信息社會背景下服務(wù)型公共行政模式探析

李子森

（華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院，廣州510000）

信息社會背景下服務(wù)型公共行政模式探析

李子森

（華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院，廣州510000）

在信息化浪潮的沖擊下，僵化、封閉的傳統(tǒng)行政模式已無法適應(yīng)現(xiàn)有的環(huán)境和滿足社會良性發(fā)展的要求。而在此背景下，服務(wù)型公共行政模式成為政府治理的發(fā)展方向。然而，該模式在實踐中仍面臨模式轉(zhuǎn)型步履艱難、統(tǒng)籌規(guī)劃缺失、運作載體不適應(yīng)、社會力量參與缺位等問題。因此，急需推進服務(wù)型公共行政模式轉(zhuǎn)型進程，制定模式發(fā)展的整體規(guī)劃和標準，同時打造電子政府這一最佳模式載體，加強與其他社會力量的合作，培育和提升社會資本存量。

信息社會；服務(wù)型政府；公共行政

當前電子化技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的迅猛發(fā)展，推動了世界從工業(yè)社會向數(shù)字化的信息社會的轉(zhuǎn)變進程。信息社會的到來不僅極大提高了社會生產(chǎn)力，而且深刻改變了人們的社會生活方式。在信息化浪潮的沖擊下，僵化、封閉的傳統(tǒng)行政模式已無法適應(yīng)于現(xiàn)有的環(huán)境背景，無法滿足進一步推動信息社會發(fā)展進程的現(xiàn)實需求，人們迫切需要一種新型的政府治理模式以改變既有的模式運行弊端。服務(wù)型公共行政模式在此背景下應(yīng)運而生，成為了當前政府治理的發(fā)展方向。

服務(wù)型公共行政模式是以政府為核心的公共組織、其他社會組織及公民，以有效促進公共利益最大化為宗旨，以一種積極主動的姿態(tài)，科學(xué)民主地運用公共權(quán)力，依法制定與執(zhí)行公共政策、管理社會公共事務(wù)、提供公共物品和公共服務(wù)，構(gòu)建社會和諧發(fā)展的政府治理模式。服務(wù)型公共行政模式區(qū)別于傳統(tǒng)的行政模式，具有公共性、回應(yīng)性和透明性，并以提供公共服務(wù)的效率和效能、追求公共目標、實現(xiàn)公共利益最大化作為自身產(chǎn)生、存在和發(fā)展的最終目標，能夠?qū)ι鐣姷墓卜?wù)需求做出及時回應(yīng)。同時，該模式還能順應(yīng)信息社會條件下的未來發(fā)展趨勢，解決由傳統(tǒng)模式難以為繼、信息格局改變、社會力量崛起等外部行政環(huán)境變遷而引起的一系列社會治理難題，滿足社會良性發(fā)展的需要。因此，在信息社會背景下建構(gòu)與發(fā)展該模式具有重要意義。

在黨和國家的重視下，現(xiàn)階段我國服務(wù)型公共行政模式的發(fā)展速度正在不斷提升，并逐步取代經(jīng)濟主導(dǎo)型行政模式，成為當下信息社會的主導(dǎo)行政模式。但與此同時，我們也不能忽視服務(wù)型公共行政模式在我國實踐環(huán)節(jié)中所存在的一些問題，包括模式轉(zhuǎn)型步履艱難、統(tǒng)籌規(guī)劃缺位、運作載體不適應(yīng)等。為此，本文從推進模式轉(zhuǎn)型進程、統(tǒng)籌模式發(fā)展規(guī)劃和標準、打造電子政府載體、加強與其他社會力量合作等剖析中，來提出積極的對策建議。

