中國大城市交通市場化發(fā)展戰(zhàn)略研究

全永燊，潘昭宇

(1.北京交通發(fā)展研究院，北京100073；2.國家發(fā)展和改革委員會城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心，北京100045)

中國大城市交通市場化發(fā)展戰(zhàn)略研究

全永燊1，潘昭宇2

(1.北京交通發(fā)展研究院，北京100073；2.國家發(fā)展和改革委員會城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心，北京100045)

城市交通問題之核心是如何建立和維持供需平衡，供需平衡的實質(zhì)是資源優(yōu)化配置，而市場在資源配置中應(yīng)發(fā)揮決定性作用?；趯χ袊蟪鞘薪煌òl(fā)展的客觀總結(jié)，提出市場化是城市交通可持續(xù)發(fā)展的必由之路，并分析城市交通市場化的理論依據(jù)、必要性及可行性，提出城市交通市場化發(fā)展的戰(zhàn)略目標和任務(wù)，以及在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共交通服務(wù)、停車建設(shè)運營、交通需求管理、交通技術(shù)創(chuàng)新等重點領(lǐng)域推進市場化的實施路徑。

交通戰(zhàn)略；市場化；必要性；可行性；戰(zhàn)略目標；實施路徑

0 引言

隨著中國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，大城市交通取得令世界矚目的成就，基礎(chǔ)設(shè)施日益完善、交通管理更加現(xiàn)代科學、居民出行更加快捷高效。過去10年中國大城市交通在支持國家新型城鎮(zhèn)化總體戰(zhàn)略實施、保障城市經(jīng)濟社會健康發(fā)展的歷史進程中發(fā)揮了巨大作用，但同時也面臨交通擁堵、公共服務(wù)供給不足、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及經(jīng)營困難等問題。

2016年初，習近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會議上提出，要在適度擴大總需求的同時著力加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。近期城市交通供給側(cè)改革也成為業(yè)內(nèi)討論的熱點，需要反思的是，當前阻礙中國城市交通可持續(xù)發(fā)展、制約城市交通發(fā)展的根本癥結(jié)是什么？在城市交通形勢日益嚴峻的今天，城市交通供給側(cè)改革的突破口在哪里？可供城市交通發(fā)展使用的、極為有限的資源如何合理配置？毋庸置疑，中國大城市的交通發(fā)展模式已經(jīng)到了轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期！

1 中國大城市交通發(fā)展反思

1.1 市場主導(dǎo)的城市開發(fā)建設(shè)與政府主導(dǎo)的城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)兩種不同模式相互掣肘，TOD推行舉步維艱

自20世紀90年代中期以來，隨著中國房地產(chǎn)改革的推進，城市土地開發(fā)已完全由市場主導(dǎo)。但迄今為止，城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)營與服務(wù)還主要由政府主導(dǎo)。市場主導(dǎo)的城市土地開發(fā)與政府主導(dǎo)的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)走在彼此無交集的兩條軌道上，從根源上二者難以融為一體，使得TOD模式在中國內(nèi)地鮮有成功范例(見圖1)。這直接導(dǎo)致城市空間拓展的無序及土地開發(fā)強度的均質(zhì)化(無梯度級差)①，城市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的同時，未能實現(xiàn)城市功能布局的同步優(yōu)化調(diào)整，人口與就業(yè)分布愈發(fā)失衡，出行距離快速增長、潮汐交通趨勢日漸凸顯[1]。

圖1 軌道交通車站及周邊開發(fā)模式權(quán)屬矛盾Fig.1 Ownership conflict between rail transit stations and surrounding area's development pattern

表1 政府主導(dǎo)的公共交通服務(wù)系統(tǒng)Tab.1 Government-dominated public transportation service system

