大城之變

文/周楚軍

大城之變

文/周楚軍

九州云起，大城定心。黨的十九大勝利召開前夕，經(jīng)中共中央、國務(wù)院批復(fù)同意，《北京城市總體規(guī)劃（2016年-2035年）》正式發(fā)布，一張北京城市格局和未來發(fā)展藍圖，已然繪就。

身處新時代，北京將如何牢固樹立新發(fā)展理念，努力建設(shè)國際一流的和諧宜居之都？立于新起點，這座千年古都該怎樣貫穿歷史、現(xiàn)狀和未來，成為世界超大城市可持續(xù)發(fā)展的典范？

都與城，舍與得；疏解與提升，一核與兩翼。北京未來20年的發(fā)展戰(zhàn)略，就這樣逐漸清晰。

擲地有聲——沿著總書記指引的方向

2014年2月26日，習(xí)近平總書記視察北京時，對做好北京發(fā)展和管理工作作出了指示，為更好地貫徹落實總書記重要講話精神，北京市委、市政府組織啟動了新一輪總體規(guī)劃編制工作。北京市采取“政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策”的工作模式，開展了九大方面38項重點專題研究。編制過程中，組織召開了40余次專家研討會，近200名各領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者提出了寶貴的意見和建議。

今年2月23-24日，習(xí)近平總書記再次視察北京工作并作出重要指示。在市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)的主持下，北京市迅速組織力量深化城市總體規(guī)劃編制工作，反復(fù)對總規(guī)文本進行修改完善，較大的修改前后已16稿。期間，專門向住房城鄉(xiāng)建設(shè)部作了匯報，聽取了京津冀協(xié)同發(fā)展專家咨詢委員會的意見，征求了全市各方面和社會各界的意見，提請市人大、市政協(xié)進行了審議和協(xié)商，在北京規(guī)劃展覽館面向社會進行了規(guī)劃成果公示。組織召開了市政府常務(wù)會、市委常委會，以及有中央各有關(guān)部門和軍隊單位參加的首都規(guī)劃建設(shè)委員會全會，對《總體規(guī)劃》進行了審議。5月17日，市委召開十一屆十四次全會研究審議總體規(guī)劃送審稿，一致同意上報黨中央、國務(wù)院審定。

6月27日，習(xí)近平總書記親自主持中央政治局常委會，專題聽取了北京城市總體規(guī)劃編制工作的匯報，并作出重要指示，再次體現(xiàn)了對首都工作的高度重視和親切關(guān)懷。隨后，北京市召開市委常委（擴大）會、市委十二屆二次全會，部署學(xué)習(xí)總書記講話精神，并組織對《總體規(guī)劃》成果進一步修改完善，再次上報黨中央、國務(wù)院。

北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會有關(guān)負責(zé)人表示，將習(xí)近平總書記重要思想落地落細、形成生動實踐，成為本次城市總體規(guī)劃編制最大的特點。3年里，編制起草組將總書記系列重要講話精神當(dāng)成案頭卷、工具書，認真學(xué)、反復(fù)學(xué)，不斷深入準(zhǔn)確全面領(lǐng)會指示精神的內(nèi)涵，不斷落實到具體規(guī)劃內(nèi)容中。

四個服務(wù)——打造全域空間規(guī)劃

據(jù)北京市規(guī)劃國土委相關(guān)負責(zé)人介紹，本次城市總體規(guī)劃要求北京的一切工作必須堅持全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心的城市戰(zhàn)略定位，履行“四個服務(wù)”的基本職責(zé)。有所為，有所不為，著力提升首都功能，有效疏解非首都功能，做到服務(wù)保障能力同城市戰(zhàn)略定位相適應(yīng)，人口資源環(huán)境同城市戰(zhàn)略定位相協(xié)調(diào)，城市布局同城市戰(zhàn)略定位相一致。