一、服務(wù)型公共行政模式實踐中存在的問題

（一）服務(wù)型公共行政模式轉(zhuǎn)型步履艱難

近年來，在信息資源自由流動、公民意識覺醒等積極因素的影響下，傳統(tǒng)的行政模式受到了極大的沖擊，不得不順應(yīng)時勢而走上變革之路，逐步向更具公共性、服務(wù)性的服務(wù)型公共行政模式轉(zhuǎn)型。但現(xiàn)實中，傳統(tǒng)的行政模式仍發(fā)揮著作用，遲遲不肯轉(zhuǎn)變。雖然黨和國家一直在大力推動行政體制改革，但現(xiàn)狀卻是各地方政府在實際執(zhí)行中并未做好推進模式轉(zhuǎn)型發(fā)展的決心，仍將大量的行政資源運用在GDP的增長方面。而與之相對應(yīng)的，是政府在社會管理、公共服務(wù)等方面的嚴重缺位，造成了諸如非法信訪、暴力抗法等社會問題的產(chǎn)生。例如，我國很多地方政府將食品企業(yè)列為重點招商引資對象以推動當?shù)谿DP的增長，但被民眾廣為詬病的食品安全問題卻一直沒得到妥善的解決。在公共服務(wù)和社會管理方面的缺位致使普通老百姓并沒能真正享受到經(jīng)濟發(fā)展的果實。這種地方政府中，“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的意識形態(tài)無疑與服務(wù)型公共行政模式的運行宗旨背道而馳，公共服務(wù)職能的從屬地位更是無法體現(xiàn)出服務(wù)型公共行政模式的公共性和回應(yīng)性，這些問題都將阻礙該模式的轉(zhuǎn)型進程。

（二）缺少對服務(wù)型公共行政模式發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃

我國公共服務(wù)體系的完善程度較低，是一個不均等、低水平、不健全的體系，該問題可歸因于缺乏系統(tǒng)性而零散實行的社會政策、法律法規(guī)。一方面，關(guān)于服務(wù)型公共行政模式的建構(gòu)方面的專門性權(quán)威法律遲遲沒有出臺，“無法可依”的局面致使各地方政府在制定公共政策中所依據(jù)的法律條款各不相同，加劇了地區(qū)間的政策差異；另一方面，黨和國家雖然提出了建設(shè)服務(wù)型政府的整體目標，但卻并沒能將其細化成地方政府的具體建設(shè)方略，這使得地方政府在推進服務(wù)型公共行政模式的發(fā)展中各自為政，不顧慮整體而只從自身職能需求和工作便利出發(fā)，造成各地區(qū)的社會政策標準各異、難以整合的局面。

缺乏系統(tǒng)規(guī)劃的模式發(fā)展形式將會加劇各行政主體間在公共政策制定上的條塊分割狀況，進一步惡化傳統(tǒng)體制中權(quán)責(zé)不分、職能交叉等弊端，成為阻礙服務(wù)型公共行政模式良性運行的消極因素。這種弊端在當前的信息社會環(huán)境下，會因信息流動的即時性、知識經(jīng)濟下的整體性而不斷被“放大”，從行政領(lǐng)域延伸至社會發(fā)展的方方面面，最終成為信息社會進步的束縛性因素。

（三）運作載體在電子政務(wù)環(huán)境下出現(xiàn)不適應(yīng)

隨著信息社會的來臨，形成于工業(yè)社會條件下的運作載體——官僚制組織逐漸顯示了其在信息社會電子政務(wù)環(huán)境下的不適應(yīng)性。具體表現(xiàn)為以下幾點：一是傳統(tǒng)層級節(jié)制的科層結(jié)構(gòu)無法滿足電子政務(wù)對于組織結(jié)構(gòu)扁平化的要求，沒能在信息時代下通過電子政務(wù)減少政府管理層次、加快權(quán)力分散化的目標，并因此阻礙信息社會知識經(jīng)濟的發(fā)展，直接導(dǎo)致政府服務(wù)效率的降低。二是電子政務(wù)的運用加大了各部門間的信息交流，而缺乏信息流動性的組織運行機制無法及時處理復(fù)雜多變的政務(wù)工作，加劇各部門間的協(xié)作困境。三是信息社會技術(shù)的進步與網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展對政府在公共服務(wù)供給方面提出了實時性、全天候的要求，而傳統(tǒng)的窗口化辦理、紙張辦公等服務(wù)形式顯然已落后于時代的需求。與環(huán)境具有兼容性的良性運作載體是行政模式得以高效運行、發(fā)展的必要條件，而不具有兼容性的運作載體則會極大地阻礙行政模式的運行與發(fā)展。而服務(wù)型公共行政模式亦是如此，若不變革現(xiàn)有的運作載體，使其轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)于當下電子政務(wù)環(huán)境的信息型運作載體的話，該模式的運行和發(fā)展將會無從說起。

