PPP改革進(jìn)入深水區(qū)

張璐金

推行政府和社會(huì)資本合作（PPP）改革作為在公共服務(wù)領(lǐng)域貫徹落實(shí)全面深化改革決定的一項(xiàng)具體改革措施，在全面深化改革初期具有很強(qiáng)的牽引性和重要的現(xiàn)實(shí)意義?；厥?016年，中國(guó)PPP改革收獲頗豐。

20部委聯(lián)動(dòng)，財(cái)政部第三批516個(gè)示范項(xiàng)目推出

2016年10月11日，財(cái)政部等20部委發(fā)布《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目加快推動(dòng)示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》（下稱(chēng)《通知》）。經(jīng)推薦評(píng)審，確定北京市首都地區(qū)環(huán)線高速公路（通州-大興段）等516個(gè)項(xiàng)目作為第三批PPP示范項(xiàng)目，計(jì)劃總投資金額1 1708億元。

經(jīng)過(guò)3年實(shí)踐，從2014年開(kāi)始財(cái)政部已累計(jì)發(fā)布三批共745個(gè)示范項(xiàng)目，總投資約1.97萬(wàn)億元，涉及全國(guó)34個(gè)省市，覆蓋19個(gè)領(lǐng)域。

截至2016年10月底，有331個(gè)示范項(xiàng)目已經(jīng)落地進(jìn)入執(zhí)行階段，投資額7674億元。其中，第一批示范項(xiàng)目19個(gè)，落地率79.2%：第二批示范項(xiàng)目113個(gè)，落地率58-2%：第三批示范項(xiàng)目199個(gè)，落地率38.8%。示范項(xiàng)目在“資金荒”和“資產(chǎn)荒”之間架起互通的橋梁，解決了PPP項(xiàng)目融資難、融資貴、融資期限錯(cuò)配等問(wèn)題。

2016年12月9日，財(cái)政部副部長(zhǎng)、財(cái)政部PPPI作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)史耀斌在全國(guó)財(cái)政系統(tǒng)PPPI作推進(jìn)會(huì)暨示范項(xiàng)目督導(dǎo)會(huì)（下稱(chēng)“督導(dǎo)會(huì)”）上表示，三批示范項(xiàng)目涉及幾乎所有公共服務(wù)領(lǐng)域。對(duì)示范項(xiàng)目實(shí)施跟蹤指導(dǎo)、對(duì)口聯(lián)系、動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，持續(xù)對(duì)示范項(xiàng)目實(shí)行嵌入式、全流程管理，確保示范項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施，真正成為經(jīng)得起考驗(yàn)的“樣板”和“標(biāo)桿”。

財(cái)政部PPP中心主任焦小平在第十六屆中國(guó)經(jīng)濟(jì)論壇上表示，示范項(xiàng)目已成為衡量國(guó)家PPP改革政策成效和各地推進(jìn)PPP改革力度的一個(gè)重要標(biāo)尺。加強(qiáng)示范項(xiàng)目案例總結(jié)，對(duì)進(jìn)一步科學(xué)規(guī)范推進(jìn)PPP改革具有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義。

值得說(shuō)明的是，此次第三批示范項(xiàng)目申報(bào)明確要求各省份申報(bào)項(xiàng)目數(shù)上限為50個(gè)，共有1 3個(gè)省份滿(mǎn)額申報(bào)，一定程度上表明，前兩批項(xiàng)目的示范效果初顯，PPP模式已經(jīng)得到越來(lái)越廣泛的關(guān)注與運(yùn)用。

經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的封閉評(píng)審，共有51 6個(gè)示范項(xiàng)目脫穎而出，占全部申報(bào)項(xiàng)目的44%，投資總額逾1.17萬(wàn)億元。相較于第二批示范項(xiàng)目，項(xiàng)目數(shù)量翻番，投資額增加逾八成。

