新時(shí)代基層社會(huì)治理的創(chuàng)新實(shí)踐

朱文偉

進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。社會(huì)主要矛盾的變化對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)治理提出了新要求。順應(yīng)時(shí)代新要求，2015年年底以來，河南省鄧州市以提升組織力為重點(diǎn)，突出增強(qiáng)基層黨組織的政治功能，強(qiáng)化基層黨組織的服務(wù)功能，把“四議兩公開”工作法與組織建設(shè)、為民服務(wù)、社會(huì)治理相結(jié)合，探索實(shí)施“四化雙評(píng)”，在基層形成了以“四議兩公開”工作法解決民主科學(xué)決策、“四化雙評(píng)”優(yōu)化服務(wù)管理的一套基層黨建和社會(huì)治理制度體系，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)治理既有秩序又有活力，走出了一條在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、各方面積極參與推進(jìn)基層社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新路子。

一、“四化雙評(píng)”的基本內(nèi)涵

“四化”的基本內(nèi)涵。一是“社會(huì)治理網(wǎng)格化”，即以網(wǎng)格化理念引領(lǐng)，細(xì)化社會(huì)治理單元、定人定責(zé)、實(shí)現(xiàn)無遺漏管理、“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”服務(wù)；二是“服務(wù)群眾信息化”，即以信息化為手段，運(yùn)用數(shù)據(jù)庫、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，優(yōu)化服務(wù)流程，減時(shí)限、提效率；三是“為民服務(wù)全程化”，即著眼于“打通最后一公里”，建立黨委、政府、村（社區(qū)）、社會(huì)組織與群眾的互動(dòng)體系，全方位回應(yīng)訴求、解決問題；四是“服務(wù)效能公開化”，即緊緊圍繞推進(jìn)權(quán)力公開透明運(yùn)行，讓紀(jì)檢（監(jiān)察）部門跟進(jìn)追蹤，讓黨員群眾隨時(shí)掌握管理和服務(wù)進(jìn)度，參與決策和監(jiān)督。

“雙評(píng)”的基本內(nèi)涵。“雙評(píng)”即“基層黨組織評(píng)星晉級(jí)、黨員評(píng)星爭(zhēng)優(yōu)”。實(shí)施“雙優(yōu)”，就是將基層黨組織、黨員均劃分為五個(gè)星級(jí)開展創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)，每季度一評(píng)，年底總評(píng)并對(duì)，對(duì)評(píng)為三星級(jí)以上的村黨組織和五星級(jí)優(yōu)秀黨員進(jìn)行表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。

“四化雙評(píng)”的內(nèi)在關(guān)系。實(shí)施“四化”，旨在進(jìn)一步提升基層干部和黨員服務(wù)群眾、做好社會(huì)治理、強(qiáng)化黨的建設(shè)的水平，是充分發(fā)揮基層黨組織功能和黨員先鋒模范作用、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村群眾對(duì)美好生活向往的有效舉措。開展“雙評(píng)”，旨在充分激發(fā)黨員干部干事創(chuàng)業(yè)的活力，促使黨員積極參與和推進(jìn)“四化”，是促進(jìn)基層黨組織和黨員保持和發(fā)揮先進(jìn)性、踐行黨的根本宗旨的重要手段。“四化”和“雙評(píng)”相得益彰，有機(jī)統(tǒng)一于實(shí)現(xiàn)人民群眾日益增長的美好生活需要的全過程。

二、探索實(shí)施“四化雙評(píng)”的背景

時(shí)代新要求：以習(xí)近平同志為核心的黨中央在社會(huì)治理上的政策指引。黨的十八大提出“要圍繞構(gòu)建中國特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體系，加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體系，加快形成源頭治理、動(dòng)態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會(huì)管理機(jī)制”，明確了深化社會(huì)體制改革的基本任務(wù)和基本要求。黨的十九大對(duì)基層社會(huì)治理提出了新的更高要求，要求“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”“善于運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段開展工作”。中央關(guān)于社會(huì)治理的新精神和決策部署，為農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新指明了方向、明確了任務(wù)。

