地方政府或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策研究

◎文/邱 歡

地方政府或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策研究

◎文/邱 歡

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，地方政府債務(wù)總量也大幅增長(zhǎng)。適當(dāng)?shù)膫鶆?wù)能夠?yàn)檎馁Y本性支出提供資金來源，對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展發(fā)揮積極作用。但是債務(wù)規(guī)模超過一定程度，則會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展埋下潛在風(fēng)險(xiǎn)，只有充分防范或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，才能為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)I造良好穩(wěn)定的金融環(huán)境。本文將具體分析地方政府或有債務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)及成因，進(jìn)而提出緩解和解決這一問題的對(duì)策。

地方政府；或有債務(wù)；風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)策

地方政府或有債務(wù)問題一直是我國(guó)財(cái)政體系急需解決的問題之一。地方政府或有債務(wù)的管理，在主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家已形成相當(dāng)成熟的運(yùn)行模式。經(jīng)過多年累積，我國(guó)地方政府或有債務(wù)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期迅速膨脹，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也隨之突現(xiàn)。如何趨利避害，走上“舉債有度、用債有效、還債有信”的良性循環(huán)道路，保證財(cái)政經(jīng)濟(jì)相對(duì)安全運(yùn)行，是地方政府防范和控制或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)政策的重心。

一、地方政府或有債務(wù)的現(xiàn)狀及問題

（一）地方政府或有債務(wù)定義

地方政府或有債務(wù)是中央政府以下的行使行政管理職能的各級(jí)地方單位及其所屬機(jī)構(gòu)，在特定事項(xiàng)發(fā)生時(shí)按照協(xié)議或合同的約定或者依照法律的規(guī)定，向債權(quán)人（可能是各類民事主體）承擔(dān)資金償付義務(wù)，以及沒有法律或合同的約定但引發(fā)了需要政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值不確定的債務(wù)，或者需要政府負(fù)責(zé)的一種潛在義務(wù)。所以從表面上看來，作為法人主體的地方國(guó)企舉債，與地方政府毫無關(guān)系，可事實(shí)并非如此。可以說，地方國(guó)企的負(fù)債某種程度上由政府借債而成，只是反映在企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債上表現(xiàn)為企業(yè)部分直接負(fù)債，而實(shí)際對(duì)應(yīng)著的是政府間接負(fù)債。二者事實(shí)上形成了一種緊密的捆綁式負(fù)債關(guān)系。

（二）地方政府或有債務(wù)情況

2014年，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議審議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)預(yù)算法〉的決定》（即“43號(hào)文”）。在這之前，作為非法人性質(zhì)的地方政府并不能直接發(fā)債或者從銀行貸款，而是通過城投公司這一重要的國(guó)有平臺(tái)實(shí)現(xiàn)借款與融資。新預(yù)算法實(shí)施之后，除地方政府債外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。不過對(duì)于轉(zhuǎn)型后融資平臺(tái)所承擔(dān)的公益性項(xiàng)目，地方政府依然可以通過發(fā)行一般債券或?qū)ｍ?xiàng)債券為其融資?！?3號(hào)文”之后，財(cái)政部開始組織各地以地方政府債置換存續(xù)債務(wù)，即融資平臺(tái)的歷史遺留債務(wù)。2015年8月，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議通過《關(guān)于批準(zhǔn)〈國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案〉的決議》，明確了對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理。

中央政府對(duì)地方政府預(yù)算的嚴(yán)格管理使得后者的財(cái)政收支表現(xiàn)對(duì)信用實(shí)力的差異化影響不及債務(wù) （包括國(guó)企或有負(fù)債）的影響。2015年地方政府的直接債務(wù)率從貴州的 200.3%到甘肅的51.5%不等，其利息成本負(fù)擔(dān)也相應(yīng)不同。截至2015年底，地方國(guó)企總負(fù)債是地方政府直接債務(wù)總額的兩倍以上。而地方國(guó)有企業(yè)的總負(fù)債和地方政府財(cái)政收入之比，反映了地方政府或有債務(wù)程度。2012—2015年，地方國(guó)企負(fù)債平均年增長(zhǎng)14.1%，達(dá)到人民幣35.4萬億元，是地方政府直接債務(wù)總額人民幣16.0萬億元的兩倍以上。地方國(guó)企（尤其是煤炭和鋼鐵等產(chǎn)能過剩行業(yè)的國(guó)企）債務(wù)快速增長(zhǎng)對(duì)地方政府具有負(fù)面影響。