1.2 政府主導(dǎo)的單一化公共交通服務(wù)系統(tǒng)與多層次、差異化的市場需求不相適應(yīng)，公共交通投入巨大、邊際收益持續(xù)遞減

中國大城市公共交通發(fā)展模式曾經(jīng)歷政府與市場之間的搖擺。20世紀90年代采取完全放開的市場主導(dǎo)模式，導(dǎo)致企業(yè)片面追逐利益最大化、冷熱線現(xiàn)象嚴重，公共交通服務(wù)的公益性無法實現(xiàn)。2004年之后，公共交通經(jīng)營權(quán)陸續(xù)收歸國有，采取政府主導(dǎo)的壟斷(或近乎壟斷)經(jīng)營模式。發(fā)展至今，政府主導(dǎo)模式在服務(wù)宗旨、經(jīng)營體制、運力配置及組織方式等關(guān)鍵要素上均愈來愈難以適應(yīng)細分市場的多層次差異化需求，服務(wù)吸引力每況愈下(見表1)，以致公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的實施一再受挫。以北京市門到門全程出行速度為例，公共汽車只為小汽車的56%、地鐵也僅為小汽車的79%[2]；以極高資本投入和規(guī)?？涨暗能壍澜煌ńㄔO(shè)換來公共交通出行比例提升的同時，小汽車出行需求急劇膨脹的勢頭并未得到有效抑制，相反自行車出行比例持續(xù)萎縮(見圖2)。

圖2 北京市歷年交通結(jié)構(gòu)變化Fig.2 Annual changes of transportation structure in Beijing

1.3 中國經(jīng)濟步入轉(zhuǎn)型期，政府主導(dǎo)的交通供給模式難以固守

當前相當長的一個時期，中國大城市普遍采取政府主導(dǎo)的交通供給模式。政府主要依靠以土地出讓金為主的地方財政收入，以及國有企業(yè)或地方政府融資平臺的融資等方式籌集交通建設(shè)資金。在中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、步入新常態(tài)的背景下，政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式已走到盡頭，改革勢在必行。一方面，政府主導(dǎo)，靠土地財政維持的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式，必然陷入“城市空間過度無序擴展—需要更大規(guī)模交通基礎(chǔ)設(shè)施支撐—繼續(xù)增加土地出讓量以維持財政收支平衡”的惡性循環(huán)；另一方面，政府主導(dǎo)以土地出讓金為主的資金來源日益受限，隨著中國城市增長邊界的劃定，土地財政將逐漸萎縮[4]。同時政府主導(dǎo)的發(fā)債、銀行借貸等模式也全面收緊。2014年中國政府已經(jīng)對地方政府債務(wù)實行規(guī)?？刂疲瑢嵭袀鶆?wù)規(guī)模限額管理[5]。

1.4 停車設(shè)施建設(shè)與經(jīng)營發(fā)展模式尚不明確，停車問題成為城市交通發(fā)展進程中最為棘手的難題之一

中國大城市停車難、停車秩序混亂已成為飽受詬病、久治不愈的頑疾。城市停車位遠遠不足是不爭的事實，但問題的癥結(jié)遠不止如此簡單。從北京、武漢、成都等大城市統(tǒng)計資料來看，合法停車位僅占小汽車保有量的50%左右[6]；同時免費停車以及無所顧忌肆意侵占公共空間停放私人車輛又成為普遍現(xiàn)象。僅以北京市為例，中心區(qū)小汽車不繳費隨意停放的比例超過70%，夜間侵占公共空間免費駐車的情況也大量存在[6]。

中國大城市對于停車設(shè)施建設(shè)與經(jīng)營的商品屬性定位及發(fā)展模式尚不明確。一方面，由于缺乏土地供給及經(jīng)營環(huán)境保障等相關(guān)政策支持，收益難以保障，社會資本投資建設(shè)經(jīng)營停車場的積極性不高。另一方面，為應(yīng)對社會輿論壓力，政府想盡力擴大停車設(shè)施供給，卻又限于政府資源配置能力而束手無策。這就導(dǎo)致停車問題陷入政府為難、社會資本觀望、市民訴求無門的尷尬境地。

1.5 行政管理手段主導(dǎo)的交通需求管理措施廣受社會質(zhì)疑，政府公信力受到極大挑戰(zhàn)

中國大城市普遍采取行政管理手段主導(dǎo)的需求管理措施，用于調(diào)控小汽車擁有與使用。如北京、上海、廣州、天津、深圳等八大城市對小汽車購買采取限制措施；北京、天津、杭州、成都等大城市對小汽車采取尾號限行措施。

