關(guān)于煤礦瓦斯抽采利用補(bǔ)貼政策的探討

吳照娟

(中煤集團(tuán)，北京 100011)

關(guān)于煤礦瓦斯抽采利用補(bǔ)貼政策的探討

吳照娟

(中煤集團(tuán)，北京 100011)

本文對(duì)煤層氣(煤礦瓦斯)抽采利用補(bǔ)貼政策進(jìn)行了研究，重點(diǎn)介紹了補(bǔ)貼政策對(duì)抽采利用的促進(jìn)作用，對(duì)煤礦瓦斯抽采利用經(jīng)濟(jì)政策激勵(lì)力度衰減的原因進(jìn)行了分析，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和分類分級(jí)原則，對(duì)煤礦瓦斯抽采環(huán)節(jié)進(jìn)行額外補(bǔ)貼提出有關(guān)政策建議。

煤礦瓦斯 抽采利用 補(bǔ)貼

1 補(bǔ)貼政策有效促進(jìn)了煤層氣(煤礦瓦斯)抽采利用

為促進(jìn)煤層氣(煤礦瓦斯)抽采利用，近年來(lái)，國(guó)家先后出臺(tái)一系列法規(guī)政策標(biāo)準(zhǔn)，從財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、市場(chǎng)價(jià)格、土地政策、裝備設(shè)施，上網(wǎng)發(fā)電等方面對(duì)煤層氣(煤礦瓦斯)抽采利用實(shí)施激勵(lì)政策。2007年4月20日，財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于煤層氣(瓦斯)開發(fā)利用補(bǔ)貼的實(shí)施意見》(財(cái)建〔2007〕114號(hào))?！秾?shí)施意見》規(guī)定，中央財(cái)政按0.2元/m3煤層氣(折純)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)煤層氣開采企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。補(bǔ)貼范圍包括企業(yè)開采的煤層氣出售或自用作民用燃?xì)?、鍋爐燃料、化工原料、非上網(wǎng)自用發(fā)電等。

國(guó)外在煤層氣產(chǎn)業(yè)起步階段，也是通過(guò)補(bǔ)貼優(yōu)惠等政策促進(jìn)開發(fā)利用。美國(guó)在上世紀(jì)70年代末和80年代初開始進(jìn)行地面開采煤層氣過(guò)程中，逐步認(rèn)識(shí)到在煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，政策的扶持和稅收政策的補(bǔ)貼是煤層氣發(fā)展的主要推動(dòng)力，從而對(duì)煤層氣生產(chǎn)實(shí)行稅款補(bǔ)貼政策，1980年出臺(tái)的《能源意外獲利法》鼓勵(lì)非常規(guī)氣體能源和低滲透氣藏的開發(fā)，其中可適用于煤層氣的鼓勵(lì)政策是第29條的稅收補(bǔ)貼政策。該政策對(duì)煤層氣開采實(shí)行“先征后返”的政策，即先按聯(lián)邦稅法征4%～6%的生產(chǎn)或開采稅，然后給予每立方米煤層氣2.82美分的政府補(bǔ)貼(當(dāng)時(shí)煤層氣售價(jià)約為6美分/m3)。資料顯示，稅款補(bǔ)貼后煤層氣企業(yè)的投資利潤(rùn)率由稅后1.1%漲至3.9%；內(nèi)部收益率由5.8%升至22.7%。該稅收優(yōu)惠政策的出臺(tái)在煤層氣開發(fā)的初期起到巨大的推動(dòng)作用，使煤層氣井?dāng)?shù)量在80年代末大量增加。

補(bǔ)貼政策對(duì)促進(jìn)我國(guó)煤層氣(煤礦瓦斯)抽采利用發(fā)揮了重要作用，在促進(jìn)煤層氣開發(fā)利用方面尤為明顯。2007年國(guó)家實(shí)施中央財(cái)政補(bǔ)貼后，進(jìn)一步激發(fā)了煤層氣企業(yè)抽采利用的積極性，2007～2015年我國(guó)地面煤層氣抽采利用量保持高速增長(zhǎng)，2015年地面煤層氣抽采量達(dá)到44億m3，是2007年抽采量的14.7倍；煤層氣利用量達(dá)到38億m3，比2007年的2億m3增長(zhǎng)近20倍，抽采利用率由2007年的66.7%上升到2015年的86.4%，提高了19.7個(gè)百分點(diǎn)。

