黨代會常任制：重慶市榮昌區(qū)試點的舉措、成效與改革方向

□付亞青

☆調(diào)研報告☆

黨代會常任制：重慶市榮昌區(qū)試點的舉措、成效與改革方向

□付亞青

黨代會常任制工作是黨建工作的重要組成部分。為深入貫徹落實黨的十八大關于“落實和完善黨的代表大會代表任期制，試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會年會制，黨代會代表提案制”等的要求，自2012年起，榮昌區(qū)開始籌備黨代會常任制試點工作。為了有效開展試點工作，進一步加強和改進黨的領導，重慶市榮昌區(qū)依據(jù)黨章等相關規(guī)定，并按照重慶市委組織部開展黨代表大會常任制試點工作的統(tǒng)一部署和要求，先后制定了縣級和鎮(zhèn)級黨代表大會常任制試點工作實施方案和和相關制度。在短短幾年時間里，榮昌區(qū)積極探索，勇于實踐，試點工作取得了一定的成效。通過組織專題調(diào)研，進一步探索榮昌區(qū)黨代會常任制試點工作的經(jīng)驗做法、成效等，以推進榮昌區(qū)黨建工作更上一個臺階。

一、黨代會常任制的來源概述

（一）概念來源

黨代表大會常任制是指各級黨代表在每屆任期內(nèi)實行常任行使代表職責的制度。1956年，毛澤東曾提出關于實行黨的代表大會常任制的著名論斷。鄧小平同志在中國共產(chǎn)黨第八次全國代表大會上作《關于修改黨的章程的報告》，提出了黨代會常任制。江澤民同志在黨的十六大會議上作工作報告，再次強調(diào)，擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點，積極探索黨的代表大會閉會期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式。胡錦濤同志在十六屆四中全會上的講話中，提出建立黨的代表大會代表提案制度，積極探索黨的代表大會閉會期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式，建立代表提議的處理和回復機制。2009年9月18日，通過的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》，提出完善黨代表大會制度，改善黨代表大會代表結構，提高基層一線代表比例，增強代表廣泛性；建立各級黨代表大會代表提案制度，落實和完善黨代表大會代表任期制，建立健全代表參與重大決策、參加重要干部推薦和民主評議、列席黨委有關會議、聯(lián)系黨員群眾等制度和辦法；繼續(xù)選擇一些縣（市、區(qū)）試行黨代表大會常任制等。胡錦濤在黨的十八大報告中提出，完善黨的代表大會制度，提高工人、農(nóng)民代表比例，落實和完善黨的代表大會代表任期制，試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會年會制，深化縣（市、區(qū)）黨代會常任制試點，實行黨代會代表提案制。黨代會常任制推行60年以來，不斷改革創(chuàng)新，在許多地區(qū)已形成了較成熟的制度體系。

（二）榮昌區(qū)黨代會常任制試點工作概況

2012年，榮昌區(qū)被重慶市委組織部確定為黨代表大會常任制5個試點區(qū)縣之一。為了走出一條富有實效的黨代會常任制之路，榮昌區(qū)選取3個鎮(zhèn)（觀勝鎮(zhèn)、榮隆鎮(zhèn)、直升鎮(zhèn)）作為開展黨代會常任制工作的試點鎮(zhèn)，并先后制定了《榮昌縣黨代表大會常任制試點工作實施方案》、《榮昌縣黨代表大會代表任期制實施辦法（試行）》，以及鎮(zhèn)級方案和實施辦法，在5年的探索過程中，已逐步探索出黨代會年會制、黨代表任期制、黨代表履職計分管理制等一批卓有成效的制度，制度體系建設也越來越成熟，推進試點工作取得了明顯成效。

二、黨代會常任制試點工作的經(jīng)驗做法

近五年時間里，榮昌區(qū)黨代會常任制試點工作已逐漸摸索出了許多富有成效的做法，特別是在黨代會年會、代表履職量化管理、黨代會提案制度等方面，成效較為突出，經(jīng)驗做法值得推廣。