靠行政管理手段的方式固然可以收到立竿見影的效果，但很難構(gòu)建可持續(xù)常態(tài)化的需求管理體系。一方面，限行與限購政策無助于解決小汽車保有量分布不合理(過度集中于中心區(qū))以及小汽車過度使用問題；另一方面，小汽車限購并未使購車者放棄需求，只是無限期延遲需求兌現(xiàn)，導(dǎo)致購車需求不斷積聚②，長期積壓的潛在需求一旦釋放將難以應(yīng)對。同時，隨著社會法治建設(shè)的推進和完善，公眾對現(xiàn)行的小汽車限購、限行等行政條令法理依據(jù)及社會公平性等方面的質(zhì)疑會日漸強烈，政府公信力將受到極大挑戰(zhàn)。日前，交通運輸部已明文指出：要根據(jù)城市交通狀況，“謹慎采取機動車限購、限行的‘兩限’政策，避免‘兩限’政策常態(tài)化，已經(jīng)實行的城市，適時研究建立必需的配套政策或替代措施”[7]。

1.6 政府主導(dǎo)下的技術(shù)創(chuàng)新障礙重重，難以適應(yīng)新時代的創(chuàng)新要求

城市交通規(guī)劃、建設(shè)、運營及服務(wù)各領(lǐng)域都需要大量數(shù)據(jù)和分析技術(shù)手段的支持，城市交通服務(wù)供給的可持續(xù)增長必將從傳統(tǒng)的要素驅(qū)動和資本驅(qū)動模式轉(zhuǎn)為創(chuàng)新驅(qū)動模式。目前政府主導(dǎo)的體制下，一方面使得不同部門之間數(shù)據(jù)信息資源無法共享、企業(yè)及相關(guān)研究機構(gòu)難以獲得有效數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)信息的不對稱大大制約了技術(shù)創(chuàng)新；另一方面，政府主導(dǎo)下，行業(yè)壟斷阻礙了創(chuàng)新主體的培育，以及以市場為導(dǎo)向的創(chuàng)新成果價值的實現(xiàn)。在大數(shù)據(jù)、云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)及商業(yè)模式廣泛應(yīng)用的時代背景下，政府主導(dǎo)的城市交通技術(shù)體制已難以適應(yīng)時代的創(chuàng)新要求。國務(wù)院早在2013年就明確提出：“要基本形成以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系”[8]。

2 戰(zhàn)略思考：市場化是城市交通可持續(xù)發(fā)展的必由之路

改革開放30年來，城市交通以政府主導(dǎo)的模式發(fā)展，發(fā)揮了政府集中力量辦大事的優(yōu)勢，在城鎮(zhèn)化、機動化、社會經(jīng)濟現(xiàn)代化快速發(fā)展進程中發(fā)揮了巨大作用。然而，在中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的時代背景下，舊的交通發(fā)展模式已無法適應(yīng)新的社會、經(jīng)濟形態(tài)下交通發(fā)展的客觀環(huán)境。十八屆三中全會明確指出要處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。2017年1月，中央再次明確指出：“為解決當前政府配置資源中存在的市場價格扭曲、配置效率較低、公共服務(wù)供給不足等突出問題，需要從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，創(chuàng)新配置方式，更多引入市場機制和市場化手段，提高資源配置的效率和效益。”[9]

眾所周知，交通可持續(xù)發(fā)展的根本是在資源與環(huán)境承載力允許條件下，以公平合理的資源配置方式實現(xiàn)供需平衡，其實質(zhì)是資源配置。交通發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變實質(zhì)上是以改善交通供給為著眼點，通過資源配置方式的創(chuàng)新，提升交通資源配置的效率和效益?，F(xiàn)實種種跡象已經(jīng)表明，一個具有強大生命力的交通發(fā)展新模式正在孕育中。

2.1 理論依據(jù)：城市交通服務(wù)供給的社會經(jīng)濟屬性

如前所述，交通問題之根本是供需平衡，而供需平衡的實質(zhì)是有限資源的合理配置。決定城市交通資源配置模式的關(guān)鍵在于正確界定交通基礎(chǔ)設(shè)施及交通服務(wù)產(chǎn)品的社會經(jīng)濟屬性。

表2 城市交通設(shè)施的經(jīng)濟學屬性Tab.2 Economic properties of urban transportation facilities

根據(jù)公共經(jīng)濟學理論，社會產(chǎn)品分為公共物品、私人物品、準公共物品三類。其中，公共物品是每個人消費這種物品不會導(dǎo)致別人對該種產(chǎn)品消費的減少；私人物品可以由個別消費者所占有和享用，具有效用的可分割性、消費的獨占性、收益的排他性；而效用的不可分割性、消費的非競爭性和收益的非排他性是公共物品區(qū)別于私人物品的三個顯著特征；介于二者之間的產(chǎn)品(并不完全具有或只在一定條件下才具有公共物品的三個特征)稱為準公共物品[10]。公共物品應(yīng)該由各級政府提供，準公共物品應(yīng)采取政府和市場共同分擔的原則，而私人物品則應(yīng)該通過市場機制來提供。