該負責(zé)人表示，規(guī)劃提出處理好“都”與“城”的關(guān)系，要緊緊圍繞實現(xiàn)“都”的功能來謀劃“城”的發(fā)展，努力以“城”的更高水平發(fā)展服務(wù)保障“都”的功能。城市總體規(guī)劃將“四個中心”戰(zhàn)略定位作為城市性質(zhì)和功能的統(tǒng)領(lǐng)，并分別提出了空間布局規(guī)劃方案，在空間和資源要素上提供保障，以切實增強首都功能的服務(wù)保障能力，不斷提高“四個服務(wù)”水平，更好地服務(wù)黨和國家發(fā)展大局。

本次城市總體規(guī)劃建立了“多規(guī)合一”的規(guī)劃實施及管控體系，以城市總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，統(tǒng)籌各級各項規(guī)劃，實現(xiàn)底圖疊合、指標(biāo)統(tǒng)合、政策整合，確保各項規(guī)劃在總體要求上方向一致，在空間配置上相互協(xié)調(diào)，在時序安排上科學(xué)有序。

首先，堅持全域空間規(guī)劃，通過城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的兩規(guī)合一，形成全域空間規(guī)劃的基礎(chǔ)底圖。

其次，加強指標(biāo)統(tǒng)合，加強對城市總體規(guī)劃總目標(biāo)的分解細化，綜合社會發(fā)展、產(chǎn)業(yè)、住房、交通、市政、環(huán)境保護、公共服務(wù)等各級各類專項規(guī)劃的核心指標(biāo)，形成建設(shè)國際一流的和諧宜居之都評價指標(biāo)體系、城市總體規(guī)劃實施指標(biāo)體系，并在下一步規(guī)劃實施中進行實時監(jiān)測，將監(jiān)測結(jié)果作為規(guī)劃實施評估和行動計劃編制的基礎(chǔ)。

再次，加強政策整合，通過完善政策機制，推動政府、社會、市民同心同向行動，鼓勵企業(yè)和市民通過各種方式參與城市建設(shè)、管理；圍繞疏解、整治、提升、發(fā)展，細化完善配套落實政策，加強各項政策的協(xié)調(diào)配合；完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范體系，建立兩規(guī)合一的用地分類標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則；按照區(qū)域統(tǒng)籌、綜合平衡的原則，建立以區(qū)為主體、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為基本單元的統(tǒng)籌規(guī)劃實施機制。

劃定紅線——嚴(yán)格實行底線約束

本次城市總體規(guī)劃堅持以資源環(huán)境承載能力為剛性約束條件，確定人口總量上限、生態(tài)控制線、城市開發(fā)邊界三條紅線，以減緩人口持續(xù)過快增長給城市交通、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施和社會管理帶來的巨大壓力，避免生態(tài)空間被繼續(xù)侵占，遏制城市無序蔓延。

新版規(guī)劃堅持集約發(fā)展，框定總量、限定容量，以資源環(huán)境承載能力為硬約束，按照以水定人的要求，根據(jù)可供水資源量和人均水資源量，確定北京市常住人口規(guī)模2020年控制在2300萬人以內(nèi)，2020年以后長期穩(wěn)定在這一水平。

為實現(xiàn)這一目標(biāo)，規(guī)劃提出，要抓住疏解非首都功能這個“牛鼻子”，通過疏解非首都功能，實現(xiàn)人隨功能走、人隨產(chǎn)業(yè)走；深入推進京津冀協(xié)同發(fā)展，促進北京及周邊地區(qū)的融合發(fā)展，充分發(fā)揮北京“一核”的引領(lǐng)作用，強化北京、天津雙城主要引擎作用，實現(xiàn)北京城市副中心與河北雄安新區(qū)比翼齊飛，共同構(gòu)建京津冀網(wǎng)絡(luò)化多支點城鎮(zhèn)空間格局，推動非首都功能疏解和承接聚集；調(diào)整人口空間布局，降低城六區(qū)人口規(guī)模，城六區(qū)以外平原地區(qū)的人口規(guī)模有減有增、增減掛鉤，山區(qū)保持人口規(guī)?；痉€(wěn)定；完善人口調(diào)控機制，健全分區(qū)域差異化的人口調(diào)控機制，實現(xiàn)城六區(qū)人口規(guī)模減量與其他區(qū)人口規(guī)模增量控制相銜接。