實(shí)踐新認(rèn)知：以“四議兩公開”為抓手的基層民主建設(shè)實(shí)踐的深刻啟發(fā)。鄧州市是農(nóng)村“四議兩公開”工作法的發(fā)源地。改革開放以來，特別是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新的社會(huì)事務(wù)大量產(chǎn)生，新的社會(huì)主體日趨活躍，各種社會(huì)矛盾不斷增多。為適應(yīng)改革開放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展帶來的農(nóng)村深刻變革，鄧州市于2004年探索實(shí)行“四議兩公開”工作法，并不斷深化拓展，有力提升了基層民主科學(xué)決策效率和基層社會(huì)治理水平?！八淖h兩公開”工作法，先后兩次寫入中央“一號(hào)文件”，在全國農(nóng)村推廣。

難題待破解：從長效機(jī)制上突破服務(wù)群眾“最后一公里”困境的迫切要求。近年來，按照中央和河南省委的要求，經(jīng)過黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)、“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育和“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育的洗禮，黨員干部隊(duì)伍作風(fēng)建設(shè)和基層組織建設(shè)得到明顯提升。但是，鄧州信訪問題依然大量存在，群眾辦事程序繁多，基層便民服務(wù)中心平臺(tái)作用發(fā)揮不夠，服務(wù)效率低下；少數(shù)基層干部沒有認(rèn)真履行責(zé)任，黨群干群關(guān)系疏遠(yuǎn)等問題和現(xiàn)象依舊存在。究其原因，在于基層組織在服務(wù)群眾的“最后一公里”上，資源有限、辦法不多、熱情不夠、畏難情緒大，亟須探索破解基層群眾工作的新載體、新方法。

正是在這樣的背景下，鄧州市委立足于新時(shí)代社會(huì)治理方式和治理結(jié)構(gòu)的變化，學(xué)習(xí)借鑒外地經(jīng)驗(yàn)，探索實(shí)施“四化雙評(píng)”。

三、開展“四化雙評(píng)”的主要做法和初步成效

社會(huì)治理網(wǎng)格化，搭建基層治理新平臺(tái)。農(nóng)村按照一村民小組一網(wǎng)格，城市按照“相對(duì)集中、便于管理”的原則劃分網(wǎng)格，全市626個(gè)村（社區(qū)）共劃分網(wǎng)格6125個(gè)。在所有網(wǎng)格建立健全黨小組、理事組，每個(gè)網(wǎng)格確定一名網(wǎng)格長，組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街、區(qū)）機(jī)關(guān)站所工作人員每人分包1～2個(gè)網(wǎng)格，作為網(wǎng)格專職工作人員；組織18個(gè)市直執(zhí)法服務(wù)部門機(jī)關(guān)人員下沉網(wǎng)格，8500多名在職黨員到社區(qū)報(bào)到，作為網(wǎng)格兼職工作人員，進(jìn)社區(qū)、入網(wǎng)格，把資源、服務(wù)、管理投放到基層，使基層有職有權(quán)有物。專兼職工作人員相互配合，以網(wǎng)格為基本單位，圍繞民生服務(wù)、污染防治、綜合治理等10大類60個(gè)管理和服務(wù)事項(xiàng)，開展走訪巡查，把服務(wù)帶到群眾身邊，把矛盾化解在基層，為群眾提供精準(zhǔn)有效的服務(wù)。

服務(wù)群眾信息化，締結(jié)干群關(guān)系新紐帶。全面采集網(wǎng)格內(nèi)人、地、事、物、情、組織等信息，建立以網(wǎng)格為基本單位、涵蓋全市28個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街、區(qū)）170多萬人口和單位及附屬物的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫。在市級(jí)設(shè)立綜合服務(wù)信息中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街、區(qū)）設(shè)立為民服務(wù)中心，村級(jí)設(shè)立服務(wù)站，依托光纖網(wǎng)絡(luò)，與市直審批和服務(wù)部門連接，構(gòu)建了市、鄉(xiāng)、村三級(jí)上下聯(lián)動(dòng)、資源共享、方便快捷的網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)平臺(tái)。積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，深化“放管服”，逐步實(shí)現(xiàn)所有行政審批事項(xiàng)和公共服務(wù)事項(xiàng)網(wǎng)上申報(bào)受理。同時(shí)，抓住“四化雙評(píng)”審批系統(tǒng)與省電子政務(wù)外網(wǎng)平臺(tái)對(duì)接的契機(jī)，實(shí)現(xiàn)了311項(xiàng)行政審批事項(xiàng)在互聯(lián)網(wǎng)上辦理。

