特色小鎮(zhèn)發(fā)展與我國基層建制改革研究

申立　陸圓圓

摘要：特色小鎮(zhèn)發(fā)展離不開所依托基層政府的重要作用，但在實踐中，卻普遍面臨著政府職權(quán)有限、行政層級繁瑣、治理水平不高等問題。破解這一難題的核心在于，需要重新審視小城鎮(zhèn)發(fā)展與基層建制演變之間的關(guān)聯(lián)。從歷史視角出發(fā)，梳理我國一百多年的基層建制演化歷程發(fā)現(xiàn)，我國基層建制遵循著“性質(zhì)—規(guī)?！獙蛹墶钡难莼壿嫞串?dāng)城鎮(zhèn)偏重社會職能時，基層建制的規(guī)?？s小、層級增加；當(dāng)城鎮(zhèn)偏重經(jīng)濟職能時，基層建制的規(guī)模擴大、層級簡化。針對當(dāng)前我國特色小鎮(zhèn)發(fā)展特點和要求，應(yīng)因地制宜地考慮各城市行政體制特點，進一步強化基層建制的職權(quán)，為特色小鎮(zhèn)發(fā)展提供體制助力。

一、問題的提出

近年來，特色小鎮(zhèn)呈星火燎原之勢在全國各地不斷拓展。盡管特色小鎮(zhèn)主要關(guān)注產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的特色發(fā)展，但仍不能忽視地方政府的支撐作用。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層的一級建制①，其管理對特色小鎮(zhèn)的發(fā)展尤為重要。

（一）政策的要求

特色小鎮(zhèn)與基層建制的關(guān)系問題，已在我國近期頒布的政策中涉及?！蛾P(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》（建村〔2016〕147號）提出目標(biāo)到2020年在全國培育1 000個左右各具特色富有活力的特色小鎮(zhèn)；此后，《關(guān)于加快美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見》（發(fā)改規(guī)劃〔2016〕2125號）又提出，特色小鎮(zhèn)與特色小城鎮(zhèn)之間的區(qū)別在于是否是“建制鎮(zhèn)”，指出“釋放美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)的內(nèi)生動力關(guān)鍵要靠體制機制創(chuàng)新”、“深入推進強鎮(zhèn)擴權(quán)，賦予鎮(zhèn)區(qū)人口10萬以上的特大鎮(zhèn)縣級管理職能和權(quán)限，強化事權(quán)、財權(quán)、人事權(quán)和用地指標(biāo)等保障。推動具備條件的特大鎮(zhèn)有序設(shè)市”等要求，這就表明，特色小鎮(zhèn)發(fā)展需要基層建制的相應(yīng)改革與創(chuàng)新。

（二）學(xué)術(shù)的關(guān)注

從近期學(xué)術(shù)界相關(guān)研究來看，一是從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟角度研究特色小鎮(zhèn)的經(jīng)濟治理，將特色小鎮(zhèn)視作一種產(chǎn)業(yè)空間組織形式，[1]認(rèn)為特色小鎮(zhèn)的諸多做法是開發(fā)區(qū)治理的突圍轉(zhuǎn)型，可以作為未來開發(fā)區(qū)模式轉(zhuǎn)型升級的經(jīng)驗。[2]二是從治理體系現(xiàn)代化的角度研究如何建設(shè)特色小鎮(zhèn)，認(rèn)為特色小鎮(zhèn)是一種新型社會治理模型，[3]是不同地方政府間治理協(xié)同的過程，既要納入國家戰(zhàn)略，又要尊重地方政策創(chuàng)新的成果。[4]提高特色小鎮(zhèn)的精準(zhǔn)治理能力，需要推動小鎮(zhèn)治理主體多元化和智庫化、小鎮(zhèn)運行機制平臺化和網(wǎng)絡(luò)化、小鎮(zhèn)創(chuàng)新體系常態(tài)化和本土化以及小鎮(zhèn)績效評估精細化和全球化，等等。[5]實際上，不少學(xué)者已經(jīng)關(guān)注到，建國以來我國對于小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略一直很重視，但相關(guān)制度改革卻還滯后，小城鎮(zhèn)政府缺乏政府職能、財稅體制以及上級政府有權(quán)配置的資源。特色小鎮(zhèn)發(fā)展，不僅取決于外部行政要素的輸入，更需要自身產(chǎn)業(yè)人才等要素的合理集聚配置，等等。[6]顯然，特色小鎮(zhèn)發(fā)展背后的體制機制要素已成為學(xué)者關(guān)注焦點。

（三）實踐的需求

在當(dāng)前特色小鎮(zhèn)的實踐中，正在暴露出基層政府職權(quán)有限、行政層級繁瑣、治理水平不高等問題。以第一批中國特色小鎮(zhèn)上海楓涇鎮(zhèn)為例，盡管其作為國家級歷史文化名鎮(zhèn)，在打造特色小鎮(zhèn)方面有諸多優(yōu)勢，但也面臨著治理困境。