（一）探索黨代會年會規(guī)范化建設

從2013年召開的中國共產(chǎn)黨榮昌縣第十三屆代表大會第二次會議，即首屆年會，到2016年12月召開的榮昌區(qū)第十四次黨代會第一次會議，前后共已召開6次黨代會年會，區(qū)和試點鎮(zhèn)黨代會年會制度不斷完善，并逐漸走向規(guī)范化。

1.會前精心組織籌劃。榮昌區(qū)委和各試點鎮(zhèn)高度重視黨代會各項工作，會前扎實準備，確保了會議的高效、務實。一是提早謀劃，擴大宣傳。區(qū)委將年會列入重要議事日程，提早籌備工作方案，各代表團和代表活動小組有計劃地組織黨代表開展“兩訪兩談兩聯(lián)系”、專題調(diào)研等代表履職活動，廣泛收集意見建議；有效利用榮昌區(qū)電視臺、報刊、微信公眾號等媒介，專題報道區(qū)黨代會年會工作準備情況，營造了嚴肅認真的會議氛圍。二是上級全面指導督導會議工作。榮昌區(qū)召開專題會議，研究討論年會相關工作，如年會召開時間，會議程序、具體內(nèi)容等；各試點鎮(zhèn)結合各自調(diào)研情況，擬定年會工作方案；組建黨代會年會指導組，對試點鎮(zhèn)年會籌備工作進行“一對一”指導。

2.年會內(nèi)容不斷規(guī)范。一是固化常規(guī)內(nèi)容，探索新內(nèi)容。榮昌區(qū)已逐步探索出了“4+N”年會模式，4就是每年做好4項固定內(nèi)容，N就是每年根據(jù)工作重點，選擇性地開展鎮(zhèn)街部門黨委書記黨建工作述職測評、區(qū)委委員述職、提案評議等新內(nèi)容。二是開展集中視察活動，找準年會重點內(nèi)容。區(qū)和各試點鎮(zhèn)根據(jù)每年實際情況，組織黨代表集中視察區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的重點工作，并就視察情況進行討論，及時吸收黨代表意見建議，及早確定重要議題內(nèi)容。三是明確會議定位，做到內(nèi)容不沖突。榮昌區(qū)在黨代會年會內(nèi)容設定上，注意與人代會、政協(xié)會區(qū)別開來，做到在各自職責范圍內(nèi)開展工作。

3.年會保障工作不斷完善。為開好黨代會年會，榮昌區(qū)積極探索，逐漸摸索出了一套較完善的制度保障體系。區(qū)級和鎮(zhèn)級分別制定了黨代表大會年會制度、代表團年會交流工作制度等，對年會的程序、提議的提出、決議的實施等作了明確規(guī)定，為年會的順利召開提供了保障。

（二）強化黨代表履職常態(tài)化管理

黨代表履職情況及質(zhì)量高低關系到黨代會常任制試點工作的成敗，榮昌區(qū)各試點鎮(zhèn)通過建立和完善制度體系，使黨代表履職常態(tài)化管理工作不斷得到完善。

1.量化履職內(nèi)容，把準黨代表履職方向。榮昌區(qū)結合實際，逐步量化黨代表履職內(nèi)容，制定了《關于開展黨代表履職計分管理的通知》，將黨代表出席黨代會年會、開展專題調(diào)研視察、提出提案議案、走訪接訪黨員群眾、向選舉單位述職、參與志愿服務等10大項內(nèi)容作為履職量化內(nèi)容。直升鎮(zhèn)黨委則根據(jù)黨代表具體任務，專門設定了代表八項職責。

2.開展專題培訓，提高黨代表履職能力。榮昌區(qū)委及試點鎮(zhèn)分別制定了黨代會代表學習培訓制度，對黨代表學習培訓內(nèi)容、方式、要求等作了說明。各試點鎮(zhèn)每年結合實際情況，認真開展集中學習和實用技術培訓活動。組織黨代表深入學習黨內(nèi)法律法規(guī)、時事政策等，努力提高代表素質(zhì)，增強參政議政能力；組織開展實用技術培訓活動，提高代表在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中的指導和幫帶本領。