為民服務(wù)全程化，暢通為民便民新渠道。通過“四化雙評(píng)”綜合服務(wù)平臺(tái)系統(tǒng)，群眾辦事不用再跑到鄉(xiāng)里、市里，只需就近到所在村（社區(qū)）服務(wù)站提出申請(qǐng)即可。村（社區(qū)）信息員接到群眾申請(qǐng)后進(jìn)行初審把關(guān)，如果符合條件，只需將群眾申辦事項(xiàng)所需的身份證、戶口簿等信息材料一次性掃描上傳，有關(guān)材料通過平臺(tái)系統(tǒng)上報(bào)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街、區(qū)）服務(wù)中心、市直相關(guān)部門審核審批。各部門工作人員通過平臺(tái)系統(tǒng)進(jìn)行網(wǎng)上比對(duì)、協(xié)同辦公，群眾辦事省時(shí)省力又省心。endprint

服務(wù)效能公開化，打造陽光監(jiān)督新途徑。把部門職責(zé)、辦理事項(xiàng)、辦事流程、辦理時(shí)限等在網(wǎng)上公開，接受群眾監(jiān)督，督促相關(guān)部門改進(jìn)作風(fēng)，提升服務(wù)群眾的質(zhì)量和水平。平臺(tái)通過視頻系統(tǒng)對(duì)村級(jí)服務(wù)站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為民服務(wù)中心和市直單位服務(wù)窗口工作開展情況進(jìn)行全程監(jiān)督，對(duì)辦事過程中延期、超期、違規(guī)操作等問題，電子監(jiān)察系統(tǒng)直接亮出“黃牌”“紅牌”，提交紀(jì)檢（監(jiān)察）部門進(jìn)行督促問責(zé)。“四化雙評(píng)”信息平臺(tái)與事項(xiàng)服務(wù)審批單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街、區(qū)）、村（社區(qū)）和黨員群眾的手機(jī)連接，市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街、區(qū)）、村（社區(qū)）按照權(quán)限通過手機(jī)信息端口向特定范圍內(nèi)的群眾發(fā)送信息、征求意見，使審批和服務(wù)事項(xiàng)陽光公開。從事項(xiàng)受理到辦結(jié)，群眾與審批部門不見面，每個(gè)辦理環(huán)節(jié)系統(tǒng)自動(dòng)向群眾發(fā)送短信提醒，及時(shí)反饋告知辦理進(jìn)程，用無情的電腦管住有情的人腦，大幅減少了“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”和違規(guī)操作現(xiàn)象的發(fā)生。

以“雙評(píng)”進(jìn)行激勵(lì)，激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)新活力。開展黨組織評(píng)星晉級(jí)、黨員評(píng)星爭(zhēng)優(yōu)，將“四議兩公開”工作法運(yùn)用、黨員干部服務(wù)群眾情況、鄉(xiāng)村兩級(jí)服務(wù)推動(dòng)改革發(fā)展情況，作為星級(jí)評(píng)定的重要內(nèi)容，黨組織、黨員均劃分為五個(gè)星級(jí)爭(zhēng)創(chuàng)，每季度一評(píng)，年底總評(píng)。三星級(jí)、四星級(jí)、五星級(jí)村（社區(qū)）每年分別可申請(qǐng)10萬元、15萬元、20萬元的發(fā)展項(xiàng)目資金，村干部每月績效報(bào)酬分別獎(jiǎng)勵(lì)原標(biāo)準(zhǔn)的20%、30%、50%；市直單位黨組織和黨員評(píng)星結(jié)果與評(píng)先評(píng)優(yōu)掛鉤，用“雙評(píng)”的“指揮棒”引領(lǐng)黨組織和黨員把思想和行動(dòng)落腳在推進(jìn)“四化”建設(shè)、提升黨建和社會(huì)治理水平上。通過“雙評(píng)”和隆重表先，充分激發(fā)了廣大黨員為民服務(wù)的熱情，增強(qiáng)了基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。

通過實(shí)施“四化雙評(píng)”，在社會(huì)管理上，增加了管理手段、管理內(nèi)容、管理人員，監(jiān)督了管理效能；在社會(huì)服務(wù)上，增加了服務(wù)事項(xiàng)、服務(wù)能力、服務(wù)人員，監(jiān)督了服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)了管理和服務(wù)的“三增加一監(jiān)督”，促進(jìn)了決策層領(lǐng)導(dǎo)方式、管理層工作方式、基層黨員服務(wù)方式，以及廣大群眾思想認(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)變，撬動(dòng)了鄧州經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