一是鎮(zhèn)建制在優(yōu)質(zhì)資源配置中的被動地位，楓涇社會事業(yè)、商貿(mào)服務(wù)始終停留在鎮(zhèn)級水平，對人才、企業(yè)等功能要素的吸引力和集聚力不強，難以支撐城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)型升級。在規(guī)劃編制中，特色小鎮(zhèn)發(fā)展所依賴的軌道交通等資源的配置，往往采用自上而下的配置模式，鎮(zhèn)在規(guī)劃編制和計劃制定過程中很少有發(fā)言權(quán)，只能扮演著被動落實上位要求的角色。二是鎮(zhèn)級財政面對資金缺口捉襟見肘?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護、社會事業(yè)發(fā)展等資金的籌措，任務(wù)重、難度大，鎮(zhèn)級財政本身難以支撐，而多元化小城鎮(zhèn)發(fā)展投融資也常常需要區(qū)一級協(xié)調(diào)，效率較低。三是鎮(zhèn)建制在區(qū)域聯(lián)動中的邊緣角色，楓涇鎮(zhèn)與浙江省嘉善市相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)相毗鄰，兩者行政級別并不對等，因而區(qū)域協(xié)調(diào)成本較為復(fù)雜，區(qū)域聯(lián)動不足導(dǎo)致同質(zhì)競爭較為嚴(yán)重。四是在城鄉(xiāng)發(fā)展、社會治理等方面，小城鎮(zhèn)管理權(quán)責(zé)不一現(xiàn)象仍存在。楓涇鎮(zhèn)存在“權(quán)利不斷上收、責(zé)任不斷下放”等一系列制度障礙。

顯然，從國家政策、學(xué)術(shù)界關(guān)注和特色小鎮(zhèn)實踐三方面來看，不難發(fā)現(xiàn)，特色小鎮(zhèn)與基層建制的關(guān)系研究至關(guān)重要，而這一研究的展開，首先需要將其置于歷史的宏闊背景之中，原因在于：一方面，小城鎮(zhèn)發(fā)展歷來深受重視，在不同歷史背景下，小城鎮(zhèn)與其行政建制之間存在著錯綜復(fù)雜的關(guān)系，需要從歷史中總結(jié)經(jīng)驗和吸取教訓(xùn)。另一方面，小城鎮(zhèn)問題是在歷史中層層積累的，國家與社會關(guān)系的重構(gòu)，深刻地體現(xiàn)在小城鎮(zhèn)發(fā)展過程中，歷史梳理有助于更好地理解當(dāng)前特色小鎮(zhèn)建設(shè)中面臨的諸多現(xiàn)實困境?；诖耍瑲v史視角分析是把握我國小城鎮(zhèn)治理問題的重要維度。

二、晚清民國的城鎮(zhèn)發(fā)展與基層建制

現(xiàn)代意義上的我國基層建制沿革需追溯至1909年的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》的頒布。該文件為實行城鄉(xiāng)分治與城鎮(zhèn)建制拉開了序幕，使城鎮(zhèn)脫開鄉(xiāng)村地域而獨立建制。一是明確了城鎮(zhèn)鄉(xiāng)的職能范圍，包括本城鎮(zhèn)鄉(xiāng)的學(xué)務(wù)、衛(wèi)生、道路工程、農(nóng)工商務(wù)、善舉、公共營業(yè)等8大類。二是劃定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)?！胺哺畯d州縣治城廂地方為城，其余市鎮(zhèn)村莊屯集等各地方，人口滿五萬以上者為鎮(zhèn)，人口不滿五萬者為鄉(xiāng)?！比敲鞔_鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制調(diào)整的依據(jù)?！版?zhèn)鄉(xiāng)地方嗣后若因人口之增減，鎮(zhèn)有人口不足四萬五千，鄉(xiāng)有多至五萬五千者，由該鎮(zhèn)董事會或鄉(xiāng)董呈由地方官申請督撫，分別改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)?！雹诓浑y發(fā)現(xiàn)，在這一文件中，我國基層建制的性質(zhì)、規(guī)模、層級等要素已有章可循。

（一）作為基層自治組織的基層建制性質(zhì)

與當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府，承擔(dān)著較強的經(jīng)濟社會職能不同，晚清民國時期，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)村作為自治組織，以社會管理和社會控制職能為主。