3.搭建履職平臺，拓展黨代表履職空間。一是建立三級組織體系，分級開展活動。區(qū)級成立了黨代表聯(lián)絡辦公室，負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)日常工作；部門和鎮(zhèn)街根據(jù)地域和工作劃分代表團，負責組織本團和代表小組工作；村（社區(qū)）設置“兩代表一委員”工作室，黨代表在接待日接待聯(lián)系群眾，聽取和收集群眾意見建議。試點鎮(zhèn)相繼成立了黨代會常任制領導小組，下設辦公室；直升鎮(zhèn)以村（社區(qū)）為單位劃分黨代表活動小組，黨代表活動小組又劃分成日常工作小組和專題工作小組，定期聽取黨內(nèi)情況通報和反映，按照“三位一體”黨員互幫互助互學模式開展黨員聯(lián)系交流活動，還組織全鎮(zhèn)黨代表廣泛開展“六個一”活動等，活動方式不斷創(chuàng)新。二是建設網(wǎng)上黨代表履職述評平臺。直升鎮(zhèn)政府在公開網(wǎng)站上開設了黨代會常任制工作專欄，搭建了黨代表自主學習和相互交流的平臺。

4.強化監(jiān)督管理，保持黨代表履職動力。一是開展述職活動。黨代表通過將自己一年來的履職情況向本選區(qū)黨員進行述職，接受黨員群眾監(jiān)督。二是實施計分管理辦法。建立黨代表任期履職檔案，通過“個人計實、代表團登記、黨聯(lián)辦抽驗”的辦法，落實代表履職量化管理考核工作，除了把10大項規(guī)定內(nèi)容作為量化計分內(nèi)容外，還明確將黨代表受黨內(nèi)處分、出現(xiàn)不良影響的行為和言論等作為扣分內(nèi)容。各試點鎮(zhèn)把年度量化管理分為“好”、“較好”、“一般”、“差”四個等次，依據(jù)得分情況對黨代表進行管理考核，對優(yōu)秀代表進行會議通報，對不合格代表進行約談提醒。三是建立監(jiān)督制度。榮隆鎮(zhèn)實行重大會議黨代表列席制度，建立了重要意見征詢、參與重大決策、黨代表監(jiān)督評議等制度，發(fā)揮黨代表對政府的監(jiān)督作用，暢通了監(jiān)督渠道。

（三）探索科學化黨代表提案制

實行黨代表提案制是黨的十八大提出的重大決策，是黨代表任期制的延伸和保障。近年來，榮昌區(qū)已逐步探索出了黨代表提案制的科學化建設路徑。

1.做好提案前期準備。建立和完善相關制度保障措施，確保提案扎實推進。榮昌區(qū)委和各試點鎮(zhèn)提前制定了黨代表視察調(diào)研制度、黨代表提案制度、黨代表聯(lián)系、走訪、服務黨員群眾制度等，代表通過定期不定期地考察調(diào)研、走訪接訪黨員群眾，提前廣泛收集信息，確保每個提案的針對性和可操作性。

2.規(guī)范提案內(nèi)容范圍。一方面堅持以黨的自身建設為重點內(nèi)容，結合當?shù)貙嶋H，進行提案，對涉及經(jīng)濟發(fā)展的重大提案進行約束性規(guī)定；一方面注意避免與人代會、政協(xié)會的提案議案重復，在厘清關系和各自職責基礎上，進一步規(guī)范了黨代會的提案內(nèi)容，同時還強調(diào)了黨代會對具體事情不作提案。

3.創(chuàng)新代表提案形式。一是提案端口前移，突出重點提案。各試點鎮(zhèn)提前下發(fā)征集提案的通知，提早進行走訪、調(diào)研，收集基層黨員群眾意見建議，再以代表團為單位聯(lián)名提出群眾關注度高、問題突出的提案。二是建立提案審查部門，保證提案質(zhì)量。榮昌區(qū)成立了提案審查委員會，確定了黨代表提案立案原則，明確在立案中，加強與相關職能部門的溝通協(xié)調(diào)，確保提案立案的科學性、可操作性。

