三峽庫區(qū)生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展面臨的問題及對策研究

□崔如波張月芳

☆經(jīng)濟研究☆

三峽庫區(qū)生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展面臨的問題及對策研究

□崔如波張月芳

三峽庫區(qū)是因為長江三峽工程興建而形成的一個特殊區(qū)域。三峽重慶庫區(qū)包括萬州、涪陵、云陽等15個區(qū)縣。一直以來，中央及市委市政府高度重視三峽庫區(qū)生態(tài)問題，先后制定了一系列制度和政策，確保三峽工程的安全運行和庫區(qū)水質(zhì)的基本達(dá)標(biāo)。然而，在新的發(fā)展條件下，三峽庫區(qū)生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展面臨新的矛盾與挑戰(zhàn)。因此，必須遵循習(xí)近平總書記視察重慶重要講話精神，從全國綠色發(fā)展與生態(tài)安全的宏大視野和格局中，重新審視三峽庫區(qū)生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展的功能定位，創(chuàng)新完善三峽庫區(qū)生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展的制度和政策。

一、三峽庫區(qū)生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展五大新矛盾凸顯

三峽工程興建以來，庫區(qū)的環(huán)境保護(hù)和生態(tài)涵養(yǎng)取得了顯著的成效。然而，由于受到自然、經(jīng)濟、管理、制度、技術(shù)、社會發(fā)展等諸多因素的影響，三峽庫區(qū)生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展面臨的矛盾和挑戰(zhàn)日益凸顯。主要表現(xiàn)在以下五個方面：

（一）三峽庫區(qū)生態(tài)功能的戰(zhàn)略地位與庫區(qū)生態(tài)環(huán)境先天脆弱性的矛盾

三峽庫區(qū)生態(tài)環(huán)境具有全局性的戰(zhàn)略地位。三峽庫區(qū)的生態(tài)安全，不僅影響著長江流域，而且影響著整個中華民族的生態(tài)安全，三峽庫區(qū)不僅是長江上游地區(qū)的生態(tài)屏障，而且在全國綠色發(fā)展與生態(tài)安全的大格局中，日益顯示出全國生態(tài)屏障的戰(zhàn)略地位和重大的功能性影響。然而由于獨特的地質(zhì)地貌，加之長期的、大規(guī)模的、強烈的人類活動，使三峽庫區(qū)成為我國生態(tài)最脆弱的地區(qū)之一。主要表現(xiàn)：一是三峽水庫是我國水土流失最嚴(yán)重區(qū)域之一。庫區(qū)中度及以上水土流失面積占土地總面積的42.7%，占全市中度及以上流失面積的46.9%。長期大規(guī)模的水土流失，使大量的泥沙和污染物進(jìn)入三峽水庫，嚴(yán)重影響庫區(qū)水質(zhì)安全；二是三峽水庫冬季水位運行175米，夏季水位運行145米，形成高差30米、面積達(dá)302平方公里的消落帶。重慶庫區(qū)內(nèi)消落帶達(dá)260平方公里，占整個三峽水庫消落帶的85%。隨著庫區(qū)水位的升降，影響和改變著庫區(qū)岸體的地質(zhì)結(jié)構(gòu)和流域的生態(tài)系統(tǒng)；三是庫區(qū)淹沒及移民遷建活動導(dǎo)致區(qū)域景觀生態(tài)體系的破碎化和片段化日益嚴(yán)重，大量的資源開發(fā)與建設(shè)活動，改變了原來的生態(tài)系統(tǒng)，導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性變差，威脅多樣生物的生存，陸生動植物種類大量減少。

（二）三峽庫區(qū)功能定位的含混性與考核監(jiān)督機制不完善性的矛盾

目前，三峽庫區(qū)具有多種功能定位疊加。比如：水土保持生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)、生態(tài)文明先行示范區(qū)、長江流域生態(tài)屏障、長江上游特色經(jīng)濟走廊、長江三峽國際黃金旅游帶、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和特色資源加工基地等等。這些功能定位，都從某一個方面強調(diào)了三峽庫區(qū)生態(tài)功能或經(jīng)濟功能的重要性。然而集多種功能定位于一體，必然造成定位不清、功能不準(zhǔn)、目標(biāo)含混的問題。與此同時，三峽庫區(qū)考核監(jiān)督機制也存在著不完善、不健全、效力低下的問題。比如管理體制相對滯后，不能有效實行流域管理；考核機制中經(jīng)濟指標(biāo)偏重的問題仍沒從根本上得以解決；補償機制中仍存在著顯失公平的問題；監(jiān)督機制的針對性和有效性有待增強的問題。