北洋政府時期，我國大部分地區(qū)沿襲了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》的規(guī)定，[7]但在少數(shù)幾個省份也開展著其他探索，1922年間，山西省在全國率先實行了“縣—區(qū)—村—閭—鄰”四級建制，多級建制設(shè)置的初衷帶有構(gòu)建行政控制網(wǎng)絡(luò)的意味，“鄙人現(xiàn)在亟亟于編村制，意欲由行政網(wǎng)不漏一村入手，一村不能漏然后再做到不漏一家而一人。網(wǎng)能密到此處，方有政治可言”。[8]endprint

這一建制理念被沿用到了南京政府時期，1928年公布的《縣組織法》，參照山西等省的做法，實行“縣—區(qū)—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）—閭—鄰”制。根據(jù)1930年頒布的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》，當(dāng)時的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職權(quán)范圍比起晚清時期更加復(fù)雜，包括戶口調(diào)查及人事登記、土地調(diào)查、道路及橋梁、教育及其他文化、保衛(wèi)、國民體育、農(nóng)工商業(yè)改良及保護等20多類。此后，由于我國局勢十分動蕩，亟待形成全國性的基層控制網(wǎng)絡(luò)，1931年起，南京政府開始在部分地區(qū)試行保甲制，并在1937年和1939年相繼頒布《各縣分區(qū)設(shè)署暫行規(guī)程》《縣各級組織綱要》《縣保甲戶口編查辦法》和《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）組織暫行條例》等，通過保甲制意欲加強縣對下一級組織的控制，保證政令直接下到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從而構(gòu)建嚴(yán)密的“行政網(wǎng)絡(luò)”。[7]

（二）偏重社會職能導(dǎo)向下的規(guī)模與層級變化

伴隨著基層建制的性質(zhì)轉(zhuǎn)變，基層建制規(guī)模逐步變小、層級趨于多級化。

從基層建制的規(guī)模來看，為了更好地發(fā)揮社會控制的作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其所轄建制普遍被劃小，在南京政府時期的閭鄰制中，規(guī)定每區(qū)以10～50個鄉(xiāng)鎮(zhèn)組成，凡100戶以上之村莊稱為鄉(xiāng)，不滿100戶得聯(lián)合數(shù)村莊編為一鄉(xiāng)；100戶以上之街市稱為鎮(zhèn)，不滿100戶者編入鄉(xiāng)。而在保甲制時期，則在鄉(xiāng)村為10戶為甲，10甲為保，10保以上為鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實際操作中在城市與鄉(xiāng)村以及各地區(qū)可略有彈性，但足可見當(dāng)時鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模之小，與晚清時期“人口滿五萬以上者為鎮(zhèn)，人口不滿五萬者為鄉(xiāng)”標(biāo)準(zhǔn)相差較大。

從基層建制的層級來看，盡管這一時期，我國各地基層建制層級不統(tǒng)一，但總體趨勢是從縣下一級演變到縣下多級。1912年起，我國沿襲晚清的“縣—城鎮(zhèn)鄉(xiāng)”，到1914年《地方自治試行條例》又改為“縣—區(qū)”，盡管1915年《縣治戶口編查規(guī)則》確立了“縣—區(qū)—甲—牌”，但僅僅存在于法規(guī)文獻上，各省并未付諸實施，仍多保留“縣—城鎮(zhèn)鄉(xiāng)”這一原有體制結(jié)構(gòu)。[7]1933年頒布的《改進地方自治原則》明確實行“縣—（區(qū)）—鄉(xiāng)鎮(zhèn)村”制度，并規(guī)定“縣為一級，縣以下之鄉(xiāng)鎮(zhèn)村等各自治團體均為一級，直接受縣政府之指揮監(jiān)督”。然而，南京政府的這一改革努力也未得到各省落實。[7]抗戰(zhàn)爆發(fā)后，1937年南京政府頒布《各縣分區(qū)設(shè)署暫行規(guī)程》提出“縣—區(qū)署—聯(lián)?！＜住?，以及在1939年《縣各級組織綱要》《縣保甲戶口編查辦法》和《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）組織暫行條例》中提出“縣—區(qū)署—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—?！住保鞔_形成縣下四級制，通過疊床架屋、層層落實的形式逐步形成對基層的動員和控制。

三、建國初期的城鎮(zhèn)發(fā)展與基層建制

建國以后，國家發(fā)展重心由鄉(xiāng)村向城市轉(zhuǎn)移，變消費城市為生產(chǎn)城市、城市領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村等在此后的相當(dāng)長時期一直是城市發(fā)展與管理的重要指導(dǎo)思想，這也對建國初的城鎮(zhèn)發(fā)展和基層建制產(chǎn)生了重大影響。

（一）作為基層生產(chǎn)單位的基層建制性質(zhì)

建國之初，我國將原來自治的鄉(xiāng)鎮(zhèn)納入行政管理的軌道，在縣政府之下建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府。1950年12月，《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會議組織通則》《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》，確認(rèn)鄉(xiāng)與行政村同為郊區(qū)農(nóng)村基層政權(quán)組織。1954年，我國首部憲法和組織法均明確“縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)；省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會和人民委員會”。