4.完善提案辦理和反饋制度。以往各級黨代會代表只是在會上口頭提出意見和建議，沒有規(guī)范化、程序化的表達和反饋途徑，有效的提案易被忽視或無法及時形成，黨代表也就難以真正發(fā)揮作用。當前通過建立和完善提案辦理和反饋制度，開展提案辦理情況集中匯報測評，讓黨代表從此告別“舉手代表”，各種意見建議被及時收集并集中測評，最終形成有價值有水平的提案議案，使代表作用得以發(fā)揮。

（四）加強制度化體制機制建設

榮昌區(qū)在區(qū)級、鎮(zhèn)級黨代會常任制試點工作中，不斷探索和完善體制機制建設，逐漸形成了一套規(guī)范化、制度化的運行機制。

1.區(qū)級健全黨代會試點工作制度。為做好黨代會常任制試點工作，榮昌區(qū)不斷探索，幾年時間里，先后制定了包括黨代會年會、代表履職、走訪、提案、培訓等多方面制度，制度建設不斷完善，并逐漸體現(xiàn)系統(tǒng)性。當前，榮昌區(qū)建立完善了“1+11”工作制度，即1個黨代表任期制實施方案和《黨代表大會年會制度》、《黨代表大會代表提案制度》、《黨代表大會代表學習培訓制度》等11個制度。

2.鎮(zhèn)級細化黨代會試點工作制度。各試點鎮(zhèn)也積極推進制度建設，紛紛建立了黨代表學習培訓制度、黨代表列席黨政會制度、聯(lián)系服務黨員群眾制度、黨代表小組活動、黨代表述職述廉制度、黨代表履職計分制等多項制度，為兩級黨代會常任制試點工作取得階段性成效提供了體制機制上的保障。試點鎮(zhèn)還分別建立了黨代表“三聯(lián)系”制度，例如，觀勝鎮(zhèn)建立了黨委成員聯(lián)系黨代表、黨代表聯(lián)系黨員群眾、機關黨代表聯(lián)系村民小組；榮隆鎮(zhèn)開展縣黨代表聯(lián)系鎮(zhèn)黨代表、鎮(zhèn)黨代表聯(lián)系普通黨員、黨員聯(lián)系群眾的三聯(lián)系制度，作用都十分明顯。

三、黨代會常任制試點工作的成效分析

榮昌區(qū)在幾年的黨代會常任制試點工作實踐中，不斷探索和創(chuàng)新，取得了明顯的階段性成效，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）強化了黨代會的領導核心作用

榮昌區(qū)每年一次的黨代會年會都會聽取和審議區(qū)委、區(qū)紀委上一年度工作情況，討論并決定全區(qū)本年度工作要點，充分體現(xiàn)了黨的地方各級代表大會發(fā)揮黨內(nèi)最高領導決策的作用。在年會機制探索上，榮昌區(qū)逐步探索出的“4+N”年會模式，使年會內(nèi)容更加豐富和完善。例如，2016年初的黨代會年會就結合全區(qū)實際，提出了“十三五”規(guī)劃和2016年工作思路，明確了全區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的思路、定位和戰(zhàn)略，使黨代會指方向、定思路、謀全局的核心作用得到體現(xiàn)和加強。

（二）提升了黨代表履職能力和水平

黨代表履職能力和意識的提升，關系到黨代會最高領導決策地位的發(fā)揮。近年來，榮昌區(qū)通過實施“領頭雁工程”，選優(yōu)配強基層黨組織班子隊伍，為進一步選好榮昌區(qū)黨代表奠定了組織基礎。區(qū)委及各試點鎮(zhèn)通過開展視察調(diào)研、采取“菜單式”黨代表活動、對基層黨代表實施專題培訓等，有力提升了各領域、各戰(zhàn)線黨代表的綜合素質(zhì)和能力，激發(fā)了基層黨代表的參政議政熱情，為黨代表履好職、發(fā)揮好作用打下了堅實的基礎。同時通過提案、述職測評、干部推薦制度等，進一步暢通了黨內(nèi)意見反饋渠道，強化了黨內(nèi)民主監(jiān)督，提高了黨代表的責任和使命意識。代表們不僅積極參與報告、提案討論，還主動通過微博、QQ等途徑，宣傳黨代會精神，收集各方意見，充分發(fā)揮了黨代表的紐帶作用。如今，每次召開的黨代會已徹底改變了以往黨代表“五年舉次手，散會就走人”的局面。