（四）缺乏與社會力量的協(xié)作交流

服務(wù)型公共行政模式的構(gòu)建和運行過程中存在缺乏與社會力量進行協(xié)作交流的問題，具體表現(xiàn)為：一是政務(wù)信息公開程度仍然不足，許多的權(quán)威政務(wù)信息資源仍掌控在政府的手中；二是在現(xiàn)行政府體制中缺乏與社會組織的具體協(xié)作機制。在信息持有格局發(fā)生變化、公民意識大幅提升的當下，一個拒絕公民參與監(jiān)督、包辦一切的公共行政模式是難以讓任何公民承認和接受的。因此，該弊端是服務(wù)型公共行政模式在優(yōu)化過程中所必須解決的。

二、信息社會背景下完善服務(wù)型公共行政模式建構(gòu)的基本對策

（一）進一步加快服務(wù)型公共行政模式轉(zhuǎn)型進程

1.變革舊有觀念，積極推動服務(wù)理念的樹立

服務(wù)型公共行政模式是社會本位、服務(wù)本位的政府治理模式，因此必須要樹立以人為本的服務(wù)理念。在觀念轉(zhuǎn)變過程中，部門領(lǐng)導(dǎo)干部的觀念轉(zhuǎn)變又顯得尤為重要。這是因為行政首長負責(zé)制是當前我國的行政領(lǐng)導(dǎo)制度，部門中的多數(shù)決策工作是由領(lǐng)導(dǎo)完成的，所以只有領(lǐng)導(dǎo)干部知曉貫徹“為人民服務(wù)”觀念的重要性以及發(fā)展服務(wù)型公共行政模式的必要性，才能明確該模式的正確運作方向。領(lǐng)導(dǎo)干部的觀念轉(zhuǎn)變可從以下幾個層面著手推動：一是在意識層面，應(yīng)通過黨校教育、日常講座等形式加強服務(wù)意識的培養(yǎng)，為基層帶個好頭；二是在技術(shù)層面，要結(jié)合信息化技術(shù)打造完備的績效考核機制，對領(lǐng)導(dǎo)干部決策行為的服務(wù)性、公共性進行把關(guān)監(jiān)督；三是在制度層面，應(yīng)將“服務(wù)公民，以公共效益為目標”的模式理念以行政法規(guī)、條例的法制形式固定下來。

2.打破利益藩籬，加快政府職能轉(zhuǎn)變的步伐

信息社會為我們帶來了電子政務(wù)這一推動政府職能轉(zhuǎn)變的強力催化劑，使得向公共服務(wù)、社會管理職能的迅速轉(zhuǎn)變不再是一個遙遠的夢想。眾所周知，由上到下的改革難度較大，而由下到上的改革難度則相對較小，但受制于財政、人力、空間等因素的影響，基層改革的具體效果不佳。而電子政務(wù)跨時空、全天候、扁平化的優(yōu)勢弱化了這些限制因素，政府完全可以將政務(wù)的調(diào)整優(yōu)化從基層做起，形成對整個服務(wù)流程負責(zé)，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上摸索出公眾認可的施行方式。

（二）優(yōu)化服務(wù)型公共行政模式發(fā)展的整體規(guī)劃和標準

1.加快建立具有保障性的專門法律

目前，關(guān)于服務(wù)型公共行政模式發(fā)展的法律條款較為零散，專門性法律遲遲沒有出臺，因此建立一部與服務(wù)型公共行政模式發(fā)展直接相關(guān)的專門性法律迫在眉睫。一方面，政府要加大對服務(wù)型公共行政模式建構(gòu)必要的知識性普及力度，使政府內(nèi)部的服務(wù)意識和社會外部的輿論趨勢形成合力，從而引起各法律制定主體，尤其是全國人民代表大會及其常委會的重視，盡早進入到立法議程。另一方面，政府作為服務(wù)型公共行政模式的直接建構(gòu)和運作主體，應(yīng)在廣泛征集民意的基礎(chǔ)上，憑借其經(jīng)驗優(yōu)勢主導(dǎo)法律草案的制定工作，提高法律草案出臺的效率。