依據(jù)公共經(jīng)濟學的理論，只有在任何情形下邊際生產(chǎn)成本和邊際擁擠成本都等于0才是公共物品。除不擁擠的免費道路外，幾乎所有城市交通基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)都難以劃入純公共物品之列。對于快速發(fā)展的大城市而言，在供給者邊際生產(chǎn)成本大于零或使用者邊際擁擠成本大于零的情況下，公路、城市道路、公共客運系統(tǒng)等均不具有純粹的公共物品屬性，充其量只能算作準公共物品。就此而言，城市交通基礎(chǔ)設(shè)施及所提供的服務(wù)基本都屬于準公共物品及私人物品(具有明顯競爭性和排他性的設(shè)施)，應(yīng)該按照市場化原則或政府與市場共同分擔的原則提供(見表2)。

在此，需要澄清有關(guān)公共物品的幾個概念認識：1)公共物品的提供和公共物品的生產(chǎn)是兩個不同的行為，政府是公共物品提供的主體(非唯一，社會團體或私人也可以提供)，但并非是公共物品生產(chǎn)的主體(公共物品生產(chǎn)主體是市場)；2)公共物品的競爭性與排他性并非一成不變。技術(shù)進步可以通過降低公共物品的排他成本以影響非排他屬性，從而改變公共物品的性質(zhì)特征(公共物品的屬性非固化)，進而影響公共物品供給機制的選擇；3)政府力量可以彌補市場在公共物品供給上的市場失靈，同樣也可(必需)利用市場機制糾正政府在公共物品供給上的不足或資源錯配；4)使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，二者是有機統(tǒng)一的，不是相互否定的，不能把二者割裂開來、對立起來。

基于上述幾點，一些交通基礎(chǔ)設(shè)施(例如：道路、城市公共交通)即便在一般情況下具有較強的非競爭性和排他性而被歸入公共物品，但其供給也同樣要引入市場機制。

2.2 必要性：為什么市場化是必需的

2.2.1 城市交通發(fā)展模式與城市發(fā)展模式一致性的需要

按照《公交都市》[11]的基本理念，在城鎮(zhèn)化與機動化進程中，要力圖成功地將公共交通與城市發(fā)展形態(tài)協(xié)調(diào)在一起，二者相互支持和促進，實現(xiàn)交通與城市發(fā)展的和諧共存、共進。這既是規(guī)劃者追求的城市發(fā)展模式，也是城市交通正確的發(fā)展模式。實際上城市發(fā)展模式與城市交通發(fā)展模式二者必然是相輔相成、融合一體的。既如此，在城市開發(fā)建設(shè)已經(jīng)全面市場化的客觀現(xiàn)實背景下，市場化必然是交通發(fā)展模式的不二選擇。

2.2.2 城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)供給可持續(xù)性的需要

1）城市交通基礎(chǔ)設(shè)施的特殊性決定其必須走市場化之路。城市交通基礎(chǔ)設(shè)施具有投資大、周期長、風險高的特點，具有區(qū)別于其他公用設(shè)施的特殊性。政府主導(dǎo)的交通供給模式已難以為繼，出路就在于如何充分發(fā)揮市場的作用，以靈活多樣的形式參與城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2）為充分體現(xiàn)公共服務(wù)的社會公平性，城市交通必須走市場化之路。城市交通設(shè)施及服務(wù)的準公共物品及私人物品經(jīng)濟學屬性，決定其不應(yīng)該完全由政府使用公共財政買單。

3）城市交通需求變化要求其必須走市場化之路。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，城市交通需求對快捷性、舒適性、個性化等要求越來越高，為滿足社會多元化，尤其是個性化增值服務(wù)的需求，城市交通設(shè)施建設(shè)及服務(wù)也必須堅持市場化之路。