（三）三峽庫區(qū)行政管理的區(qū)域分割性與流域管理統(tǒng)一性的矛盾

三峽庫區(qū)是一個完整的流域單元，不僅包括水電庫區(qū)，也包括長江上游干流和嘉陵江、烏江等重要支流在內(nèi)的整個流域，具有明顯的流域特點。但目前來看，三峽庫區(qū)水資源管理明顯不到位，管理體制亟待完善，無法統(tǒng)一管理，這與三峽庫區(qū)典型的流域特性是極為矛盾的。主要表現(xiàn)在以下三個方面，一是三峽庫區(qū)分跨湖北、重慶兩省20區(qū)縣，其水資源管理分跨許多不同的行政區(qū)域；二是水資源管理涉及到環(huán)保、水利、國土、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等多個部門，各區(qū)域、各部門之間很難達(dá)成協(xié)調(diào)，從而無法形成有效的統(tǒng)籌和規(guī)劃；三是三峽庫區(qū)各地區(qū)本是秦巴山連片山區(qū)，財政支持困難，水生態(tài)涵養(yǎng)投入成本不力，薄弱的經(jīng)濟基礎(chǔ)難以支持高昂的水生態(tài)涵養(yǎng)成本。

（四）三峽庫區(qū)涵養(yǎng)發(fā)展硬任務(wù)與制度政策軟供給的矛盾

三峽庫區(qū)是全國重要的生態(tài)屏障，面臨嚴(yán)峻的生態(tài)脆弱性和頻發(fā)的自然災(zāi)害，必須堅持“只搞大保護(hù)，不搞大開發(fā)”，把生態(tài)涵養(yǎng)、環(huán)境修復(fù)作為頭等硬任務(wù)，常抓不懈。然而，三峽庫區(qū)生態(tài)涵養(yǎng)、環(huán)境修復(fù)方面的制度和政策供給不足或供給無效的問題較為突出。包括三峽庫區(qū)生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展的最終目標(biāo)的評價體系不能體現(xiàn)其功能定位，決策主體責(zé)任機制、環(huán)境影響評價機制、資源集約利用評估機制、公眾參與機制等，以及基于增強庫區(qū)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力的生態(tài)涵養(yǎng)、經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧一體化發(fā)展機制等都不完善，不能保障三峽庫區(qū)生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展目標(biāo)的有序?qū)崿F(xiàn)。

（五）三峽庫區(qū)發(fā)展壓力持續(xù)增大與庫區(qū)發(fā)展動能嚴(yán)重不足的矛盾

長期以來，三峽庫區(qū)面臨安穩(wěn)致富、經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)修復(fù)等多重任務(wù)。加之庫區(qū)多數(shù)區(qū)縣屬于國家級貧困地區(qū)，脫貧任務(wù)繁重。由于交通不便、信息閉塞，難以吸引科技、信息、資金等要素聚集，區(qū)域工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程緩慢，經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，大部分區(qū)縣人均GDP、可支配收入、財政收入明顯低于全國及全市平均水平，因而發(fā)展壓力持續(xù)增大。然而庫區(qū)工業(yè)化城鎮(zhèn)化水平較低，發(fā)展方式粗放，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)面臨轉(zhuǎn)型難、升級難，消費、投資、出口持續(xù)乏力，科技教育相對落后，創(chuàng)新人才缺乏，創(chuàng)新動能不足。

二、三峽庫區(qū)生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展五項政策建議

根據(jù)習(xí)近平總書記視察重慶重要講話精神，保護(hù)好三峽庫區(qū)和長江母親河，事關(guān)重慶長遠(yuǎn)發(fā)展，事關(guān)國家發(fā)展全局，必須堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的道路。因此，必須堅持新的發(fā)展理念為指引，針對三峽庫區(qū)生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展新矛盾新問題新挑戰(zhàn)，創(chuàng)新和完善三峽庫區(qū)生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展的政策體系。