2.在長遠思維的指導(dǎo)下構(gòu)建統(tǒng)一的公共政策體系

公共政策的質(zhì)量好壞將會對服務(wù)型公共行政模式的運行狀態(tài)造成巨大的影響，缺乏系統(tǒng)性、零散的社會政策不僅無法產(chǎn)生應(yīng)有的政策合力，還會影響到公共服務(wù)供給的效率和效能，造成服務(wù)型公共行政模式低效運行的局面。因此，政府必須在長遠思維的指導(dǎo)下構(gòu)建統(tǒng)一的公共政策體系。一是要拋棄舊有的短期思維，樹立在信息社會下的多維思考能力，在政策制定中加入對公民需求變化、財政水平預(yù)測等未來發(fā)展趨勢因素的考量，更多地以一種“未雨綢繆”的積極姿態(tài)去進行政策制定工作，例如利用現(xiàn)代電子計算機技術(shù)開發(fā)出一種能多維、長遠考慮各政策變量的電子化政策制定系統(tǒng)等。二是要在中央層面確立各地方政策制定方面的統(tǒng)一目標，并運用信息化智能手段實現(xiàn)對公共政策目標的明確化、分層化，圍繞各子目標提出既統(tǒng)籌兼顧又合情合理的政策制定方略。三是深化財政體制改革。中央政府應(yīng)加大對貧困地區(qū)在社會保障方面的財政投入，解決因各地經(jīng)濟發(fā)展水平差異過大而帶來的公共服務(wù)非均等化問題。四是加強政府內(nèi)部間的交流協(xié)作，打破各部門在政策制定上的條塊分割現(xiàn)狀。

（三）打造電子政府這一服務(wù)型公共行政模式的最佳載體

1.積極推動傳統(tǒng)政務(wù)的電子化進程

傳統(tǒng)政務(wù)的電子化可從以下幾個方面入手：一是推動辦公自動化的實現(xiàn)。辦公自動化能替代傳統(tǒng)的紙張辦公形式，推動政府部門內(nèi)部效率的提高和自動化水平的提高，增強其信息處理能力和決策能力，是傳統(tǒng)政務(wù)向電子政務(wù)轉(zhuǎn)變的必要基礎(chǔ)。政府要加大在計算機基礎(chǔ)硬件上的財政投入，特別是在計算機普及率較低地區(qū)的投入以提升辦公自動化的覆蓋水平，同時加強對公共行政人員在計算機方面的水平要求和技術(shù)培訓(xùn)，從而推動辦公自動化的發(fā)展。二是加強政府網(wǎng)站的建設(shè)力度。政府網(wǎng)站是替代傳統(tǒng)實體化窗口辦公的一個重要手段，是服務(wù)型公共行政模式服務(wù)公眾的一條最便捷的途徑，是政府搭建與公眾進行互動的一座橋梁。各行政主體應(yīng)加快政府網(wǎng)站的架設(shè)進程，并在分析公民需求的基礎(chǔ)上加大政府網(wǎng)站上的信息公開程度，將公眾需要的信息準確、及時、完整地向公眾發(fā)布；另外，還應(yīng)通過報紙、媒體等多種信息傳播媒介宣傳政府網(wǎng)站，提升政府網(wǎng)站的聞知度，鼓勵公民進行日常瀏覽。

2.增加電子政府建設(shè)的制度供給

實現(xiàn)傳統(tǒng)政務(wù)的電子化并不能直接等同于電子政府建設(shè)，簡單將政府職能及相應(yīng)服務(wù)程序套用在計算機網(wǎng)絡(luò)上只會使電子政府的建設(shè)流于形式，淪為一種“形象工程”。究其本質(zhì)，電子政府建設(shè)實際上應(yīng)是一種深刻的制度變遷，其關(guān)鍵就在于完善制度安排，推動體制機制創(chuàng)新，擺脫繁文縟節(jié)的規(guī)制束縛。因此，必須要推進行政體制改革，增加電子政府建設(shè)的制度供給。其具體對策可歸結(jié)為以下兩點：一是需要重新設(shè)計和確定政府的職能定位、組織結(jié)構(gòu)和服務(wù)流程，將行政資源配置的重點轉(zhuǎn)向公共產(chǎn)品和服務(wù)供給方面。二是加強電子政府的法制建設(shè)，避免在其建構(gòu)過程中出現(xiàn)“無法可依”問題，如制定和頒布符合我國國情、具有統(tǒng)籌規(guī)劃性質(zhì)《電子政府發(fā)展法》等權(quán)威性法律；另外，還可以通過對現(xiàn)行法律法規(guī)進行完善修改的方式，為電子政府信息服務(wù)和辦事服務(wù)等確立完備的“游戲規(guī)則”。