從建制性質(zhì)來看，經(jīng)歷了三個階段的調(diào)整，總體趨勢是越來越具有經(jīng)濟職能。

第一階段是1949～1954年。為了進一步鞏固人民民主專政、深入發(fā)動群眾、實行土地改革等各項社會改革，基層建制的性質(zhì)主要偏向社會職能。1951年《關(guān)于人民民主政權(quán)建設(shè)工作的指示》要求，“密切政府與人民群眾的聯(lián)系，充分發(fā)揮人民政權(quán)的基層組織的作用，并提高行政效率”。

第二階段是1955～1958年。隨著全國性農(nóng)業(yè)合作化浪潮興起，農(nóng)村工作重心從原來的政治動員向組織建設(shè)和發(fā)展生產(chǎn)轉(zhuǎn)變，基層建制的生產(chǎn)功能突顯，轉(zhuǎn)到組建農(nóng)業(yè)合作社、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展教育事業(yè)方面來。1955年，國務(wù)院出臺《關(guān)于設(shè)置市、鎮(zhèn)建制的決定》和《關(guān)于城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》，明確了“市、鎮(zhèn)是工商業(yè)和手工業(yè)的集中地”，強調(diào)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生產(chǎn)職能，并要求“縣級或者縣級以上地方國家機關(guān)所在地，可以設(shè)置鎮(zhèn)的建制。不是縣級或者縣級以上地方國家機關(guān)所在地，必須是聚居人口在2 000以上，有相當(dāng)數(shù)量的工商業(yè)居民，并確有必要時方可設(shè)置鎮(zhèn)的建制”。

第三階段是1959～1978年。伴隨國家工業(yè)化大規(guī)模推進，縣域工業(yè)化也相應(yīng)啟動，為了逐步消滅城鄉(xiāng)界限，企業(yè)布局適當(dāng)分散，往往利用中小城市和集鎮(zhèn)進行布局，[9]城市與城鎮(zhèn)從而成為國家工業(yè)化與縣域工業(yè)化的基地，全國180多個市和2 000多個鎮(zhèn)普遍安排了各種工業(yè)項目。在此背景下，城鎮(zhèn)相應(yīng)啟動新一輪的擴建與改建，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制被改為人民公社，以“一大二公”、“政社合一”、“以黨代政”為主要特征，體現(xiàn)出強烈的經(jīng)濟職能。

（二）偏重經(jīng)濟職能導(dǎo)向下的規(guī)模與層級變化

伴隨著基層建制性質(zhì)由社會管理轉(zhuǎn)向生產(chǎn)，建國初期的建制規(guī)模與層級也經(jīng)歷了三個階段的變化。

第一階段是1949～1954年。在建制規(guī)模上，出現(xiàn)鄉(xiāng)建制和鎮(zhèn)建制趨小化的傾向?！皯?yīng)酌量調(diào)整區(qū)、鄉(xiāng)（行政村）行政區(qū)劃，縮小區(qū)、鄉(xiāng)行政范圍，以便人民管理政權(quán)?！雹墼谖覈?，北方主要將行政村升格為鄉(xiāng)，而南方則是將大鄉(xiāng)劃小。[7]全國鄉(xiāng)總數(shù)由1951年21萬多個增加到1952年的27萬多個，增加了近三分之一的鄉(xiāng)建制，平均一個縣要轄百余鄉(xiāng)；而鎮(zhèn)建制由于沒有明確規(guī)范，1萬人以下的鎮(zhèn)就占85.1%，整體發(fā)展水平較低。[10]隨著建制規(guī)模劃小，給縣級行政帶來相當(dāng)?shù)睦щy，故而在縣與鄉(xiāng)之間增設(shè)了派出機關(guān)——區(qū)公所，擔(dān)負(fù)以往縣—鄉(xiāng)之間許多行政事務(wù)，1953年全國共設(shè)18 900多個區(qū)公所，建制層級有多級的趨勢。

第二階段是1955～1958年。伴隨著基層建制經(jīng)濟職能逐步凸顯，一方面，《國務(wù)院關(guān)于進一步做好國家機關(guān)精簡工作的指示》明確地指出：“小區(qū)小鄉(xiāng)制已經(jīng)不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)合作化運動迅速發(fā)展后的新形式，區(qū)鄉(xiāng)行政區(qū)域應(yīng)當(dāng)適當(dāng)調(diào)整?！?956年，全國已由21.8萬個鄉(xiāng)減少到12.4五個，一般平均三個鄉(xiāng)并為一個鄉(xiāng)④。另一方面，1955年《關(guān)于設(shè)置市、鎮(zhèn)建制的決定》明確了鎮(zhèn)建制設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)，“凡中央直轄市、省轄市都列為城市，常住人口在20 000人以上的縣以上人民委員會所在地和工商業(yè)地區(qū)也可以列為城市，其他地區(qū)都列為集鎮(zhèn)”、“鎮(zhèn)下面不再設(shè)鄉(xiāng)”。各地對原有的鎮(zhèn)進行了合并，1955年底，全國鎮(zhèn)的總數(shù)降為4 487個，到1958年底為3 621個，比1954年底減少了32.9%。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模變大，區(qū)公所的管理幅度變小，縣直接領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)的條件已經(jīng)具備，全國逐步撤銷區(qū)公所。endprint