（三）增進了基層黨組織與廣大黨員的聯(lián)系

直升鎮(zhèn)黨委在探索開展黨代會常任制試點工作的過程中，積極引導各支部開展創(chuàng)新實踐。道觀村支部利用直升鎮(zhèn)被區(qū)委組織部確定為黨代會常任制試點單位為契機，積極探索，建立了全縣首個村級黨代表活動聯(lián)絡站，采取“黨代表聯(lián)絡員+黨員+村辦企業(yè)+群眾代表+致富能手+群眾”的模式，開展黨的方針政策宣傳、民意民愿收集、結對幫扶、謀劃本村產(chǎn)業(yè)發(fā)展等工作，取得了一定成效。在實踐過程中，逐漸增強了基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力，發(fā)揮了黨代會匯聚民智的作用，促進了當?shù)亟?jīng)濟的創(chuàng)新發(fā)展。

（四）規(guī)范了黨代會常任制的運行機制

榮昌區(qū)開展試點工作以來，注重加強制度建設，不斷探索和完善體制機制建設，特別是在黨代會年會制、黨代表提案制、黨代表履職計分制等方面，取得了一定成效，初步構建了黨代會常任制試點工作的運行機制，為試點工作的順利開展提供了制度保障。為了使黨代表更好地履行代表職責，各試點鎮(zhèn)在開展工作的過程中逐步建立并完善了相關制度，包括《黨代表年度例會制度》、《黨代表評議鎮(zhèn)、村干部制度》、《黨代表履職計分管理辦法》等。在一系列制度下，規(guī)范了年會職責、會議議程、提案受理辦理等程序，明確了黨代表的職責、權利和義務，以及在大會和閉會期間的主要任務和要求等。黨代會常任制試點工作在體制機制建設上取得的階段性成效，也進一步開辟了黨內(nèi)民主的新渠道。

四、榮昌區(qū)黨代會常任制試點工作改革方向

經(jīng)過幾年的實踐探索，榮昌區(qū)在區(qū)、鎮(zhèn)黨代會常任制試點工作中，取得了顯著成效，但在一些方面，問題仍然存在，需進一步提升和完善。

（一）需進一步規(guī)范和細化黨代表履職管理工作

通過對各試點鎮(zhèn)的調(diào)查了解發(fā)現(xiàn)，有部分黨代表參政議政的意識和能力還不夠強。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代表因受年齡及文化程度的限制，參政議政的意識和能力不夠強；部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代表長期在外工作，除參加黨代會例會外，很少參與黨員活動；部分黨代表忙于基層瑣碎工作，視察調(diào)研時間較少；黨代表履職計分管理工作不夠扎實。為此，下一步，榮昌區(qū)需在黨代表履職管理上下一番功夫。

1.規(guī)范黨代表選拔及管理工作。黨代表應該有強烈的履職意識，能夠充分發(fā)揮代表的積極作用。基層在選拔和培訓黨代表的過程中，需注意從代表的履職能力出發(fā)，把能夠勝任代表的黨員選出來、培訓好。針對長期在外或很少參與黨代會的代表，可根據(jù)情況取消部分代表身份，讓更多扎根基層的黨員代表發(fā)揮作用。針對當前有部分黨代表參政議政的意識和能力不夠強等問題，可探索實行部分黨代表專職化、職業(yè)化，保障代表履職時間和精力，同時要進一步細化黨代表的履職量化管理工作，規(guī)范量化內(nèi)容，確保黨代表履職動力。