2.2.3 城市交通供求平衡關(guān)系調(diào)節(jié)的需要

城市交通需求分為彈性需求和剛性需求(見圖3)。從國內(nèi)外各大城市交通需求管理(TDM)的實踐經(jīng)驗來看，交通需求的引導(dǎo)和調(diào)節(jié)應(yīng)該更多依靠市場環(huán)境下的技術(shù)手段和經(jīng)濟手段。對于生活類彈性需求，可以通過市場的價格機制進行總量控制、壓縮不必要的出行需求；對于通勤類剛性需求，可以通過市場化的手段處理好土地使用與交通服務(wù)資源配置的協(xié)調(diào)關(guān)系，從源頭上削減需求，還可以依靠市場對資源配置的決定性作用，以經(jīng)濟技術(shù)手段調(diào)節(jié)需求的時空分布以及方式選擇等。在現(xiàn)代信息通信技術(shù)(Information Communications Technology,ICT)支持下，未來根據(jù)實時交通服務(wù)系統(tǒng)供求狀況監(jiān)測數(shù)據(jù)，基于一個動態(tài)定價系統(tǒng)對不同區(qū)域不同服務(wù)子系統(tǒng)的服務(wù)進行比價調(diào)整，實現(xiàn)供需平衡調(diào)節(jié)的實時需求管理，有可能成為需求管理的發(fā)展方向或一個新途徑。

2.3 可行性：為什么市場化可行

2.3.1 城市交通基礎(chǔ)設(shè)施創(chuàng)造的價值可資本化

圖3 北京市通勤類、生活類交通需求的構(gòu)成Fig.3 Constitution of commuting and non-commuting travel demand in Beijing資料來源：文獻[2]。

圖4 軌道交通土地溢價正外部性收益回饋建設(shè)流程Fig.4 Construction flow of positive external profit payback of rail transit land premium資料來源：文獻[12]。

城市交通基礎(chǔ)設(shè)施帶來土地溢價捕獲(Value Capture)，即通過土地溢價外部收益回饋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運營，為城市交通市場化提供可能。土地溢價回收將基礎(chǔ)設(shè)施的外部性與社會價值變現(xiàn)，為交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場化帶來了契機。以軌道交通土地溢價收益回饋建設(shè)為例(見圖4)，軌道交通建設(shè)帶來儲備土地升值、銷售型物業(yè)價格上漲、經(jīng)營型物業(yè)租金上漲等，通過軌道交通沿線土地儲備開發(fā)、物業(yè)的二級開發(fā)等收益返還路徑，實現(xiàn)溢價反饋用于軌道交通建設(shè)。相關(guān)研究顯示，公寓類溢價一般為5%～10%，獨立住宅溢價一般大于15%，商業(yè)、零售業(yè)溢價最高，一般超過30%[12]。

2.3.2 PPP有望成為城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)營的主導(dǎo)模式

城市交通基礎(chǔ)設(shè)施(軌道交通、城市道路、綜合交通樞紐等)具有投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、資本回收慢的特點，采用PPP模式尤為必要。政府和社會資本合作(PPP)模式是指政府為增強公共物品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關(guān)系。PPP模式的推行有助于促進國家經(jīng)濟制度的完善、國家治理體系和能力的提升。

近年來，中國政府從國家層面多次以政策文件的形式大力支持社會資本參與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[13-15]，在中國經(jīng)濟步入新常態(tài)的時代背景下，PPP模式在大城市交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域應(yīng)用已經(jīng)起步，盡管在涉及政府與社會投資的利益分享和風險共擔等方面，相關(guān)制度、法治體系建設(shè)以及技術(shù)支持環(huán)境還存在許多障礙，但方向明確，前景廣闊。

3 城市交通市場化的戰(zhàn)略目標及任務(wù)

3.1 戰(zhàn)略目標

基于以上分析，城市交通供給側(cè)改革的突破口在于資源配置方式創(chuàng)新。城市交通領(lǐng)域與其他公共服務(wù)領(lǐng)域一樣，必須大幅度減少政府對資源的直接配置，創(chuàng)新配置方式，更多地引入市場機制和市場化的手段。

城市交通市場化發(fā)展的戰(zhàn)略目標是：發(fā)揮市場在城市交通資源配置中的決定性作用和政府在規(guī)劃引導(dǎo)、宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管等方面的職能，建立與城市開發(fā)模式融為一體的交通發(fā)展模式，提升城市交通服務(wù)供給能力和效率，滿足城市多層次、差異化、實時響應(yīng)的交通服務(wù)需求。

3.2 戰(zhàn)略任務(wù)

