政策制定中公民參與的影響及其途徑

胡思宇/南京市玄武區(qū)機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室

政策制定中公民參與的影響及其途徑

胡思宇/南京市玄武區(qū)機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室

隨著社會(huì)的發(fā)展、民主進(jìn)程的推進(jìn)，為適應(yīng)社會(huì)利益格局的變化，促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，擴(kuò)大公眾參與政府公共政策的制定具有非常重要的意義。本文通過分析公民參與公共政策制定的影響、參與制定中存在的問題，對(duì)解決這些問題的相應(yīng)對(duì)策做了簡(jiǎn)要的論述，以期能對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在的問題有所幫助。

公共政策制定；公眾參與；現(xiàn)狀與對(duì)策

公共政策制中的政策制定環(huán)節(jié)則是指針對(duì)某個(gè)政策問題的提出、論證并抉擇解決方案的整個(gè)過程。而公眾參與作為一種制度化的民主，它是指公共政策制定主體之外的個(gè)人或組織，為表達(dá)和實(shí)現(xiàn)自身利益訴求，通過制度化或組織化的途徑對(duì)政策制定過程產(chǎn)生影響的一系列行為的總和。在一定程度上，公眾參與政策制定的過程是公民個(gè)體和政策體系的一個(gè)互動(dòng)過程，是現(xiàn)代民主的一個(gè)體現(xiàn)。它反映了公民在社會(huì)中的地位和作用，體現(xiàn)了國家和公民的政治關(guān)系，其實(shí)質(zhì)是公民的政治參與過程。

一、政策制定中的公民參與的影響

（一）政策制定中的公民參與的積極影響

1.對(duì)公民的積極影響。

從公民角度來說，公民參與政策制定可以培養(yǎng)公民的主人翁意識(shí)，從而提升其政治參與的能力與素養(yǎng)，并進(jìn)一步增強(qiáng)公民與政府互信，提高公民對(duì)社會(huì)共同體的認(rèn)同感等。具體包括以下兩個(gè)方面：一是培養(yǎng)公民主人翁意識(shí)，培養(yǎng)良好的公民文化和公共精神。通過參與公共政策的制定，公民可以有效地參與到公共生活中，這種參與會(huì)潛移默化地改變?nèi)藗兊男袨槟Ｊ?，并?nèi)化為人們的心理結(jié)構(gòu)，成為公民對(duì)社會(huì)生活積極參與的自覺。人類社會(huì)政治法律實(shí)踐證明，公民通過參與政策制定，能逐漸學(xué)習(xí)和接受民主法治的理念，從而成為具有現(xiàn)代意識(shí)的公民。二是進(jìn)一步增強(qiáng)公民與政府互信，提高公民社會(huì)認(rèn)同感。公民通過參與政府公共政策的決策過程，有利于提高人們對(duì)社會(huì)共同體的認(rèn)同，增強(qiáng)公民利益表達(dá)的傾向。通過利益表達(dá)公民可以向社會(huì)政治系統(tǒng)輸入信息，社會(huì)政治系統(tǒng)再對(duì)這些信息輸入進(jìn)行加工、論證、溝通并最終做出決策，[1]正是通過這種信息輸入——政策論證——政策輸出——信息反饋——政策調(diào)整的運(yùn)行過程，公民才能認(rèn)知政策的目標(biāo)與自己的利益是緊密聯(lián)系的，培養(yǎng)公民對(duì)于社會(huì)政治系統(tǒng)的歸屬感和依賴感。

2.對(duì)政府的積極影響。

從政府角度來說，公民參與政策制定，可以提高公共政策的質(zhì)量、科學(xué)性，減少政策執(zhí)行的阻力推進(jìn)政治民主化進(jìn)程。具體來說：一是有利于科學(xué)設(shè)計(jì)政策方案，提高公共政策質(zhì)量。讓公民參與到公共政策的制定過程當(dāng)中，有利于政府部門快速、直接地了解目標(biāo)群體的需求，從而在政策過程的開始階段就找準(zhǔn)問題和方向，從而科學(xué)設(shè)計(jì)政策方案，提高公共政策質(zhì)量。二是有利于多元論證評(píng)估方案，推進(jìn)政治民主化進(jìn)程。公民、專家、利益集團(tuán)等通過聽證會(huì)、社情民意反映制度等形式參與政策制定，多元論證評(píng)估方案，從而是政策在制定之初就兼顧多方利益，保證公共政策的公平正義，從而推進(jìn)社會(huì)政治民主化的進(jìn)程。三是有利于有效抉擇政策方案，監(jiān)督政府行為，提高政策認(rèn)同感。在公眾參與政策制定的過程中，公眾已經(jīng)某種程度上認(rèn)可了政策的合法性與權(quán)威性，為今后政策執(zhí)行奠定基礎(chǔ)。此外，在公共政策制定過程中引入公民角色，保證公民利益的表達(dá)，能夠?qū)φ块T起到制約、監(jiān)督的作用，減少和防止公共權(quán)力“尋租”行為的發(fā)生。