減字當(dāng)頭——倒逼城市發(fā)展轉(zhuǎn)型

北京市規(guī)劃國土委相關(guān)負責(zé)人表示，新版北京城市總體規(guī)劃體現(xiàn)了中央的要求，是一個名副其實的“減量規(guī)劃”。主要包含以下幾個方面內(nèi)容：在全市減少城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量，降低平原地區(qū)開發(fā)強度，在核心區(qū)進行“兩減”，即降低人口密度和建設(shè)密度，在中心城區(qū)進行“三減”，即減少常住人口規(guī)模、城鄉(xiāng)建設(shè)用地、產(chǎn)業(yè)用地等。

規(guī)劃在減量發(fā)展的過程中，還緊緊圍繞總書記“北京要發(fā)展而且要發(fā)展得更好”的要求。一是牢牢把握好“舍”與“得”的關(guān)系，不糾結(jié)于量的擴張，而是立足于質(zhì)的提高，通過舍掉“白菜幫子”，得到“菜心”，構(gòu)建高精尖經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，打造北京發(fā)展新高地，通過疏解非首都功能，治理“大城市病”，提升首都功能，更好地服務(wù)國家發(fā)展，讓群眾有更多獲得感。二是牢牢把握好疏解和提升的關(guān)系?？倳洀娬{(diào)要緊緊抓住疏解非首都功能這個“牛鼻子”，騰籠換鳥，騰出空間優(yōu)先用于優(yōu)化首都功能、發(fā)展與首都定位相匹配的產(chǎn)業(yè)。對拆除違法建設(shè)、整治開墻打洞后的街區(qū)，要加強設(shè)計導(dǎo)則引導(dǎo)，注重“留白增綠”，進行生態(tài)重塑，特別是增加補充便民生活服務(wù)設(shè)施，使疏解和提升相互促進、相得益彰。

規(guī)劃提出了嚴(yán)控拆占比、落實增減掛鉤、實施集體建設(shè)用地減量、嚴(yán)厲打擊違法建設(shè)行為等具體措施，以實現(xiàn)“由增量發(fā)展到減量發(fā)展”的一次根本性的轉(zhuǎn)型和改革。

調(diào)整結(jié)構(gòu)——構(gòu)建首都新格局

新版北京城市總體規(guī)劃為落實城市戰(zhàn)略定位、疏解非首都功能、促進京津冀協(xié)同發(fā)展，充分考慮延續(xù)古都歷史格局、治理“大城市病”的現(xiàn)實需要和面向未來的可持續(xù)發(fā)展，著眼打造以首都為核心的世界級城市群，完善城市體系，在北京市域范圍內(nèi)形成“一核一主一副、兩軸多點一區(qū)”的城市空間結(jié)構(gòu)，著力改變單中心集聚的發(fā)展模式，構(gòu)建北京新的城市發(fā)展格局。

一核：首都功能核心區(qū)具體范圍包括東西城，面積為92.5平方公里。核心區(qū)是全國政治中心、文化中心和國際交往中心的核心承載區(qū)，是歷史文化名城保護的重點地區(qū)，是展示國家首都形象的重要窗口地區(qū)。

一主：中心城區(qū)即城六區(qū)，包括東城區(qū)、西城區(qū)、朝陽區(qū)、海淀區(qū)、豐臺區(qū)、石景山區(qū)。

一副：北京城市副中心，為原通州新城規(guī)劃建設(shè)區(qū)，總面積約155平方公里。

兩軸：中軸線及其延長線、長安街及其延長線。

多點：5個位于平原地區(qū)的新城，包括順義、大興、亦莊、昌平、房山新城，是承接中心城區(qū)適宜功能和人口疏解的重點地區(qū)，是推進京津冀協(xié)同發(fā)展的重要區(qū)域。