1）實現(xiàn)政府與市場作用有效結(jié)合，全面改革城市交通發(fā)展的體制機制。

充分發(fā)揮市場在城市交通建設(shè)管理、運營服務(wù)、技術(shù)創(chuàng)新、財務(wù)制度等方面的優(yōu)勢，確立市場的主體地位，全面改革城市交通投融資、建設(shè)運營等體制機制，建立可持續(xù)的城市交通投融資體系。強化政府在城市交通戰(zhàn)略、政策、規(guī)劃制定及市場監(jiān)管的職能，兼顧城市交通發(fā)展的經(jīng)濟效益與社會效益，保障社會公共利益和社會公平，既要防止政府失靈，也要防止市場失靈。

2）堅持城市交通發(fā)展模式與城市發(fā)展模式的有機融合，大力推行TOD模式。

堅持以大容量公共交通為主體的交通基礎(chǔ)設(shè)施在投融資、規(guī)劃、建設(shè)與經(jīng)營服務(wù)等全部環(huán)節(jié)上，均要與城市土地開發(fā)的市場化模式有機融合，大力推行以公共交通為導(dǎo)向的TOD模式，建立以公共交通為主體的大城市交通運輸體系，實現(xiàn)交通對城市空間結(jié)構(gòu)、功能布局的引導(dǎo)作用，建設(shè)集約、高效、環(huán)境友好的城市。

3）建立健全政策法制體系，營造公平公開的市場環(huán)境。

建立健全社會資本參與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與經(jīng)營的利益分配、風險分擔等法制體系和社會誠信體系，明確政府職責并建立相應(yīng)的約束機制，改革不適應(yīng)城市交通市場化的土地出讓制度、財政預(yù)算制度、從業(yè)許可制度等，營造適宜社會資本參與的公平、公正的市場化法治環(huán)境。

4 推進城市交通市場化的重點領(lǐng)域及實施路徑

4.1 交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的市場化：引入社會資本、推行PPP模式

通過引入社會資本、推行PPP模式，可以減輕當期財政支出壓力，有助于建立長期、可持續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機制，增強公共物品和服務(wù)的供給能力和效率。當前重點要明確PPP模式的適用范圍，做好前期論證、評估工作，通過經(jīng)濟內(nèi)部收益率(EIRR)、經(jīng)濟凈現(xiàn)值(ENPV)等評價和VFM(Value for Money)測算，分析PPP模式的財務(wù)價值。同時要建立政府與社會資本之間明確的利益分配、風險分擔機制，建立有效的法制環(huán)境，健全相關(guān)法律法規(guī)，培育專業(yè)化的第三方咨詢機構(gòu)和技術(shù)服務(wù)市場。

4.2 公共交通服務(wù)的市場化：建立全面適合公共交通的出行服務(wù)體系

當前首要的是調(diào)整公共交通服務(wù)宗旨，將以前對公共交通的服務(wù)定位“提供市民基本出行服務(wù)保障”，調(diào)整為“面向社會不同階層，為凡適合公共交通的各類出行提供全面且可供選擇的服務(wù)(包括個性化增值服務(wù))”。其次，公共交通系統(tǒng)要全面轉(zhuǎn)型，建立具有實時需求響應(yīng)能力的服務(wù)系統(tǒng)，在公共交通運能和運力配置、運輸組織、調(diào)度方式、服務(wù)手段等方面全面更新。主動提升公共交通既有網(wǎng)絡(luò)的可達性、可靠性，同時以服務(wù)方式品類的多元化模式滿足使用者可選擇性需求。要將“互聯(lián)網(wǎng)+”全面運用到公共交通服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵定制公交、網(wǎng)約專車服務(wù)等各種開放性輔助公共交通。

4.3 停車建設(shè)運營的市場化：推行停車產(chǎn)業(yè)化新政

首先要明確停車設(shè)施供給與服務(wù)的社會經(jīng)濟屬性。停車設(shè)施主要服務(wù)小汽車使用者，基于城市交通基礎(chǔ)設(shè)施的公共經(jīng)濟學理論分析，停車設(shè)施供給大多屬于私人物品(居住區(qū)停車位及單位自用配建停車位)，少部分屬于準公共物品(經(jīng)營性公共停車設(shè)施)，均應(yīng)堅持用者自付的市場交易原則。因此，停車設(shè)施供給與服務(wù)應(yīng)堅持產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展路徑。要界定政府、開發(fā)商、用戶三者的權(quán)責(見表3)。停車設(shè)施建設(shè)與經(jīng)營涉及諸多利益相關(guān)方，停車產(chǎn)業(yè)化的實施需要全盤考慮、系統(tǒng)推進。一系列停車產(chǎn)業(yè)化新政包括：停車立法(停車產(chǎn)業(yè)促進法、停車秩序管理法等)，所有民用停車設(shè)施進行權(quán)屬關(guān)系界定，停車設(shè)施產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)進入市場交易，將取得專用合法駐車位作為購車前置約束條件，強化停車秩序管理等。新政的實施需要設(shè)置過渡期，以便處理歷史遺留問題(存量及缺口)。為此，要明確過渡期任務(wù)和對策措施，制定新政實施時間表和任務(wù)責任清單。