（一）把三峽庫區(qū)的生態(tài)功能地位提升到國家戰(zhàn)略層面

長期以來，我們把三峽庫區(qū)的生態(tài)功能定位為長江流域重要生態(tài)屏障，這種定位不足以彰顯三峽庫區(qū)生態(tài)功能的全局性和在整個中華民族生態(tài)安全中的戰(zhàn)略地位。因此，我們必須對三峽庫區(qū)生態(tài)功能重新認(rèn)識和重新定位，把三峽庫區(qū)生態(tài)功能提升到國家戰(zhàn)略層面，由長江流域生態(tài)屏障提升為整個中華民族生態(tài)屏障，由重慶生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)提升為國家生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展示范區(qū)。理由有三：一是習(xí)近平總書記2016年視察重慶時的重要講話指出，保護(hù)好三峽庫區(qū)和長江母親河，事關(guān)重慶長遠(yuǎn)發(fā)展，事關(guān)國家發(fā)展全局?？倳浽谥v話中，把三峽庫區(qū)和長江母親河并列，并明確指出事關(guān)國家發(fā)展全局。二是三峽庫區(qū)生態(tài)環(huán)境在國家生態(tài)體系和生態(tài)格局中，有全局性的戰(zhàn)略地位。三峽庫區(qū)是國家重要的淡水資源戰(zhàn)略儲備庫。393億立方米的淡水儲量，可為超過全國一半的人口和近四分之一的幅員范圍提供用水保障。三峽庫區(qū)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)和供給能力，直接影響整個中華民族生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給，在國家重要生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)和供給方面，具有不可替代的作用。三是習(xí)近平總書記指出，環(huán)境問題是最普惠的民生，是最重要的公共產(chǎn)品。因而環(huán)境問題主要應(yīng)該由政府買單。把三峽庫區(qū)生態(tài)功能上升到國家戰(zhàn)略層面，有利于加大中央政府的財政支持力度。

（二）建立與完善三峽庫區(qū)涵養(yǎng)發(fā)展目標(biāo)體系與發(fā)展評價體系

后三峽時期，三峽庫區(qū)的發(fā)展面臨的諸多問題，歸根結(jié)底是生態(tài)涵養(yǎng)與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系問題。包括庫區(qū)生態(tài)環(huán)境承載能力和自我凈化能力的修復(fù)、水源的涵養(yǎng)、三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理、庫區(qū)人民生活幸福指數(shù)的提高等許多方面。因此，三峽庫區(qū)生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，建立和完善其目標(biāo)體系和發(fā)展評價體系有助于對三峽庫區(qū)涵養(yǎng)發(fā)展過程中出現(xiàn)的復(fù)雜情況進(jìn)行量化分析，有助于實現(xiàn)對庫區(qū)生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展進(jìn)行階段性評價，從而在宏觀上對三峽庫區(qū)涵養(yǎng)發(fā)展進(jìn)行有效的統(tǒng)籌與推進(jìn)。為體現(xiàn)全面性原則，同時重點強調(diào)三峽庫區(qū)的涵養(yǎng)發(fā)展，三峽庫區(qū)涵養(yǎng)發(fā)展目標(biāo)體系與發(fā)展評價體系應(yīng)包括環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)、經(jīng)濟增長、社會發(fā)展四個一級指標(biāo)體系構(gòu)成的指標(biāo)評價體系（見表1）?？偟囊庖娛?，要進(jìn)一步降低庫區(qū)經(jīng)濟發(fā)展評價指標(biāo)的權(quán)重，加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)評價指標(biāo)的權(quán)重。