第三個階段是1959～1978年。人民公社時期的基層建制規(guī)模較大，“社的組織規(guī)模，就目前說，一般以一鄉(xiāng)一社、兩千戶左右較為合適。某些鄉(xiāng)界遼闊、人煙稀少的地方，可以少于兩千戶，一鄉(xiāng)數(shù)社。有的地方根據(jù)自然地形條件和生產(chǎn)發(fā)展的需要，也可以由數(shù)鄉(xiāng)并為一鄉(xiāng)，組成一社，六七千戶。至于達到萬戶或兩萬戶以上的，也不要去反對，但在目前也不要主動提倡”⑤。1958年底全國設(shè)有26 000多個人民公社，平均1個公社相當(dāng)于3個鄉(xiāng)的規(guī)模，到1982年，一個公社相當(dāng)于1954年的4個鄉(xiāng)。而在建制層級方面，也改為“公社管理委員會、管理區(qū)（或生產(chǎn)大隊）、生產(chǎn)隊”，不過，應(yīng)對工業(yè)化而設(shè)置的人民公社建制，并沒有帶來應(yīng)有的生產(chǎn)效果，反而使得建制規(guī)模與生產(chǎn)功能的矛盾愈發(fā)顯露，人民公社過分強調(diào)生產(chǎn)關(guān)系對生產(chǎn)力的反作用，錯誤地認(rèn)為“越大越公越好”，忽視了農(nóng)民的自主權(quán)，不利于調(diào)動農(nóng)民積極性，也不便于組織生產(chǎn)和行政管理。[7]

顯然，隨著行政建制的經(jīng)濟職能逐步凸顯，我國縣級以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建制規(guī)模逐步增大，建制層級則逐步穩(wěn)定到了“縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村居”，或公社管理委員會、管理區(qū)（或生產(chǎn)大隊）、生產(chǎn)隊，當(dāng)前我國行政建制體系逐步形成。

四、改革開放以來的城鎮(zhèn)發(fā)展與基層建制

改革開放以來，隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟的新變化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的異軍突起，小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略備受重視，我國也進入了城鎮(zhèn)化穩(wěn)步增長的階段，城鎮(zhèn)發(fā)展與基層建制改革的關(guān)系也更為密切。

（一）作為城鎮(zhèn)化重要支撐的基層建制性質(zhì)

改革初期，我國1982版憲法明確從法理上廢除人民公社的制度，并在我國重新建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會和人民政府。1983年《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》頒布，明確指出“在建鄉(xiāng)中，要重視集鎮(zhèn)的建設(shè)，對具有一定條件的集鎮(zhèn)，可以成立鎮(zhèn)政府，以促進農(nóng)村經(jīng)濟，文化事業(yè)的發(fā)展”，鄉(xiāng)政府職能主要包括“領(lǐng)導(dǎo)本鄉(xiāng)的經(jīng)濟文化和各項社會建設(shè)，做好公安，民政，司法、文教衛(wèi)生、計劃生育等工作”。由此，基層建制性質(zhì)逐步向綜合化職能轉(zhuǎn)變。