4.4 交通需求管理的市場化：以技術(shù)創(chuàng)新及價格杠桿等手段主導(dǎo)

交通需求管理的根本目的是壓縮不必要的、無效(低效)的交通需求，并在土地使用與交通供給協(xié)調(diào)關(guān)系、出行方式選擇、路徑選擇、時間選擇上引導(dǎo)交通需求高效集約化。科學的常態(tài)化需求管理體系的建立應(yīng)符合公平、高效、低成本原則，要把技術(shù)手段和經(jīng)濟手段作為首選，輔之以必要的應(yīng)急行政管制手段。被廣泛采用的小汽車限購、限行等臨時性應(yīng)急措施治標不治本，不可作為常態(tài)化的手段，應(yīng)逐步以市場化的需求調(diào)控政策取而代之。例如歐洲、美國采用的提高燃油稅、提高特定區(qū)域停車收費價格、特定區(qū)域?qū)嵤矶沦M，韓國采用的自愿停駛制度等。同時，充分運用大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息通信技術(shù)手段，建立全方位、常態(tài)化、實時響應(yīng)的交通需求管理體系。

4.5 交通技術(shù)創(chuàng)新的市場化：引入市場機制、推進全面創(chuàng)新

中國政府已明確指出加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)揮市場競爭激勵創(chuàng)新的根本性作用，增強市場主體創(chuàng)新動力[16]。因此，應(yīng)結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息通信技術(shù)手段，在城市交通戰(zhàn)略政策、規(guī)劃、建設(shè)、運營管理、服務(wù)等全領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新引入市場化機制，發(fā)揮企業(yè)的主體能動作用推進技術(shù)、制度、工作模式的全面創(chuàng)新。

5 結(jié)語

表3 政府、開發(fā)商、用戶三者權(quán)責關(guān)系Tab.3 Rights and liabilities among governments,developers,and users

中國大城市以政府主導(dǎo)的城市交通發(fā)展模式必須向以市場主導(dǎo)的發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，即市場化是城市交通可持續(xù)發(fā)展的必由之路。通過對中國大城市交通發(fā)展的總結(jié)、反思，結(jié)合國內(nèi)外理論研究及實踐經(jīng)驗，論證了城市交通市場化的理論依據(jù)、必要性、可行性，提出了城市交通市場化的戰(zhàn)略目標、戰(zhàn)略任務(wù)及當前的重點領(lǐng)域及實施路徑。由于城市交通的系統(tǒng)性、復(fù)雜性，未來還需要在城市交通市場化理論體系、總體實施路徑，并結(jié)合城市交通各行業(yè)特點方面進一步深化研究。

致謝

本文在寫作及資料收集整理過程中，得到劉花、杜競強、盧驍、蘇晴的幫助，在此表示感謝。

注釋

①2014年《上海市第五次綜合交通調(diào)查報告》數(shù)據(jù)顯示，上海市軌道交通車站周邊地區(qū)毛容積率僅為0.5～2.5；2012年《北京市第四次交通綜合調(diào)查報告》數(shù)據(jù)顯示，北京地鐵4號線軌道交通車站周邊600 m毛容積率也僅為0.5～1.5。

②根據(jù)北京市交通委員會數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，北京市申請小汽車購買的有效需求298.7萬個，但2014年12月政府提供的小汽車指標僅1.98萬個，占比僅06%，即北京市近300萬購車需求被限購政策所積壓。

[1]全永燊，余柳.北京交通十年發(fā)展回顧與反思[J].北京規(guī)劃建設(shè)，2015(B6)：24-27.

[2]北京市交通委員會，北京交通發(fā)展研究中心.北京市第四次綜合交通調(diào)查報告[R].北京：北京市交通委員會，2012.