四、“四化雙評(píng)”對(duì)基層社會(huì)治理創(chuàng)新的啟示

“四化雙評(píng)”找到了基層黨組織、黨員服務(wù)群眾的有力抓手，趟出了基層社會(huì)治理的新途徑，激發(fā)了基層黨員干部服務(wù)群眾的熱情，樹立了基層黨員干部的良好形象，提升了基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。這一有效探索啟示我們：

創(chuàng)新農(nóng)村基層社會(huì)治理必須以黨建創(chuàng)新來引領(lǐng)。中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。建設(shè)偉大工程，全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是推進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)的根本保證，是推進(jìn)基層社會(huì)治理創(chuàng)新的重要法寶。“四化兩評(píng)”之所以能夠取得群眾比較滿意的效果，關(guān)鍵在于創(chuàng)新了基層黨建工作，通過黨建工作的創(chuàng)新激活了基層黨組織的整體功能，使黨組織成為領(lǐng)導(dǎo)基層治理的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘；激發(fā)了黨的細(xì)胞——黨員的活力，增強(qiáng)了黨員的角色意識(shí)、宗旨意識(shí)、先鋒意識(shí)，促進(jìn)了服務(wù)群眾的政治自覺、思想自覺和行動(dòng)自覺。實(shí)踐表明，創(chuàng)新農(nóng)村基層社會(huì)治理，必須堅(jiān)持以黨建創(chuàng)新來引領(lǐng)。

創(chuàng)新農(nóng)村基層社會(huì)治理必須用好新技術(shù)手段。當(dāng)今時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)迅猛發(fā)展，深刻改變了傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式和生活方式，也要求我們的領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方式與時(shí)俱進(jìn)創(chuàng)新技術(shù)手段?！八幕瘍稍u(píng)”中“四化”的核心就是通過建立綜合服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，把“互聯(lián)網(wǎng)+”融入基層組織建設(shè)和社會(huì)管理，形成以網(wǎng)格為基礎(chǔ)管理單元，村（社區(qū)）為服務(wù)窗口，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和職能部門為協(xié)同辦公主體，監(jiān)督考評(píng)部門為效能監(jiān)察主體，市綜合服務(wù)信息中心為技術(shù)支撐主體的信息化社會(huì)管理和服務(wù)體系。正是這樣的平臺(tái)的建立，大大拓展了服務(wù)群眾的時(shí)間、空間，大大增強(qiáng)了資源的優(yōu)化配置和功效最大化。“四化兩評(píng)”的實(shí)踐探索啟示我們，善于運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)手段，創(chuàng)新農(nóng)村基層社會(huì)治理將會(huì)收到事半功倍的成效。

創(chuàng)新農(nóng)村基層社會(huì)治理必須健全監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制。“一分部署，九分落實(shí)”，再好的愿望、再好的政策，如果不能落實(shí)，就毫無意義。保證工作的落實(shí)，離不開有效的監(jiān)督，也離不開有效的激勵(lì)。在“四化兩評(píng)”機(jī)制設(shè)置上，既構(gòu)建了較為嚴(yán)密的監(jiān)督機(jī)制，又構(gòu)建起有力的考評(píng)機(jī)制。通過實(shí)施監(jiān)督，相當(dāng)程度上防范和約束了可能出現(xiàn)的懶政、怠政行為，有效增強(qiáng)了工作推動(dòng)力。通過考評(píng)的“指揮棒”和激勵(lì)，有效增強(qiáng)和激發(fā)了“戰(zhàn)斗堡壘”和“先鋒戰(zhàn)士”發(fā)揮作用的內(nèi)生動(dòng)力。這樣，一外一內(nèi)兩種力量相互促進(jìn)，就能夠形成推動(dòng)基層社會(huì)治理的強(qiáng)大動(dòng)力。如果缺少了這樣的動(dòng)力，基層社會(huì)治理的效果必然大打折扣。

【項(xiàng)目課題】本文系2016年度河南省政府決策研究招標(biāo)課題《把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面的實(shí)踐探索與思考》（項(xiàng)目編號(hào)：2016B309）的階段性研究成果。

（作者系中共河南省直機(jī)關(guān)黨校副教授）endprint