隨后，我國逐步開始重視小城鎮(zhèn)建設(shè)，城鎮(zhèn)的經(jīng)濟與社會綜合職能不斷被強化。1984年《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》要求“農(nóng)村工業(yè)適當(dāng)集中于集鎮(zhèn)，使集鎮(zhèn)逐步建設(shè)成為農(nóng)村區(qū)域性的經(jīng)濟文化中心”。1984年10月，《關(guān)于調(diào)整建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的報告》又指出：“小城鎮(zhèn)應(yīng)成為農(nóng)村發(fā)展工副業(yè)、學(xué)習(xí)科學(xué)文化和開展文化娛樂活動的基地，逐步發(fā)展成為農(nóng)村區(qū)域性的經(jīng)濟文化中心?！边M而對1955年和1963年設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)進行了調(diào)整，從而促進了鎮(zhèn)建制的快速增長。1994年，國家建設(shè)部、國家計委、國家體改委、國家科委、農(nóng)業(yè)部和民政部等六部委聯(lián)合頒布《關(guān)于加強小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》，明確指出，“小城鎮(zhèn)在新的歷史條件下，已經(jīng)成為農(nóng)村經(jīng)濟和社會進步的重要載體，成為帶動一定區(qū)域農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的中心。要逐步加強小城鎮(zhèn)建設(shè)，改善和強化小城鎮(zhèn)的綜合作用，發(fā)揮整體功能，增強其對周圍地區(qū)的輻射力和吸引力”。2000年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》發(fā)布，提出“力爭經(jīng)過10年左右的努力，將一部分基礎(chǔ)較好的小城鎮(zhèn)建設(shè)成為規(guī)模適度、規(guī)劃科學(xué)、功能健全、環(huán)境整潔、具有較強輻射能力的農(nóng)村區(qū)域性經(jīng)濟文化中心，其中少數(shù)具備條件的小城鎮(zhèn)要發(fā)展成為帶動能力更強的小城市，使全國城鎮(zhèn)化水平有一個明顯的提高”。隨后，全國1 887個鎮(zhèn)列為全國重點鎮(zhèn)、全國發(fā)展改革試點小城鎮(zhèn)推出、《小城鎮(zhèn)建設(shè)技術(shù)政策》發(fā)布等一系列措施施行，小城鎮(zhèn)在區(qū)域發(fā)展中的地位逐步提升。[11]

顯然，改革開放以來，隨著我國對于小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略不斷重視，基層建制所承擔(dān)的功能與定位也逐步提升，承擔(dān)的經(jīng)濟與社會職能越來越豐富。

（二）綜合職能導(dǎo)向下的規(guī)模與層級變化

從規(guī)模上來看，改革開放初期，我國基層建制規(guī)模偏小的問題已經(jīng)顯露出來，1979年，我國建制鎮(zhèn)總共2 851個，其中，88.6%的建制鎮(zhèn)小于3萬人⑥。建制規(guī)模太小不利于小城鎮(zhèn)建設(shè)成為農(nóng)村區(qū)域性的經(jīng)濟文化中心。為此，我國開始了大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作，1983～2000年，鄉(xiāng)建制減少1.2萬個，鎮(zhèn)建制增加了1.8萬多個。2000年起，《關(guān)于慎重穩(wěn)妥地做好行政區(qū)劃調(diào)整工作的通知》提出“要從有利于提高行政管理效能，有利于促進經(jīng)濟和社會發(fā)展等基本原則出發(fā)”進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，2001年發(fā)布的《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整工作的指導(dǎo)意見》，強調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并“有利于精簡機構(gòu)，有利于優(yōu)化資源配置，有利于優(yōu)化小城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)”。2004年，由于我國農(nóng)村稅費改革導(dǎo)致新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，目的在于擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源、增加財政收入、優(yōu)化資源配置、促進城鎮(zhèn)發(fā)展；2009年《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并應(yīng)注意的若干問題的意見》發(fā)布，強調(diào)要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的科學(xué)性、嚴(yán)格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并進程逐步趨于緩和（圖1）?？傊母镩_放以來的我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整主要形式是兩鎮(zhèn)合一或鄉(xiāng)鎮(zhèn)合一，總體趨勢是基層建制規(guī)模進一步擴大，為在更大空間范圍內(nèi)規(guī)劃建設(shè)和資源配置提供了支撐。

從建制層級上來看，改革開放之后我國已經(jīng)建立了穩(wěn)定的“縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道—村居”的行政層級結(jié)構(gòu)，很少有再增加或減少一級層級的嘗試。但由于我國對小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略的不斷重視，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)在履行經(jīng)濟職能和服務(wù)管理職能時常常面臨責(zé)大權(quán)小的體制性矛盾。為此，建制層級的改革主要集中在優(yōu)化各類經(jīng)濟和社會職能在不同層級的配置上，區(qū)縣政府往往將“條”的派出機構(gòu)下放到基層的“塊”，或通過委托授權(quán)等方式將相關(guān)職權(quán)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等，從而擴展并強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟與社會職能，推進責(zé)權(quán)一致，促進這些城鎮(zhèn)的發(fā)展。例如，早在2007年，浙江省就推行“強鎮(zhèn)擴權(quán)”，賦予141個省級中心鎮(zhèn)部分縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限；陜西省在2010年推進行政管理體制改革，賦予100個重點鎮(zhèn)縣級管理權(quán)限。理順縣鎮(zhèn)財政關(guān)系，建立一級財政，設(shè)獨立國庫的財政管理體制，形成自我發(fā)展的長效機制。通常說來，在強鎮(zhèn)擴權(quán)中，擴權(quán)內(nèi)容主要有三：一是財政權(quán)，對重點鎮(zhèn)下放財權(quán)，財政政策向重點鎮(zhèn)傾斜，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)有的財力基礎(chǔ)。二是行政審批權(quán)，以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批外商投資和土地時要上報縣政府，這不僅影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)的進度和質(zhì)量，還影響行政效率，為了更好地培育和發(fā)展重點鎮(zhèn)，上一級政府需要下放相應(yīng)的工程、批準(zhǔn)、核發(fā)等審批權(quán)，有助于快速審批項目，增加稅源，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶來大量財政收入，從而推進城鎮(zhèn)發(fā)展。三是行政執(zhí)法權(quán)。上一級政府往往采取委托授權(quán)方式，下放行政執(zhí)法權(quán)如處罰、糾紛、違規(guī)行為查處，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)案件執(zhí)法等可以在重點鎮(zhèn)內(nèi)解決，有利于社會管理職能履行。此外，諸如下放規(guī)劃建設(shè)管理權(quán)、干部高配等做法在重點鎮(zhèn)發(fā)展中也時常被采用。endprint