（四）加強與社會力量之間的合作

1.加大政府信息公開力度

服務(wù)型公共行政模式是公開透明運行的政府治理模式，為此必須要加大政府信息公開力度，推進政務(wù)的公開，實現(xiàn)政府和公民之間的良性互動及溝通，以信息公開方式使公民參與到公共行政的運行過程之中，發(fā)揮其建議和監(jiān)督作用，從而使各部門在公民監(jiān)督的壓力下自覺強化其責(zé)任意識，降低權(quán)力尋租、腐敗問題發(fā)生的風(fēng)險。

政府信息公開的突破點在于建立一種電子政務(wù)系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)平臺，這個平臺的優(yōu)勢在于以下兩點：一是在電子政務(wù)技術(shù)的幫助下，平臺的信息公開成本幾乎可以忽略不計，平臺的信息傳播可不受地域時間的限制，實現(xiàn)即時發(fā)送即時到達。二是政府能夠通過這個平臺搜集到公民的意見反饋情況，并根據(jù)這些情況分析出公民的真實需求情況，從而提升決策制定的效果與質(zhì)量。

2.加大對社會組織的扶持力度

社會組織能夠為社會提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，可對政府的公共服務(wù)和社會管理職能起到輔助作用，政府理應(yīng)加大對社會組織的扶持力度，推動其進一步發(fā)展。具體對策可分為如下幾個方面：一是加大對社會組織在財政方面的投入，消除其發(fā)展的后顧之憂；二是適當?shù)貜恼块T中向社會組織輸送優(yōu)秀人才，解決社會組織中人才短缺的局面；三是政府要為社會組織提供必備的信息資源，以此提升部門的運行狀態(tài)。

結(jié)語

服務(wù)型公共行政模式是一種能夠應(yīng)對信息社會背景下所帶來的挑戰(zhàn)，構(gòu)建滿足社會良性發(fā)展需要的新型政府治理模式，該模式理應(yīng)得到重視與推廣，成為當下信息社會的主導(dǎo)行政模式。但值得注意的是，我國服務(wù)型公共行政模式的轉(zhuǎn)型進程仍“步履艱難”，傳統(tǒng)行政模式的殘余成為阻礙其進一步發(fā)展的因素；缺少對模式未來發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃，加劇了各行政主體在模式“落地”上的分化程度；與傳統(tǒng)行政模式相配套的運作載體亦不適用電子政務(wù)的行政環(huán)境，影響了模式運行效用；社會力量參與缺位。因此，必須進一步推進服務(wù)型公共行政模式的轉(zhuǎn)型，優(yōu)化服務(wù)型公共行政模式發(fā)展的整體規(guī)劃和標準，打造電子政府，并加強與社會力量之間的合作，以此來完善服務(wù)型公共行政模式的建構(gòu)工作。

[1]李軍鵬.公共服務(wù)型政府建設(shè)指南[M].北京：中共黨史出版社，2006：60-62.

[2]孫選中.服務(wù)型政府及其服務(wù)行政機制研究[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2009：8-10.

[3]鞏建華.服務(wù)型政府的思想基礎(chǔ)、內(nèi)涵特征和建設(shè)對策[J].行政論壇，2009，（1）：6-9.

[4]李傳軍.電子政府建設(shè)與政府管理創(chuàng)新[J].中共云南省委黨校學(xué)報，2004，（6）：93-95.

[5]劉遠柱.公民網(wǎng)絡(luò)政治參與政府管理創(chuàng)新[J].學(xué)習(xí)論壇，2009，（9）：54-57.

[6]竺乾威.從公共管理到整體性治理[J].中國行政管理，2008，（10）：2-8.

[7]李平.電子政府與公共服務(wù)改善[J].科學(xué)研究，2003，（10）：2-8.

[責(zé)任編輯 興華]

F49

A

1673-291X（2017）26-0170-03

2017-07-15

李子森（1991-），男，廣東廣州人，碩士研究生，從事行政管理理論與實踐研究。