一區(qū)：生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，包括門頭溝區(qū)、平谷區(qū)、懷柔區(qū)、密云區(qū)、延慶區(qū)，以及昌平區(qū)和房山區(qū)的山區(qū)，是京津冀協(xié)同發(fā)展格局中西北部生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的重要組成部分，是北京的大氧吧，是保障首都可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵區(qū)域。

通過大力調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，明確核心區(qū)功能重組、中心城區(qū)疏解提升、北京城市副中心和河北雄安新區(qū)形成北京新的兩翼、平原地區(qū)疏解承接、新城多點支撐、山區(qū)生態(tài)涵養(yǎng)的規(guī)劃任務(wù)，從而優(yōu)化提升首都功能，做到功能清晰、分工合理、主副結(jié)合，走出一條內(nèi)涵集約發(fā)展的新路子，探索出人口經(jīng)濟密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的新模式，為實現(xiàn)首都長遠可持續(xù)發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。

一字之變——古城保護再認識

“舊城”和“老城”是對總面積為62.5平方公里的二環(huán)以里地區(qū)的不同叫法。在本次城市總體規(guī)劃征求意見過程中，有市民代表提出，“舊城”在字面上往往被聯(lián)想到陳舊的、破敗的、衰落的等含義，不建議使用，因此規(guī)劃參考市民意見，將以前慣用的“舊城”調(diào)整為“老城”，既體現(xiàn)了對歷史的尊重、延續(xù)，也寓意著以此為起點指向未來的發(fā)展，體現(xiàn)了對城市發(fā)展規(guī)律更深的認識。

除了名稱的調(diào)整，本次城市總體規(guī)劃對老城地區(qū)的規(guī)劃內(nèi)容也進行了調(diào)整深化。例如，在堅持上版城市總體規(guī)劃老城整體保護“十個重點”的基礎(chǔ)上，通過功能疏解、城市修補、嚴(yán)格控制高度、恢復(fù)歷史水系、塑造文化精華區(qū)、加大整治和治理力度等措施，進一步強化了十個重點的保護。

對于棋盤式道路網(wǎng)骨架和街巷、胡同格局的保護，本次城市總體規(guī)劃明確提出要保護1000余條現(xiàn)存胡同及胡同名稱，老城原則上不再拓寬道路。對于“胡同—四合院”傳統(tǒng)建筑形態(tài)的保護，本次城市總體規(guī)劃明確提出老城內(nèi)不再拆除胡同四合院，最大限度留存有價值的歷史信息。最終使老城成為保有古都風(fēng)貌、弘揚傳統(tǒng)文化、具有一流文明風(fēng)尚的世界級文化典范地區(qū)。

南北平衡——推動功能整體優(yōu)化

如何加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)展南城，實現(xiàn)南北平衡，是困擾北京城市發(fā)展多年的難題之一。本次城市總體規(guī)劃針對這一問題提出了一些策略和措施，以推進南城發(fā)展，促進南北均衡：

規(guī)劃從優(yōu)化提升中心城區(qū)首都功能角度，對中心城南部的豐臺區(qū)和朝陽區(qū)南部地區(qū)進行了功能定位。

從完善中軸線及其延長線角度，提出在南部地區(qū)結(jié)合南苑地區(qū)改造進行功能優(yōu)化和資源整合，結(jié)合南海子公園、團河行宮，建設(shè)南中軸森林公園，在北京新機場建設(shè)城市南部國際交往新門戶。從重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境治理、公共設(shè)施建設(shè)和重點功能區(qū)建設(shè)等幾個方面提出有針對性的措施，以從整體上推進南部地區(qū)發(fā)展。