提升公共服務(wù)質(zhì)量

在兩個(gè)領(lǐng)域“強(qiáng)制”試點(diǎn)PPP

為提升公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，鞏固和增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)動(dòng)力，財(cái)政部要求大力踐行公共服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，進(jìn)一步加大PPP模式推廣應(yīng)用力度。

2016年10月11日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（下稱(chēng)《通知》），PPP模式推廣應(yīng)用力度將進(jìn)一步加大，在中央財(cái)政給予支持的公共服務(wù)領(lǐng)域，可根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)和成熟度，探索開(kāi)展兩個(gè)“強(qiáng)制”試點(diǎn)。

《通知》中明確，在垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域，項(xiàng)目一般有現(xiàn)金流，市場(chǎng)化程度較高，PPP模式運(yùn)用較為廣泛，操作相對(duì)成熟，各地新建項(xiàng)目要“強(qiáng)制”應(yīng)用PPP模式，中央財(cái)政將逐步減少并取消專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)資金補(bǔ)助。

在其他中央財(cái)政給予支持的公共服務(wù)領(lǐng)域，對(duì)于有現(xiàn)金流、具備運(yùn)營(yíng)條件的項(xiàng)目，要“強(qiáng)制”實(shí)施PPP模式識(shí)別論證，鼓勵(lì)嘗試運(yùn)用PPP模式，注重項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，提高公共服務(wù)質(zhì)量。

財(cái)政部副部長(zhǎng)史耀斌在2016年12月9日的督導(dǎo)會(huì)上指出，在確定的污水處理、垃圾處理領(lǐng)域，要堅(jiān)定推行PPP模式強(qiáng)制應(yīng)用試點(diǎn)工作，力爭(zhēng)新建項(xiàng)目100%采用PPP模式，成熟一類(lèi)、推進(jìn)一類(lèi)，邊試點(diǎn)邊規(guī)范，邊總結(jié)邊完善。

改革進(jìn)入深水區(qū)，積極推動(dòng)立法

在督導(dǎo)會(huì)上，史耀斌在肯定3年改革工作的同時(shí)，也毫不避諱地指出了問(wèn)題和挑戰(zhàn)。包括一些項(xiàng)目假借PPP搞變相融資：一些地方的思維仍然停留在融資搞建設(shè)上，打著PPP的旗號(hào)采取政府承擔(dān)兜底責(zé)任的形式，政府回購(gòu)、明股實(shí)債、固定回報(bào)等變相融資問(wèn)題較為突出；部分項(xiàng)目缺乏運(yùn)營(yíng)和績(jī)效考核，實(shí)質(zhì)上是拉長(zhǎng)版BT。這些做法既產(chǎn)生一定的擠出效應(yīng)，影響PPP模式的規(guī)范推廣，也增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。

目前，基礎(chǔ)性的PPP制度框架已經(jīng)建立，但在法律保障上還需要進(jìn)一步提升。據(jù)了解，反映比較多的問(wèn)題，一是法律保障待加強(qiáng)。由于缺乏專(zhuān)門(mén)立法，PPP項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)如何適用現(xiàn)行法律不盡清晰，相關(guān)各方利益難以順利通過(guò)法律途徑得到明確保障，社會(huì)資本對(duì)PPP政策的穩(wěn)定性和項(xiàng)目長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)心存顧慮。

在PPP改革進(jìn)入深水區(qū)之際，也面臨著一些亟待解決的“瓶頸”問(wèn)題，立法問(wèn)題顯得尤為重要。史耀斌表示，在推動(dòng)立法方面，在對(duì)國(guó)際立法經(jīng)驗(yàn)及國(guó)內(nèi)實(shí)踐深入研究基礎(chǔ)上，財(cái)政部起草了法律草案，并向相關(guān)方面充分闡述觀點(diǎn)，目前正按照國(guó)務(wù)院要求，積極配合法制辦制定PPP條例。

