樹立正確的利益觀，企業(yè)不能為貪圖眼前的私利而而致大氣質(zhì)量于不顧。

(二)在協(xié)調(diào)機(jī)制層面：京津冀三地政府加強(qiáng)對(duì)公眾參與的協(xié)同力度

京津冀區(qū)域處于一個(gè)整體之中，有關(guān)重污染天氣應(yīng)急管理的事務(wù)必須協(xié)調(diào)推進(jìn)，方能取得期待的結(jié)果。公眾參與作為重污染天氣應(yīng)急管理力量中的重要組成部分，必須依靠京津冀三地政府的協(xié)同推進(jìn)才能有序進(jìn)行。在戰(zhàn)略上，把促進(jìn)公民參與納入京津冀重污染天氣應(yīng)急管理機(jī)制的重要組成部分，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，從總體和長(zhǎng)遠(yuǎn)上規(guī)劃公眾參與的路徑和步驟。在法制建設(shè)上，把促進(jìn)公眾全方位的參與重污染天氣應(yīng)急管理上升到法律層面，確保公眾參與京津冀重污染天氣應(yīng)急管理有權(quán)威性的依據(jù)，京津冀三地政府要在法律規(guī)定的范圍內(nèi)努力加以協(xié)同推進(jìn)。在具體執(zhí)行策略上，京津冀三地政府既要在整體上一致推進(jìn)，又要照顧各地的特殊情況有重點(diǎn)的加以推進(jìn)。在各地的重污染天氣應(yīng)急管理機(jī)制或響應(yīng)機(jī)制的制定上，要加強(qiáng)溝通，做好促進(jìn)公眾參與的相關(guān)銜接工作，只有京津冀三地的公眾參與協(xié)調(diào)配合才能夠更好地應(yīng)對(duì)重污染天氣。

(三)在信息公開層面：加強(qiáng)政府信息公開力度

透明性是政府實(shí)現(xiàn)善治的要素之一，實(shí)現(xiàn)透明政府關(guān)鍵是要做好信息公開工作。在京津冀政府層面，在現(xiàn)有大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大信息的互通互聯(lián)力度，破除“信息孤島”，為公眾參與重污染天氣應(yīng)急管理行動(dòng)提供便利。在法規(guī)制度層面，要在《政府信息公開條例》的基礎(chǔ)上，完善政府信息公開的體制機(jī)制。在運(yùn)行機(jī)制上，整合現(xiàn)有的政府信息公開部門，確保大氣污染治理的相關(guān)信息能夠得到正確及時(shí)的傳遞。

(四)在制度規(guī)范層面：建立健全促進(jìn)公眾參與的制度化渠道

公眾參與只有做到有序進(jìn)行，才能有助于推動(dòng)重污染天氣的應(yīng)急管理行動(dòng)，政府為之必須建立制度化的參與渠道。拓寬社會(huì)力量參與應(yīng)急的渠道，強(qiáng)化應(yīng)急準(zhǔn)備和自救互救理念，優(yōu)化系列制度、社會(huì)規(guī)范、道德標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)形成長(zhǎng)期導(dǎo)向的預(yù)防性的危機(jī)意識(shí)和公共安全的責(zé)任意識(shí)[4]。對(duì)有關(guān)大氣污染治理的重大行政決策，應(yīng)將公眾參與納入必經(jīng)程序，并建立科學(xué)的參與程序與渠道。鑒于公眾參與大氣污染治理的正式渠道數(shù)量甚少，引導(dǎo)公眾通過制度化的途徑參與大氣污染的治理要采取分階段實(shí)施的策略，現(xiàn)階段要著重推進(jìn)那些公眾相對(duì)容易參與的渠道，如：大氣污染防治法規(guī)意見征詢會(huì)。

(五)在保障措施層面：建立促進(jìn)公眾參與的保障機(jī)制

建立促進(jìn)公眾參與重污染天氣應(yīng)急管理的相關(guān)激勵(lì)制度措施，并改革現(xiàn)有制度中不利于促進(jìn)公眾參與的的因素，充分激發(fā)公眾參與重污染天氣的活力。要為公民個(gè)人的參與創(chuàng)造條件，如北京市政府要加大公共交通尤其是軌道的投入，增強(qiáng)公共交通的舒適度和便利性，吸引更多人選擇公共交通；針對(duì)企業(yè)在降低污染物排放中有巨大潛力的現(xiàn)狀，在現(xiàn)有的項(xiàng)目投產(chǎn)以及稅收優(yōu)惠等措施的基礎(chǔ)上，采取一些更為靈活高效的激勵(lì)政策，促進(jìn)企業(yè)更新生產(chǎn)技術(shù)，減少廢氣排放。在環(huán)境NGO的審批及管理上，要放寬資格條件，激發(fā)社會(huì)組織的活力，形成環(huán)境NGO蓬勃發(fā)展的社會(huì)效應(yīng)，壯大我國(guó)的民間組織參與大氣污染治理的力量。

［1］國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃［EB/OL］.http：//zfs.mep.gov.cn/fg/ gwyw/201112/t20111221_221570.htm.

［2］道格拉斯·C·諾斯著，杭行譯.制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效［M］.上海：格致出版社，2008.10.

［3］大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施情況考核辦法（試行）［EB/OL］.http：// zfs.mep.gov.cn/fg/gwyw/201405/t20140528_275839.htm.

［4］韓傳峰，趙蘇爽，劉興華.政府主導(dǎo)社會(huì)參與培育應(yīng)急文化［J］.中國(guó)應(yīng)急管理，2014（6）.

王小超，首都師范大學(xué)管理學(xué)院碩士研究生。