圖1 2007～2015年地面煤層氣抽采量變化情況

圖2 2007～2015年地面煤層氣利用量變化情況

在補(bǔ)貼政策發(fā)揮積極作用的基礎(chǔ)上，為進(jìn)一步促進(jìn)煤層氣(煤礦瓦斯)抽采利用，2016年出臺(tái)了《關(guān)于“十三五”期間煤層氣(瓦斯)開發(fā)利用補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的通知》(財(cái)建〔2016〕31號(hào))，規(guī)定“十三五”期間，煤層氣(瓦斯)開發(fā)利用中央財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)從0.2元/m3提高到0.3元/m3。

2 煤礦瓦斯抽采利用激勵(lì)力度呈現(xiàn)弱化趨勢(shì)

煤層氣作為一個(gè)新興產(chǎn)業(yè)，煤層氣資源開發(fā)項(xiàng)目投資是一種商業(yè)行為，以獲取最大利潤(rùn)為目的。煤層氣抽采工程項(xiàng)目要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，預(yù)測(cè)投資效果，為提高項(xiàng)目的綜合經(jīng)濟(jì)效益提供決策依據(jù)。煤層氣開發(fā)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)首先要進(jìn)行資源評(píng)價(jià)、市場(chǎng)預(yù)測(cè)、產(chǎn)量預(yù)測(cè)和規(guī)模分析等工作；在此基礎(chǔ)上，對(duì)擬建項(xiàng)目的投入費(fèi)用和產(chǎn)出效益進(jìn)行合理的計(jì)算和分析，并通過(guò)不同方案的比較，分析論證項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可行性、經(jīng)濟(jì)合理性，評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)大小，為項(xiàng)目投資獲得預(yù)期利潤(rùn)提供科學(xué)決策的依據(jù)。

地面煤層氣抽采工程經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的核心指標(biāo)就是產(chǎn)氣率，煤層氣抽采工程項(xiàng)目獲得投資開發(fā)的前提就是產(chǎn)氣率高，從而確保項(xiàng)目的盈利性。而產(chǎn)氣率不高、產(chǎn)氣規(guī)模小，難以達(dá)到預(yù)期內(nèi)部收益率的煤層氣區(qū)塊不會(huì)通過(guò)投資評(píng)估而進(jìn)行大規(guī)模開發(fā)。從抽采技術(shù)上來(lái)看，產(chǎn)氣率不高意味著煤層滲透率差。對(duì)于地面煤層氣開發(fā)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，滲透率差可以不開發(fā)，但對(duì)于井下采煤作業(yè)來(lái)說(shuō)，無(wú)論滲透率大小，為了保障采煤作業(yè)安全，都必須要進(jìn)行瓦斯預(yù)先抽采為核心的瓦斯治理工程。根據(jù)煤礦瓦斯賦存特性，這些產(chǎn)氣率低(主要是煤層滲透率低)的煤層區(qū)域，常存在于高突礦井中，往往是煤礦瓦斯治理的難點(diǎn)，必須要進(jìn)行煤礦瓦斯抽采，實(shí)施區(qū)域治理，保障煤礦安全生產(chǎn)。因此帶來(lái)的問(wèn)題就是抽采率低和抽采效果差，直接表現(xiàn)為抽采的瓦斯?jié)舛鹊?，難以利用。