[3]北京交通發(fā)展研究中心.北京市交通運行分析報告(2015年)[R].北京：北京交通發(fā)展研究中心，2016.

[4]中國證券報.一季度國有土地使用權(quán)出讓收入同比降36.1%[EB/OL].2015[2016-12-10].http://politics.people.com.cn/n/2015/0417/c70731-26860769.html.

[5]中華人民共和國國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(國發(fā)[2014]43號)[EB/OL].2014[2016-12-10].http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-10/02/content_9111.htm.

[6]北京交通發(fā)展研究中心.北京停車問題與對策[R].北京：北京交通發(fā)展研究中心，2015.

[7]中華人民共和國交通運輸部.城市公共交通“十三五”發(fā)展綱要[EB/OL].2016[2016-12-10].http://zizhan.mot.gov.cn/zfxxgk/bnssj/dlyss/201607/t20160725_2066968.html.

[8]中華人民共和國國務(wù)院辦公廳.國務(wù)院辦公廳關(guān)于強化企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新主體地位全面提升企業(yè)創(chuàng)新能力的意見(國辦發(fā)[2013]8號)[EB/OL].2013[2016-12-10].http://www.gov.cn/zwgk/2013-02/04/content_2326419.htm.

[9]中華人民共和國中央人民政府.中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導(dǎo)意見[EB/OL].2017[2017-01-11].http://www.gov.cn/zhengce/2017-01/11/content_5159007.htm.

[10]Samuelson P A.The Pure Theory of Public Expenditure[J].The Review of Economics and Statistics,1954,36(4):387-389.

[11]羅伯特·瑟夫洛.公交都市[M].宇恒可持續(xù)交通研究中心.北京：中國建筑工業(yè)出版社：2007.

[12]鄭思齊，胡曉珂，張博，王守清.城市軌道交通的溢價回收：從理論到現(xiàn)實[J].城市發(fā)展研究，2014，21(02)：35-41.Zheng Siqi,Hu Xiaoke,Zhang Bo,Wang Shouqing.Urban Rail Transit's Value-Added Capture:From Theory to Reality[J].Urban Development Studies,2014,21(02):35-41.

[13]中華人民共和國國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見(國發(fā)[2014]60號)[EB/OL].2014[2016-12-10].http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/26/content_9260.htm.

[14]中華人民共和國國務(wù)院辦公廳.國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實施土地綜合開發(fā)的意見(國辦發(fā)[2014]37號)[EB/OL].2014[2016-12-10].http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-08/11/content_8971.htm.

[15]國家發(fā)展和改革委員會.國家發(fā)展改革委關(guān)于切實做好《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》貫徹實施工作的通知(發(fā)改法規(guī)[2015]1508號)[EB/OL].2015[2016-12-10].http://www.gov.cn/xinwen/2015-07/07/content_2893361.htm.

[16]新華社.中共中央國務(wù)院關(guān)于深化體制機制改革、加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見[EB/OL].2015[2016-12-10].http://www.gov.cn/xinwen/2015-03/23/content_283 7629.htm.

Development Strategy for Marketing Transportation System of Chinese Metropolis

Quan Yongshen1,Pan Zhaoyu2
(1.Beijing Transport Institute,Beijing 100073,China;2.China Center for Urban Development,National Development and Reform Commission,Beijing 100045,China)

The core of urban transportation system is to establish and maintain a balance between supply and demand.Such a critical issue requires an optimal allocation of public resources in which the market plays an irreplaceable role.Along with a summary of transportation development experience in Chinese metropolis,this paper suggests that the marketization is the only way heading to attain a sustainable development for urban transportation.In detail,the paper first analyzes the theoretical basis,necessity and feasibility of marketization.Then,the strategic targets and tasks of marketization are proposed.Furthermore,the paper tries to specify the implementation plans for marketization in several aspects:infrastructure construction,public transportation service,parking construction and operation,travel demand management,and transportation technology innovation.

transportation strategies;marketization;necessity;feasibility;strategic task;implementation plan

1672-5328（2017）02-0001-08

U491

A

10.13813/j.cn11-5141/u.2017.0201

2016-12-18

全永燊(1941—)，男，遼寧錦州人，教授級高級工程師，原北京交通發(fā)展研究中心主任。主要研究方向：交通規(guī)劃、交通工程。E-mail:quanys@bjtrc.org.cn