二、成因及風(fēng)險(xiǎn)分析

或有債務(wù)高企的成因有很多方面，其復(fù)雜性也是不言而喻的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下地方政府財(cái)政體制的不完善是導(dǎo)致或有債務(wù)不斷累積的根本原因。第一，歷史政策導(dǎo)向。國(guó)家“十二五”規(guī)劃中強(qiáng)調(diào) “堅(jiān)持?jǐn)U大內(nèi)需特別是消費(fèi)需求的戰(zhàn)略，必須充分挖掘我國(guó)內(nèi)需的巨大潛力”。自2008年金融危機(jī)以來，受全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，我國(guó)外部需求和投資需求明顯減弱，對(duì)外貿(mào)易額下降。于是針對(duì)內(nèi)需不足的情況，政府采取了一系列的政策措施，其中對(duì)地方融資平臺(tái)的肯定和支持，扶持了一批國(guó)內(nèi)中小企業(yè)，也導(dǎo)致地方融資債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)張。第二，違規(guī)舉債、變相舉債。近年來，各級(jí)地方政府采取多種形式、從不同渠道舉債融資，一方面推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)民生保障和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；但另一方面，也導(dǎo)致地方政府或有債務(wù)總額不斷上升。地方政府往往以分散在各個(gè)部門內(nèi)的各種貸款以及為其他機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保的方式獲取資金，不僅政府借債，其下屬部門、事業(yè)單位都各自借債，有的通過金融機(jī)構(gòu)借款，也有政府擔(dān)保的企業(yè)借款，甚至還有集資的行為。個(gè)別金融機(jī)構(gòu)也樂此不疲地為地方政府違規(guī)舉債提供支持，并要求政府進(jìn)行擔(dān)保。“明股暗債”等變相舉債行為時(shí)有發(fā)生，監(jiān)管難度較大。第三，責(zé)任意識(shí)不明確。財(cái)政部門只管理由財(cái)政直接負(fù)債償還的部分債務(wù)，有些由政府擔(dān)?；蛉谫Y的債務(wù)，沒有明確的責(zé)任主體，缺乏明確的法律依據(jù)，容易助長(zhǎng)不科學(xué)、不計(jì)成本、不考慮債務(wù)償還、不計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的行為。

地方國(guó)有企業(yè)與地方政府捆綁式的負(fù)債關(guān)系很難在短時(shí)間內(nèi)解除，后遺癥也要慢慢治理，而這種緊密的債務(wù)勾連所引致的潛在風(fēng)險(xiǎn)不容小覷。第一，地方國(guó)企負(fù)債規(guī)模龐大，意味著地方政府進(jìn)行救助干預(yù)的可能性和成本較高，因此會(huì)對(duì)地方政府的信用實(shí)力產(chǎn)生壓力。居高不下的債務(wù)率將損害地方政府的權(quán)威性，地方國(guó)企的再融資難獲市場(chǎng)認(rèn)可，進(jìn)而影響地方國(guó)企資金鏈條的維護(hù)和延續(xù)，導(dǎo)致其債務(wù)融資陷入惡性循環(huán)，甚至?xí)斐山鹑谑袌?chǎng)的恐慌踩踏和擠兌，破壞金融秩序。此外，地方政府面臨“穩(wěn)增長(zhǎng)”和“防風(fēng)險(xiǎn)”的雙重壓力，如果一些地區(qū)債務(wù)規(guī)模較大，則存在發(fā)生局部風(fēng)險(xiǎn)的可能性。第二，地方國(guó)有企業(yè)與地方政府捆綁式的負(fù)債關(guān)系容易影響市場(chǎng)的公平和效率。地方政府在分配資源時(shí)，容易向本地國(guó)有企業(yè)傾斜，忽略其他資本主體的優(yōu)勢(shì)和需求。當(dāng)?shù)胤絿?guó)有企業(yè)營(yíng)運(yùn)出現(xiàn)問題時(shí)，地方政府也會(huì)對(duì)其救助輸血，滋長(zhǎng)“僵尸企業(yè)”的形成。第三，融資平臺(tái)憑借獨(dú)特的地方優(yōu)勢(shì)，通過高杠桿拿地獲利，舉債缺乏規(guī)?？刂疲谫Y成本不斷高企，不僅增加了自身的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，擠壓實(shí)體經(jīng)濟(jì)份額，也制約了市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的進(jìn)程，助長(zhǎng)地方財(cái)政對(duì)土地的依賴。第四，或有債務(wù)難以納入預(yù)算，影響地方政府風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的建立和完善。在或有債務(wù)信息披露不透明的情況下，地方政府將無法掌握一個(gè)直觀、全面的債務(wù)情況，難以做出最適當(dāng)?shù)恼甙才藕惋L(fēng)險(xiǎn)控制措施。