盡管為了保障安全，全國(guó)煤礦井下抽采總量大，但單個(gè)煤礦抽采量小、濃度低，可利用率低，井下和地面抽采煤層氣(瓦斯)在可利用性方面存在巨大差異；即使是井下抽采，由于不同煤層透氣性差別很大，抽采量和抽采濃度大相庭徑，導(dǎo)致不同煤礦井下抽采瓦斯可利用性方面也存在巨大差異?，F(xiàn)行財(cái)政補(bǔ)貼政策出發(fā)點(diǎn)主要是采取基于瓦斯利用量的“一刀切”補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，并沒(méi)有考慮這種差異性，抽采利用補(bǔ)貼“精準(zhǔn)度”不夠，和地面煤層氣抽采相比，相當(dāng)一部分礦區(qū)的煤礦瓦斯抽采具有成本較高、出氣濃度較低、利用難度大、利用率較低等特點(diǎn)，在現(xiàn)有補(bǔ)貼政策的思路下，相同的補(bǔ)貼對(duì)煤層氣和煤礦瓦斯抽采的激勵(lì)力度截然不同，抽采利用難度大而迫切需要資金支持的，難以得到足夠的補(bǔ)貼。

此外，對(duì)于一些煤層透氣性較差的煤礦，抽采難度大、濃度低，無(wú)法按照補(bǔ)貼要求實(shí)現(xiàn)瓦斯出售或作民用燃?xì)?、化工原料使用，現(xiàn)行政策對(duì)利用環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼很難傳導(dǎo)到抽采環(huán)節(jié)，補(bǔ)貼政策對(duì)這部分煤礦的激勵(lì)作用效果不明顯。相比現(xiàn)行補(bǔ)貼政策對(duì)地面煤層氣開發(fā)企業(yè)抽采而言，無(wú)法充分調(diào)動(dòng)此類煤礦抽采瓦斯的積極性，通過(guò)利用補(bǔ)貼帶動(dòng)瓦斯抽采量提高進(jìn)而保障安全生產(chǎn)的目的難以實(shí)現(xiàn)，瓦斯補(bǔ)貼政策對(duì)煤礦瓦斯抽采而言呈現(xiàn)激勵(lì)力度減弱的趨勢(shì)。

2015年，全國(guó)地面煤層氣和煤礦瓦斯利用量分別為38億m3和48億m3，但是地面煤層氣利用率高達(dá)86.4%，未得到利用的煤層氣為6億m3，煤礦瓦斯利用率僅為35.3%。2015年我國(guó)煤礦瓦斯利用量達(dá)到48億m3，是2007年煤礦瓦斯利用量的3.4倍。但是相比地面煤層氣抽采利用率大幅增加，全國(guó)煤礦瓦斯利用率僅從2007年的31.8%上升到2015年的35.3%，只提高了3.5個(gè)百分點(diǎn)。全國(guó)煤礦瓦斯平均抽采率更是長(zhǎng)年徘徊在30%～40%左右，大量瓦斯還是依靠通風(fēng)系統(tǒng)排出。

圖3 2007～2015年煤礦井下瓦斯利用量變化情況

3 對(duì)煤礦瓦斯抽采環(huán)節(jié)進(jìn)行額外補(bǔ)貼的建議

基于現(xiàn)行對(duì)利用環(huán)節(jié)進(jìn)行補(bǔ)貼難以有效傳導(dǎo)到煤礦瓦斯抽采環(huán)節(jié)的現(xiàn)狀，在當(dāng)前中央財(cái)政0.3元/m3(以折純利用量為核算基數(shù))的補(bǔ)貼基礎(chǔ)上，對(duì)煤礦瓦斯抽采環(huán)節(jié)進(jìn)行直接補(bǔ)貼，單獨(dú)給予煤礦瓦斯抽采量額外的財(cái)政補(bǔ)貼。補(bǔ)貼資金計(jì)算方式(補(bǔ)貼金額以有計(jì)量的煤礦瓦斯折純抽采量為核算基數(shù)依據(jù))：補(bǔ)貼額度=折純抽采量×補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)一步鼓勵(lì)煤礦企業(yè)加大瓦斯抽采力度，實(shí)施瓦斯災(zāi)害治理工程，并根據(jù)煤礦安全狀況、安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化等級(jí)、機(jī)械化程度等設(shè)定補(bǔ)貼的綜合分級(jí)指標(biāo)。

將對(duì)井下瓦斯抽采分級(jí)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)分為A、B、C、D四級(jí)，其中A級(jí)別最高，獲得補(bǔ)貼最多，其他依次遞減：