2.完善黨代表履職平臺。有了良好平臺，代表才能更好地履職。一是努力搭建多元化交流平臺。針對長期在外或因其他原因無法按時參加黨代會年會的代表，為其搭建建言獻策的平臺，如專題網(wǎng)站、專門APP、網(wǎng)絡工作室等，方便每位代表履職。二是創(chuàng)新開展黨代表活動。當前部分基層黨代表受年齡、文化等限制，參與活動的意識不強，活動效果難以達到預期效果，為此必須在活動開展上下一番功夫，例如，深入推進“兩代表一委員”活動，即黨代表、人大代表、政協(xié)委員定期圍繞區(qū)、鎮(zhèn)發(fā)展問題開展專題活動，提高各項活動的針對性，并著重突出每季度的重點工作，真正發(fā)揮代表和委員建言獻策的作用。

（二）需進一步厘清“內(nèi)三會”之間和“外三會”之間的關系

“內(nèi)三會”即黨代會、全委會、常委會，“外三會”即黨代會、人代會、政協(xié)會，目前關于這幾個會議之間關系的把握仍不夠明晰，具體職權范圍仍舊模糊。為此，下一步必須在明晰會議關系、突出各自職責特色上下一番功夫。

1.明晰“內(nèi)三會”職權關系。黨章及相關文件已明確規(guī)定黨代會與全委會、常委會之間是權力授受關系、領導與被領導關系。但長期以來，權力過分集中于常委會，既決策又執(zhí)行和監(jiān)督，出現(xiàn)了常委會代替全委會，全委會代替黨代會的現(xiàn)象。下一步要通過完善和落實相關制度規(guī)定，明確必須提交黨代會討論決定的事項等內(nèi)容，進一步突出黨代會的決策和監(jiān)督作用。

2.規(guī)范“外三會”職能范圍。必須明確各自的職責范圍，做到具體操作不重復。黨代會的職責就是為本級發(fā)展把航定向，對本地重大戰(zhàn)略問題作決策，代表提案要體現(xiàn)基層黨建工作特別是在思想、組織、作風等的建設方面，充分彰顯黨代會議大事、定大事的職能；人代會的職責就是把黨代會的決定變成具體貫徹落實的措施；政協(xié)會的職責就是積極參政議政、建言獻策，監(jiān)督黨的主張落實。在具體提案、議案過程中，要做到明確各自提案的方向、側重點，避免不必要重復。

（三）需進一步健全黨代會常任制工作機制

榮昌區(qū)黨代會常任制工作的相關制度建設不斷完善和健全，取得了一定成效，但在關于黨代表履職計分管理制度建設上還不夠扎實，黨代會職權的保障制度建設還未及時跟上，部分已經(jīng)建立的制度作用發(fā)揮還不夠明顯等，都需進一步加強和完善，不斷提升制度的針對性和實用性。

1.強化特色制度和新建制度的建設。黨代表履職計分管理制度對督促代表認真履職，發(fā)揮了重要作用。下一步，各試點鎮(zhèn)必須進一步完善黨代表履職計分管理辦法，規(guī)范代表履職計分內(nèi)容，分項、分次量化計分，詳細記錄黨代表的《代表履職手冊》，突出代表履職實效性；同時要用好黨代表履職量化管理系統(tǒng)，做實代表履職量化管理考核工作，堅持一切從嚴考核。此外，要切實完善和落實“三聯(lián)系”制度、黨員+群眾長效聯(lián)系制度等，定期聯(lián)系溝通，做好社情民意收集工作，真正發(fā)揮聯(lián)系黨員群眾的作用。

2.強化工作保障機制。一要落實經(jīng)費保障工作。在開展黨代會常任制試點工作中，區(qū)、試點鎮(zhèn)要嚴格保障黨代表工作經(jīng)費，特別是要為經(jīng)常參加會議、視察、調(diào)研、詢問、質(zhì)詢等活動的黨代表，提供必要的時間和財力保障，支持代表履職。二要落實專兼職工作人員。專兼職工作人員需根據(jù)黨代會年會情況而定，一方面是要保證做好黨代會年會的準備工作，一方面是為各試點鎮(zhèn)在閉會期間對黨代表的聯(lián)系和服務工作提供保證等。

作者：中共重慶市委黨校中共黨史專業(yè)碩士研究生

責任編輯：粟超