顯然，伴隨著我國對于小城鎮(zhèn)發(fā)展的不斷重視，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模不斷增大，重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職權(quán)也不斷強化，從而已較好地支撐起我國小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略的實施。

五、本研究的政策含義

近年來，我國高度重視特色小鎮(zhèn)發(fā)展，強調(diào)突出小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)特色和在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的重要作用。2014年，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中提出“形成符合實際、各具特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式”。2016年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》又提出，“加快特色鎮(zhèn)發(fā)展。因地制宜、突出特色、創(chuàng)新機制，充分發(fā)揮市場主體作用，推動小城鎮(zhèn)發(fā)展與疏解大城市中心城區(qū)功能相結(jié)合、與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合、與服務(wù)三農(nóng)相結(jié)合。發(fā)展具有特色優(yōu)勢的休閑旅游、商貿(mào)物流、信息產(chǎn)業(yè)、先進制造、民俗文化傳承、科技教育等魅力小鎮(zhèn)，帶動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化”。面對當(dāng)前特色小鎮(zhèn)發(fā)展的政策要求，歷史視角的研究具有以下政策含義。

（一）特色小鎮(zhèn)發(fā)展需要尊重我國基層建制演變的基本規(guī)律

從歷史視角審視城鎮(zhèn)發(fā)展與基層建制演變之間的關(guān)聯(lián)，發(fā)現(xiàn)存在著“性質(zhì)、規(guī)模、層級”三者錯綜復(fù)雜的基本規(guī)律，即當(dāng)城鎮(zhèn)偏重社會職能時，基層建制的規(guī)?？s小、層級增加；當(dāng)城鎮(zhèn)偏重經(jīng)濟職能時，基層建制的規(guī)模擴大、層級簡化；而城鎮(zhèn)究竟偏重于經(jīng)濟抑或社會職能，主要取決于國家對于城鎮(zhèn)發(fā)展的戰(zhàn)略定位（表1）。就此而言，當(dāng)前特色小鎮(zhèn)發(fā)展主要關(guān)注產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，相應(yīng)的基層建制也應(yīng)適當(dāng)擴大規(guī)模和簡化層級，介于近年來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模已通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并有較大增長，因此，適當(dāng)賦予特色小鎮(zhèn)所依托建制鎮(zhèn)的縣級管理職能和權(quán)限，簡化在財權(quán)、人事權(quán)、規(guī)劃管理等權(quán)利方面的行政層級等，應(yīng)當(dāng)是地方政府體制改革的首要路徑。

（二）特色小鎮(zhèn)發(fā)展應(yīng)因地制宜地考慮各城市的行政體制特點

著眼歷史視角的研究不難發(fā)現(xiàn)，盡管我國通過頒布各項規(guī)章制度來規(guī)范各地的行政建制體制，但各地行政建制的體系仍各不相同。例如，浙江省很早就開始實行省管縣體制，縣級市和縣的獨立性較大，縣域經(jīng)濟和鎮(zhèn)域經(jīng)濟也相對發(fā)達，因而對其打造和培育特色小鎮(zhèn)提供了良好的行政土壤。而在上海，以往郊縣全部改為市轄區(qū)，區(qū)級政府的獨立性并不大，例如在規(guī)劃建設(shè)管理領(lǐng)域的很多權(quán)力仍然上收在市級政府，這就導(dǎo)致了上海郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在行政體系和城市發(fā)展中處于相對邊緣的地位，即便是擴大特大鎮(zhèn)的縣級管理權(quán)限和職能，但由于區(qū)級政府本身的職權(quán)就不多，因而對鎮(zhèn)的實際支撐力度也不大，將會制約特色小鎮(zhèn)的打造與培育。為此，在培育特色小鎮(zhèn)過程中，基層建制的改革應(yīng)因地制宜地考慮城市自身行政體制的特點，從城市行政體制整體性改革的角度出發(fā)，真正向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放必要的經(jīng)濟與社會職權(quán)，才能推動小城鎮(zhèn)發(fā)展與疏解大城市中心城區(qū)功能相結(jié)合的目標(biāo)的實現(xiàn)。