（三）創(chuàng)新完善三峽庫區(qū)涵養(yǎng)發(fā)展綜合決策機制

一是創(chuàng)新完善決策主體責(zé)任機制。強化三峽庫區(qū)生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展的組織領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)和決策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域、部門生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展進(jìn)程中的重大事項。建立目標(biāo)管理責(zé)任制，修訂完善任期考核獎懲和工作人員的責(zé)任機制，對關(guān)鍵工程和重點項目采取項目負(fù)責(zé)制，依照分工負(fù)責(zé)與項目負(fù)責(zé)相統(tǒng)一的原則，分配工作任務(wù)，加強生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展規(guī)劃、技術(shù)指導(dǎo)和生態(tài)建設(shè)的監(jiān)督實施，協(xié)調(diào)推進(jìn)生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展。二是建立健全環(huán)境影響評價機制。制定三峽庫區(qū)開發(fā)計劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時，應(yīng)當(dāng)切實結(jié)合三峽庫區(qū)生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展的目標(biāo)，尋求政策、法規(guī)等戰(zhàn)略上的環(huán)境影響評價，增強專項規(guī)劃的環(huán)境影響評價，制定和完善先環(huán)評后決定的準(zhǔn)入機制，嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)環(huán)境影響評價制度和重大決策聽證制度。三是優(yōu)化資源集約利用評估機制。對三峽庫區(qū)生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展的過程進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測，及時反饋各類監(jiān)測結(jié)果，指導(dǎo)下一步生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展進(jìn)程，不斷優(yōu)化三峽庫區(qū)生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展的路徑模式。運用各類生態(tài)環(huán)境以及自然資源的地面監(jiān)測數(shù)據(jù)，建立三峽庫區(qū)生態(tài)涵養(yǎng)與資源環(huán)境變化監(jiān)測動態(tài)數(shù)據(jù)庫以及生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展情況的預(yù)警制度。四是建立完善公眾參與機制。擴大公眾和社會團體在參與三峽生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展有關(guān)政策制定和實施中的積極作用。積極引導(dǎo)公眾參與三峽庫區(qū)各類政策、規(guī)劃等的內(nèi)容、形式與程序的制定，逐步建立完善三峽庫區(qū)生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展公眾參與機制，包括庫區(qū)各級河長與民間組織的互動機制，加強對環(huán)境保護(hù)非政府組織(NGO)的支持和合作，適時建立國務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會與NGO的對話平臺等。

（四）創(chuàng)新完善基于增強庫區(qū)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力的生態(tài)涵養(yǎng)、經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧一體化發(fā)展機制

三峽庫區(qū)生態(tài)功能地位上升的同時，其配套的體制機制也應(yīng)相應(yīng)補足和完善。針對三峽庫區(qū)水資源管理跨地域的復(fù)雜系統(tǒng)特征，其生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展的體制機制創(chuàng)新是核心和關(guān)鍵。一是完善公共財稅支撐機制。實施投資傾斜政策，加大中央財政對三峽庫區(qū)生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展的投入力度，重點投向生態(tài)工業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)等綠色產(chǎn)業(yè)；實施稅收減免優(yōu)惠政策，對三峽庫區(qū)擬引進(jìn)的綠色產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈、提供生態(tài)產(chǎn)品的重點企業(yè)以及推行綠色消費的商場、超市和農(nóng)貿(mào)市場等企業(yè)市場制定專項的稅收減免政策；實施投融資機制多元化，運用PPP等模式，鼓勵引導(dǎo)社會資金投向三峽庫區(qū)生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展領(lǐng)域，積極申請國家和各區(qū)縣專項資金，通過資本運營等方式開展招商引資、融資。為體現(xiàn)全市發(fā)展一盤棋和公平性原則，要加大中央財政及市級財政轉(zhuǎn)移支付，使庫區(qū)區(qū)縣的財政收入和人均收入不低于全市平均水平。二是完善碳排放權(quán)和水權(quán)交易機制。針對三峽庫區(qū)的碳排放權(quán)交易問題，制定完善碳排放發(fā)行權(quán)相關(guān)法律，如《三峽庫區(qū)碳排放權(quán)交易細(xì)則》等，明確碳排放權(quán)的商品屬性，以及具體的交易規(guī)則；建立健全碳排放市場的監(jiān)管體系，提高碳交易市場的運行效率，提高碳排放權(quán)的市場流動性。針對三峽庫區(qū)的水權(quán)交易機制，首先應(yīng)建立水權(quán)確權(quán)登記和用途管制機制，保障水權(quán)交易和水權(quán)市場上的產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)清晰。其次，應(yīng)建立政府水權(quán)儲備制度，用于在用水指標(biāo)緊張的情況下為急需用水項目提供保障。最后，應(yīng)建立水權(quán)交易信息系統(tǒng)和監(jiān)測計量系統(tǒng)，保障流域內(nèi)各區(qū)縣之間的數(shù)據(jù)共享，以及取水戶取水量的在線監(jiān)測，實時掌握水權(quán)交易信息，為水權(quán)交易提供有力的數(shù)據(jù)支撐和監(jiān)督手段。三是建立健全生態(tài)補償機制。建立和推廣三級生態(tài)補償體系，包括國家層面的生態(tài)補償，即由中央財政對三峽庫區(qū)生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展的直接補償；市級層面的生態(tài)補償，即由重慶對三峽庫區(qū)生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展的直接生態(tài)補償；流域?qū)用娴纳鷳B(tài)補償，通過河長制的大力推行，按照‘誰受益誰補償，誰污染誰付費’的原則，即由長江中下游受益的較發(fā)達(dá)地區(qū)對三峽庫區(qū)發(fā)展滯后地區(qū)進(jìn)行補償，由造成水資源污染超標(biāo)或生態(tài)受損的河長向水資源涵養(yǎng)較好的河長進(jìn)行財政補償。