(1)A級(jí)別的標(biāo)準(zhǔn)為：近5年來(lái)未發(fā)生較大及以上安全生產(chǎn)事故；上一年度百萬(wàn)噸死亡率為0，安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)到一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，上一年度連續(xù)3個(gè)月實(shí)現(xiàn)瓦斯零超限，瓦斯抽采量和抽采率同比增長(zhǎng)。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為每抽采1m3瓦斯(折純量)補(bǔ)貼一定金額(四個(gè)級(jí)別中最高額度)。

(2)B級(jí)別的標(biāo)準(zhǔn)為：近3年來(lái)未發(fā)生較大及以上安全生產(chǎn)事故，安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)到二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，上一年度連續(xù)2個(gè)月實(shí)現(xiàn)瓦斯零超限，瓦斯抽采量和抽采率同比增長(zhǎng)。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為每抽采1m3瓦斯(折純量)補(bǔ)貼一定金額(四個(gè)級(jí)別中第二額度)。

(3)C級(jí)別的標(biāo)準(zhǔn)為：上一年度未發(fā)生較大及以上安全生產(chǎn)事故，安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)到三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，上一年度連續(xù)1個(gè)月實(shí)現(xiàn)瓦斯零超限，瓦斯抽采量和抽采率同比增長(zhǎng)。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為每抽采1m3瓦斯(折純量)補(bǔ)貼一定金額(四個(gè)級(jí)別中第三額度)。

(4)D級(jí)別的標(biāo)準(zhǔn)為：不滿足第三階梯最低標(biāo)準(zhǔn)的，不予享受中央財(cái)政資金對(duì)于煤礦瓦斯抽采環(huán)節(jié)進(jìn)行直接補(bǔ)貼政策。

實(shí)施對(duì)煤礦瓦斯抽采環(huán)節(jié)額外補(bǔ)貼堅(jiān)持了分類分級(jí)、問(wèn)題導(dǎo)向的原則，對(duì)最需要補(bǔ)貼的抽采環(huán)節(jié)提供資金支持，充分發(fā)揮經(jīng)驗(yàn)政策導(dǎo)向引領(lǐng)作用，切實(shí)促進(jìn)煤礦瓦斯抽采，保障煤礦安全。還要充分發(fā)揮市場(chǎng)化手段，貫徹落實(shí)煤炭去產(chǎn)能要求，在綜合考慮國(guó)家淘汰落后鼓勵(lì)先進(jìn)產(chǎn)能政策、煤礦安全生產(chǎn)法律法規(guī)、煤礦瓦斯災(zāi)害治理政策規(guī)定等基礎(chǔ)上，以事故情況、瓦斯超限情況、抽采情況等，科學(xué)設(shè)立煤礦瓦斯抽采環(huán)節(jié)階梯補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步鼓勵(lì)煤礦企業(yè)加大瓦斯抽采力度的同時(shí)，推動(dòng)不具備安全生產(chǎn)條件的落后煤礦關(guān)閉退出。

[1] 孫茂遠(yuǎn)，黃盛初. 煤層氣開發(fā)利用手冊(cè)[M]. 北京：煤炭工業(yè)出版社，1998.

[2] 孫慶剛. 中國(guó)煤礦瓦斯災(zāi)害現(xiàn)狀與防治對(duì)策研究[J]. 中國(guó)煤炭，2014(3):116-119.

[3] 劉文革，孫慶剛，等. 煤礦瓦斯抽采利用補(bǔ)貼政策研究[R]. 北京：國(guó)家安全監(jiān)管總局信息研究院，

(責(zé)任編輯 韓甲業(yè))

Discussion on the Subsidy Policy for CMM Drainage and Utilization

WU Zhaojuan

(China National Coal Group Corp.,Beijing 100011)

The paper studies the subsidy policy for CBM/CMM drainage and utilization,introduces the facilitation of the subsidy policy to the drainage and utilization,and analyzes the cause of declination of incentive strength of the economic policies. Based on the principles of problem orientation and classification and grading,it also proposes the suggestion to provide additional subsidy to CMM drainage.

CMM; drainage and utilization; subsidy

吳照娟，女，現(xiàn)在中煤集團(tuán)從事煤炭法規(guī)政策相關(guān)工作。