（三）特色小鎮(zhèn)發(fā)展應(yīng)深入探索基層建制的新模式

近年來，對于特大鎮(zhèn)有序設(shè)市的探討得到各界關(guān)注，其初衷仍然是賦予特大鎮(zhèn)更高的經(jīng)濟和社會管理權(quán)限，從而保障特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中的財力與用地指標(biāo)等。但與“強鎮(zhèn)擴權(quán)”不同的是，倘若創(chuàng)新性地設(shè)置鎮(zhèn)級市，則面臨著違背憲法以及鎮(zhèn)級市究竟該賦予哪些行政職權(quán)的問題，否則除了名稱不同以外，鎮(zhèn)級市與“強鎮(zhèn)擴權(quán)”本質(zhì)仍是相同的；倘若將特大鎮(zhèn)設(shè)置為縣級市，雖然與憲法不相悖，但需要重新劃分縣域范圍，很可能會增加一整套縣級機構(gòu)，與機構(gòu)精簡的改革初衷相背。從歷史視角來看，我國對于基層建制新模式的探索歷來有之，包括區(qū)公所、閭鄰、保甲等，但這些新模式存在時間卻很短，反之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級建制卻十分穩(wěn)定，究其原因，與我國頒布了多輪“設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)”有關(guān)，而其余的區(qū)公所、閭鄰、保甲等建制因為缺乏標(biāo)準(zhǔn)而設(shè)置的政策效力不強。由此可見，諸如鎮(zhèn)級市等基層建制新模式的探索應(yīng)首先處理好建制與設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)之間的關(guān)系，在目前正在修編的《設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)》中應(yīng)著力將相關(guān)內(nèi)容納入，并通過基層建制改革試點穩(wěn)步推進，從而更好地發(fā)揮政府在推動特色小鎮(zhèn)中的作用。

注釋：

①根據(jù)我國《中華人民共和國行政區(qū)劃簡冊》，基層建制指的是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道、民族鄉(xiāng)、蘇木、民族蘇木、區(qū)公所等。

②《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》（光緒三十四年十二月二十七日頒布）

③《關(guān)于人民民主政權(quán)建設(shè)工作的指示》（1951年）

④中央組織部《關(guān)于縣、區(qū)、鄉(xiāng)的組織形式和領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問題的報告》（1957年）

⑤《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》（1958年）

⑥本數(shù)據(jù)按照非農(nóng)人口計算，數(shù)據(jù)來源于宋培杭的《城市建設(shè)數(shù)據(jù)手冊》，天津大學(xué)出版社1994年出版。

參考文獻：

盛世豪，張偉明.特色小鎮(zhèn)：一種產(chǎn)業(yè)空間組織形式[J].浙江社會科學(xué)，2016（3）：36-38.

周魯耀，周功滿.從開發(fā)區(qū)到特色小鎮(zhèn)：區(qū)域開發(fā)模式的新變化[J].城市發(fā)展研究， 2017，24（1）：51-55.

李慶峰.特色小鎮(zhèn)：一種新型社會治理模型及其發(fā)展[J].中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊，2017（2）：76-78.

姚尚建.城鄉(xiāng)一體中的治理合流——基于“特色小鎮(zhèn)”的政策議題[J].社會科學(xué)研究， 2017（1）：45-50.

閔學(xué)勤.精準(zhǔn)治理視角下的特色小鎮(zhèn)及其創(chuàng)建路徑[J].同濟大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）， 2016 ，27（5）：55-60.

《城市規(guī)劃學(xué)刊》編輯部.小城鎮(zhèn)之路在何方——新型城鎮(zhèn)化背景下的小城鎮(zhèn)發(fā)展學(xué)術(shù)筆談會[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2017（3）：1-9.

張厚安，白益華.中國農(nóng)村基層建制的歷史演變[M].成都：四川人民出版社.1992：96，153，64，197.

沈延生，張守禮.自治抑或行政：中國鄉(xiāng)治的回顧與展望[J].中國農(nóng)村研究，2002：37.

劉國光.中國十個五年計劃研究報告[J].北京：人民出版社，2006：146.

高巖，浦善新.中華人民共和國行政區(qū)劃手冊[M].北京：光明日報出版社，1986：655-656.

田穎，耿慧志，王琦.小城鎮(zhèn)政策的演變特征及發(fā)展態(tài)勢[J].小城鎮(zhèn)建設(shè)，2014（10）：49-52.

責(zé)任編輯：許 丹endprint