陜西省推出首批24個(gè)省級(jí)PPP示范項(xiàng)目

被譽(yù)為“改革加速器、增長(zhǎng)推進(jìn)器、民生穩(wěn)定器”的政府和社會(huì)資本合作（PPP）工作，在陜西已經(jīng)進(jìn)入整體推進(jìn)、全面落實(shí)階段。1月7日，在陜西省政府和社會(huì)資本合作（PPP）工作推進(jìn)會(huì)上，陜西省首批推出涉及交通、水利、市政、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)5大類(lèi)13個(gè)行業(yè)領(lǐng)域，總投資約123億元的24個(gè)省級(jí)PPP示范項(xiàng)目，并明確了對(duì)示范項(xiàng)目的獎(jiǎng)補(bǔ)政策。

據(jù)省財(cái)政廳有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，2015年，根據(jù)《陜西省人民政府辦公廳關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)》精神，陜西省在省級(jí)部門(mén)建立PPP項(xiàng)目協(xié)同推進(jìn)機(jī)制；各市縣積極行動(dòng)，PPP工作組織保障堅(jiān)強(qiáng)有力，延安、商洛、寶雞等市政府先后成立了PPPI作領(lǐng)導(dǎo)小組。全省各級(jí)各部門(mén)注重立標(biāo)桿，樹(shù)樣板，抓示范，以點(diǎn)帶面，推動(dòng)陜西省PPP項(xiàng)目全面落地實(shí)施。一是抓好財(cái)政部示范項(xiàng)目。省財(cái)政廳從各地各部門(mén)廣泛征集、認(rèn)真篩選并積極申報(bào)備選示范項(xiàng)目，經(jīng)財(cái)政部評(píng)審，渭南市主城區(qū)集中供熱、安康機(jī)場(chǎng)遷建工程、銅川市汽車(chē)客運(yùn)綜合總站、西安市未央?yún)^(qū)徐家灣地區(qū)綜合改造、銅川市耀州區(qū)“美麗鄉(xiāng)村”氣化工程和銅川市南市區(qū)集中供熱等6個(gè)項(xiàng)目先后兩批被列入中央示范項(xiàng)目名單。截至目前，銅川市耀州區(qū)“美麗鄉(xiāng)村”氣化工程和安康機(jī)場(chǎng)遷建工程2個(gè)項(xiàng)目已經(jīng)確定社會(huì)資本，其余項(xiàng)目也嚴(yán)格按照PPP模式有序推進(jìn)。

記者獲悉，對(duì)列為中省示范的PPP項(xiàng)目，省財(cái)政將給予前期費(fèi)用補(bǔ)助，投資額在3億元以下的補(bǔ)助30萬(wàn)元，3億元（含3億元）至10億元的補(bǔ)助50萬(wàn)元，10億元以上（含10億元）的補(bǔ)助70萬(wàn)元。項(xiàng)目特別復(fù)雜的可適當(dāng)上浮，最高不超過(guò)100萬(wàn)元；對(duì)列為省級(jí)示范并嚴(yán)格按照財(cái)政部和省財(cái)政廳出臺(tái)的制度文件規(guī)范實(shí)施的PPP項(xiàng)目，在項(xiàng)目簽約后，省財(cái)政將給予一次性獎(jiǎng)勵(lì)，投資額在3億元以下的獎(jiǎng)勵(lì)300萬(wàn)元，3億元（含3億元）至10億元的獎(jiǎng)勵(lì)400萬(wàn)元，10億元以上（含10億元）的獎(jiǎng)勵(lì)500萬(wàn)元。

此外，陜西省財(cái)政系統(tǒng)已初步建立起全省PPP項(xiàng)目庫(kù)，涉及交通、水利、環(huán)保、供熱、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化、地下綜合管廊等多個(gè)領(lǐng)域，為陜西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展積蓄了重要力量。省財(cái)政還將出資引導(dǎo)設(shè)立“陜西省PPP融資支持基金”，以提高PPP項(xiàng)目的融資能力，充分發(fā)揮PPP項(xiàng)目在穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生方面的積極作用。endprint