（五）創(chuàng)新完善三峽庫區(qū)涵養(yǎng)發(fā)展的管理體制與考核評價機制

一是創(chuàng)建流域管理新體制。三峽庫區(qū)應(yīng)該建立一個統(tǒng)一綜合管理機構(gòu)。國家層面的“國務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會”應(yīng)順應(yīng)時代要求更新升級職責(zé)范圍，統(tǒng)一管理三峽庫區(qū)，包括長江上游流域以及烏江、嘉陵江、岷江、金沙江等主要一級支流流域涉及的區(qū)域，甚至包括湖北庫區(qū)四區(qū)縣所涉及的范圍。地方層面要全面推進(jìn)河長制的實行，按照政府主導(dǎo)、屬地管理、分級負(fù)責(zé)、部門協(xié)作、社會共治原則，組建和完善“河長”組織體系，設(shè)立“河長”辦公室，建立“河長”聯(lián)席會議和工作例會制度，建立“河長”責(zé)任制和目標(biāo)考核制度，形成完整的流域管理體制。二是完善公共財政分擔(dān)機制。多渠道籌集設(shè)立專項基金，以保障對三峽庫區(qū)生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付力度。在地方財政分擔(dān)一定比例的基礎(chǔ)上，通過設(shè)立國家三峽庫區(qū)生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展專項基金保障資金投入。建議繼續(xù)延長庫區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金支持年限，并加大三峽庫區(qū)增值稅、消費稅的地方分享比例，用于國企配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)和延伸產(chǎn)業(yè)鏈，增強國企對三峽庫區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的輻射力。三是創(chuàng)新干部考核機制。干部政績的考核體系一定要體現(xiàn)庫區(qū)生態(tài)涵養(yǎng)的內(nèi)容。三峽庫區(qū)要把節(jié)能減排和生態(tài)涵養(yǎng)作為約束性指標(biāo)，要結(jié)合三峽庫區(qū)國家層面的管理委員會和地方層面的河長制，探索實行差別化的政府績效考核。每年層層分解，并最終落實到各級河長身上。要完善各級河長對本流域水生態(tài)涵養(yǎng)情況責(zé)任制，明確資源開發(fā)方的生態(tài)涵養(yǎng)責(zé)任，建立生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展審計制度，實行嚴(yán)格的考核、獎罰制度。

重慶市社科規(guī)劃重點項目：三峽庫區(qū)生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展的制度創(chuàng)新與對策研究（批準(zhǔn)號：2014ZDJJ13）階段性成果

作者：崔如波，中共重慶市委黨校經(jīng)濟管理教研部教授張月芳，中共重慶市合川區(qū)委黨校講師

責(zé)任編輯：宋英俊