三、對(duì)策研究

或有債務(wù)處置涉及面較廣、情況復(fù)雜，加大了處置難度?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于規(guī)范地方政府債務(wù)管理工作情況的報(bào)告》一文中提出了“切實(shí)履行政府存量債務(wù)償債責(zé)任”、“依法妥善處置政府或有債務(wù)”、“推進(jìn)融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型和融資”、“加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控和應(yīng)急處置機(jī)制建設(shè)”、“加大對(duì)違法舉債擔(dān)保行為的懲處力度”等五點(diǎn)安排，充分說明了國(guó)務(wù)院對(duì)于地方政府或有債務(wù)的重視。如何提高地方政府或有債務(wù)管理能力、防范和化解潛在財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，還需要從地方國(guó)企和地方政府財(cái)政這兩個(gè)源頭抓起。

第一，激勵(lì)地方國(guó)企的轉(zhuǎn)型。通過債轉(zhuǎn)股、資產(chǎn)重組、混合所有制改革等途徑加快推動(dòng)地方國(guó)企“去杠桿”。根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的 《2016年1—12月全國(guó)國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況》，地方國(guó)有企業(yè)營(yíng)業(yè)總收入同比增長(zhǎng)3.5%，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)同比增長(zhǎng)16.9%，其中建材、交通和施工房地產(chǎn)等行業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)同比增幅較大。而在2015年，這兩個(gè)數(shù)據(jù)分別是同比下降2.3%和同比下降9.1%，說明從2015年開始轉(zhuǎn)型的地方融資平臺(tái)正逐步適應(yīng)“去杠桿”的歷程，償債能力不斷提高。如果某個(gè)地方國(guó)企的或有負(fù)債最終風(fēng)險(xiǎn)暴露，其資產(chǎn)價(jià)值會(huì)顯著下降，資產(chǎn)變現(xiàn)流動(dòng)性也會(huì)降低。地方政府一般不會(huì)通過出售盈利的國(guó)企資產(chǎn)來救助陷入困境的國(guó)企，而是將其與實(shí)力更強(qiáng)的國(guó)企合并重組。因此，擇時(shí)擇機(jī)進(jìn)行混合所有制改革，吸引更多優(yōu)質(zhì)的民間資本投入地方國(guó)企的優(yōu)良資產(chǎn)，不僅可以提高資源利用效率，激發(fā)資本活力，還有助于徹底切斷捆綁式負(fù)債的臍帶，增強(qiáng)地方國(guó)企的償債能力。

第二，開辟地方政府新的財(cái)源渠道。在目前土地財(cái)政難以為繼以及“營(yíng)改增”切走了地方部分稅源的情形下，需要完善地方財(cái)政體制，不斷擴(kuò)展消費(fèi)稅、房產(chǎn)稅等穩(wěn)定的地方主體稅等，強(qiáng)化地方政府對(duì)或有債務(wù)的協(xié)助能力。構(gòu)建多元化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)以及高效合理的財(cái)政征收體系以抵御風(fēng)險(xiǎn)沖擊，提高地方政府的償債能力。

[1]詹夢(mèng)皎，詹正華．我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因的制度性分析[J]．當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2012，（9）．

[2]莫蘭瓊，陶凌云.我國(guó)地方政府債務(wù)問題分析[J].上海經(jīng)濟(jì)研究，2012，（7）．

責(zé)任編輯：張麗恒

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邱 歡（1990—），渤海匯金證券資產(chǎn)管理有限公司。郵編：300381