為實現(xiàn)城市整體功能優(yōu)化，除了南北均衡發(fā)展之外，規(guī)劃還提出了主副結(jié)合發(fā)展的要求，即加強中心城區(qū)非首都功能和人口疏解與北京城市副中心承接的緊密對接、良性互動。加強北京城市副中心與順義、平谷、大興（亦莊）等東部各區(qū)聯(lián)動發(fā)展，實現(xiàn)與廊坊北三縣地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展，發(fā)揮北京城市副中心服務(wù)優(yōu)化提升首都功能、服務(wù)全市人民、進而輻射推進京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的作用。

規(guī)劃提出了加強中心城區(qū)功能有序疏解與外圍各區(qū)合理承接的內(nèi)外聯(lián)動發(fā)展、山區(qū)和平原地區(qū)互補發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展以一體化等一攬子均衡發(fā)展的要求。

留白增綠——提高宜居環(huán)境品質(zhì)

生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)是新版北京城市總體規(guī)劃重點著力的部分。規(guī)劃提出，2035年全市森林覆蓋率達到45%以上，建成人均公園綠地面積17平方米。在區(qū)域?qū)用嫣岢鰪娀瘏^(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治，攜手共建綠色生態(tài)空間，推動環(huán)首都森林濕地公園建設(shè)，加強山水林田湖保護修復(fù)，構(gòu)建區(qū)域生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。

同時提出，在全市劃定生態(tài)控制線，并嚴(yán)格管理生態(tài)控制區(qū)內(nèi)建設(shè)行為，嚴(yán)格控制與生態(tài)保護無關(guān)的建設(shè)活動，基于現(xiàn)狀評估分類制定差異化管控措施，保障生態(tài)空間只增不減、土地開發(fā)強度只降不升。規(guī)劃提出健全市域綠色空間體系，構(gòu)建“一屏、三環(huán)、五河、九楔”網(wǎng)絡(luò)化的市域綠色空間結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮山區(qū)整體生態(tài)屏障作用，建設(shè)一道綠隔城市公園環(huán)、二道綠隔郊野公園環(huán)、環(huán)首都森林濕地公園環(huán)，以永定河、潮白河、北運河、拒馬河、泃河為主線建設(shè)河湖水系綠色生態(tài)走廊，打通九條連接中心城區(qū)、新城及跨界城市組團的楔形生態(tài)空間，形成聯(lián)系西北部山區(qū)和東南部平原地區(qū)的多條大型生態(tài)廊道。

規(guī)劃提出建設(shè)森林城市，2020年全市森林覆蓋率達到44%，2035年不低于45%，與此同時，構(gòu)建由公園和綠道相互交織的游憩綠地體系，優(yōu)化城市綠地布局，結(jié)合體育、文化設(shè)施，打造綠蔭文化健康網(wǎng)絡(luò)體系，實現(xiàn)2020年建成區(qū)人均公園綠地面積由現(xiàn)狀16平方米提高到16.5平方米，2035年提高到17平方米。

在中心城區(qū)，提出加強城市修補，堅持留白增綠，創(chuàng)造優(yōu)良的人居環(huán)境。因地制宜，增加綠地游憩空間，通過騰退還綠、疏解建綠、見縫插綠等途徑，增加公園綠地、小微綠地、活動廣場，為人民群眾提供更多游憩場所。開展生態(tài)修復(fù)，建設(shè)兩道一網(wǎng)，提高生態(tài)空間品質(zhì)，對綠地、水系、濕地等自然資源和生態(tài)空間開展生態(tài)環(huán)境評估，針對問題區(qū)域開展生態(tài)修復(fù)。重點規(guī)劃建設(shè)綠道系統(tǒng)、通風(fēng)廊道系統(tǒng)、藍網(wǎng)系統(tǒng)。研究建立生態(tài)修復(fù)支持機制，不斷提高生態(tài)空間品質(zhì)。