（二）政策制定中的公民參與的消極影響

當(dāng)然，不可避免的，政策制定中的公民參與一定程度上存在因公民代表的不完整性、強(qiáng)弱群體的力量差異導(dǎo)致公共價(jià)值的偏向：一般來說，經(jīng)濟(jì)狀況好、文化程度高的公眾參與意識(shí)強(qiáng)，參與方式也較為靈活。由于資源的有限性，參與度高的目標(biāo)群體一般會(huì)獲得更多的資源，而參與度低或無參與的目標(biāo)群體可能分配到的資源會(huì)越來越少。所以公民代表的不完整性、強(qiáng)弱群體的力量差異導(dǎo)致公共價(jià)值更多向強(qiáng)勢(shì)群體偏向。同時(shí)，公民參與政策制定會(huì)延長政策制定的流程，一定程度上增加了公共管理者日常工作的難度，降低了政策制定的效率，從而可能會(huì)導(dǎo)致公共項(xiàng)目運(yùn)作成本的增加。

二、政策制定中公民參與途徑

（一）我國政策制定中公民參與的途徑

我國公眾參與公共政策制定的傳統(tǒng)途徑主要有：人民代表大會(huì)、政治協(xié)商會(huì)議、群眾來信來訪、民主座談等，近年來也又新興了一些方式：一是重大事項(xiàng)決策聽證制度。這是指政府在重大決策的醞釀階段，政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和涉及部門深入到利益關(guān)系群體中進(jìn)行調(diào)研，開展制度聽證，當(dāng)面聽取群眾的意見和要求作為政策制定的參考。主要內(nèi)容包括民意咨詢、聽證、民眾質(zhì)詢、民意調(diào)查評(píng)價(jià)等。二是領(lǐng)導(dǎo)熱線、領(lǐng)導(dǎo)接待日制度。領(lǐng)導(dǎo)接待日制度的建立，使公眾有更多的機(jī)會(huì)與政府的領(lǐng)導(dǎo)人面對(duì)面，提出自己的問題，并尋求解決。

（二）我國政策制定中公民參與的途徑現(xiàn)狀

我國政策制定中公民參與隨著我國信息化、政治民主化的進(jìn)程不斷推進(jìn)，途徑和形式也進(jìn)一步完善和多樣化，大大增加了公民參與政策制定的廣度和深度。比如，社情民意反映制度；政府信息公開制度；重大事項(xiàng)決策聽證制度；網(wǎng)絡(luò)等新媒體交流制度等途徑，都已被確定為我國政府公共政策制定過程中的基本制度和原則，并借助于互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)通工具等信息化手段，使公民參與的范圍逐漸擴(kuò)大，形成會(huì)內(nèi)會(huì)外、跨部門、跨地區(qū)的廣大公眾共同參與的局面。但是，這些制度有的還處于探索和試驗(yàn)階段，缺少成熟的經(jīng)驗(yàn)和操作辦法；有的制度缺少相應(yīng)的程序規(guī)范，運(yùn)作中呈現(xiàn)出較大的隨意性；還有的制度缺乏必要的責(zé)任條款，流于形式，實(shí)際效果不佳?？偠灾?，現(xiàn)代公共政策制定的公民參與途徑體系才開始起步，尚不完善。

三、政策制定中公民參與途徑的對(duì)策建議

研究和分析政府公共政策的特點(diǎn)，探索影響公眾參與政府公共政策制定的不利因素，其最終目的是探尋和完善公眾參與的有效途徑，提高政策制定的科學(xué)性、民主性。針對(duì)我國公共政策制定中公眾參與存在的問題，提出以下幾方面對(duì)策建議：

1.思想上：克服傳統(tǒng)文化負(fù)面影響，提高公民參與效果

要加強(qiáng)現(xiàn)代民主政治思想建設(shè)，通過政治文化的軟環(huán)境建設(shè)完善公眾參與。從政治文化層面完善政府公共政策制定中的公眾參與，絕不能照搬照抄西方國家經(jīng)驗(yàn)，而是在借鑒的基礎(chǔ)上形成適合于我國特殊國情的獨(dú)特的政治文化，與我國的民主政治制度相適應(yīng)，落實(shí)政府公共政策制定中公眾參與的效果。一方面要加強(qiáng)宣傳教育，提高公眾自身的參與意識(shí)和素質(zhì)能力。另一方面，政府要轉(zhuǎn)變觀念和角色，充分認(rèn)識(shí)公眾參與的重要價(jià)值，把公眾利益放在首位，認(rèn)真傾聽公眾所需，并為公眾利益表達(dá)提供途徑和保障。

2.程序上：建立開放的政策制定模式，保障公眾知情權(quán)

要建立開放性的政策制定模式，擴(kuò)大參與主體的范圍，在政策制定的各個(gè)環(huán)節(jié)都注意引入公眾參與的程序。公共問題的治理需要社會(huì)多方的參與，而不僅僅是“專家理性”的運(yùn)用。要通過公眾、利益集團(tuán)、政策研究專家、政策研究組織、政府決策機(jī)構(gòu)等多元主體的合作與博弈，尋求有共識(shí)的權(quán)力行使，由單一中心管理向多中心的治理型，走向多元的合作治理。此外，還應(yīng)大力發(fā)展非政府組織，從而提高公民在政策制定中的參與作用。

3.制度上，完善制度設(shè)計(jì)，拓展公眾參與途徑

一方面，要完善民意調(diào)查、信息公開、聽證會(huì)等制度設(shè)計(jì)。要注意政府聽證代表的廣泛性，加強(qiáng)對(duì)聽證制度的監(jiān)管，并尊重聽證結(jié)果，將民意置于重要的決策位置上。另一方面，隨著社會(huì)的進(jìn)步和科技的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)的普及，傳媒作用的壯大，使公民參與政策制定的方式日益多樣，作用也日益凸顯。要拓寬公民參與的方式，豐富現(xiàn)有的參與機(jī)制，從而提高公民政治參與的有效性。