寬容、引導(dǎo)、規(guī)范、服務(wù)：國外街頭商販管理的基本經(jīng)驗(yàn)

薛立強(qiáng)

摘要：近現(xiàn)代以來，隨著城市化的發(fā)展，街頭商販在世界上的很多城市發(fā)展起來，遍布城市的各個角落，成為城市社會經(jīng)濟(jì)的一道獨(dú)特景觀。然而，在城市管理的意義上，街頭商販又帶來了一定的“難題”。經(jīng)過較長時間的探索和實(shí)踐，歐美及亞洲很多城市化較早、城市管理較為成熟的國家在街頭商販管理方面積累了很多有價值的經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)可以概括為：寬容、引導(dǎo)、規(guī)范、服務(wù)。學(xué)習(xí)借鑒國外城市街頭商販管理的這些經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國國情加以應(yīng)用，對于解決我國城市街頭商販管理的困境，提升城市管理的效果和水平，具有重要意義。

街頭商販又稱街頭流動商販、街販，是指城市中無固定經(jīng)營場所，以流動方式經(jīng)營的個體商販。街頭商販?zhǔn)且环N古老的社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，如古代的販夫走卒。近現(xiàn)代以來，隨著城市化的發(fā)展，街頭商販在世界上的很多城市發(fā)展起來，遍布城市的各個角落，成為城市社會經(jīng)濟(jì)的一道獨(dú)特景觀。街頭商販這一形式一方面為城市化過程中大量涌入城市的人員提供了一種低成本的就業(yè)方式，使新進(jìn)入城市的人員較為容易找到自己的“立錐之地”；另一方面，在職業(yè)選擇上，街頭商販也成為一些人的自主選擇，成為能夠給其帶來“快樂”和“成就感”的職業(yè)。同時，街頭商販在一定程度上也滿足了城市居民需要，為城市居民的生產(chǎn)生活提供了一定的方便。這些原因使得街頭商販這一古老的現(xiàn)象并不因?yàn)槿祟惿鐣饺虢F(xiàn)代而消失，反而在世界上的很多城市，包括大都市都繼續(xù)存在。

然而，在城市管理的意義上，街頭商販又帶來了一定的“難題”：一方面是街頭商販的就業(yè)權(quán)、生存權(quán)等基本人權(quán)和一部分城市居民的需求；另一方面是現(xiàn)代化城市管理和另一部分居民對市容整潔、管理規(guī)范、交通順暢、社區(qū)安全等的要求?？梢哉f，長期以來很多大城市對街頭商販的管理都游走于這“兩難”之間。如何有效破解這個“兩難”，既維護(hù)街頭商販的就業(yè)權(quán)、生存權(quán)，滿足部分城市居民的生產(chǎn)生活需求，又實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化城市管理的要求，成為世界各國各地區(qū)城市管理面臨的普遍性問題。在這一問題的解決上，歐美以及亞洲的一些城市化較早、城市化程度較高的國家和地區(qū)積累了一些可資借鑒的、值得認(rèn)真總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)。這些經(jīng)驗(yàn)在總體上可以歸納為下述四大方面。

一、寬容

所謂“寬容”，即允許街頭商販進(jìn)行合法經(jīng)營，不能因?yàn)槭腥?、安全、交通等方面的原因而隨意取締街頭商販。如前所述，街頭商販這一社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象自古有之，并不會隨著人類社會步入現(xiàn)代而消失。國外街頭商販管理的實(shí)踐也證明，街頭商販不能“一禁了之”，實(shí)際上也禁止不了。例如，1707年紐約當(dāng)局曾禁止街頭商販擺賣，但以失敗告終。[1]在英國整個19世紀(jì)，倫敦街頭商販?zhǔn)冀K處于合法與非法之間的灰色地帶，城市管理機(jī)構(gòu)為了有效管理，時而對街頭商販采取禁止、取締等嚴(yán)厲行動，但最終失敗。在現(xiàn)實(shí)管理中，很多街頭商販以小本生意為生，生活并不富裕，其經(jīng)營活動也能夠滿足城市居民一定生產(chǎn)生活需求，因此，出于城市整潔、治安管理、交通順暢等方面的要求而對街頭商販采取強(qiáng)制性的執(zhí)法行動在很多時候會遇到很大的阻力和同情，還會引起群體性事件，甚至政治事件。例如，在19世紀(jì)的英國，由于警察“像驅(qū)趕野獸一樣”驅(qū)趕街頭商販，導(dǎo)致商販個體和群體的暴力反抗屢見不鮮。[2]在美國城市管理的歷史中，也有很多街頭商販管理引起的群體性事件。2010～2011年，突尼斯源于城管和街頭商販的社會沖突甚至導(dǎo)致政府倒臺?；谶@些原因，國外在對街頭商販管理時一般都采取“寬容”的態(tài)度。例如，19世紀(jì)中期時，倫敦警察總長就曾告誡其下屬，對待街頭商販“要通融而非嚴(yán)苛”。[2]在美國，公眾對自食其力的街頭商販一般很寬容和尊敬?？梢哉f，“寬容”奠定了街頭商販管理的基礎(chǔ)，只有給予街頭商販應(yīng)有的“寬容”，才能夠獲得街頭商販對政府管理的支持和配合。

二、引導(dǎo)

所謂引導(dǎo)，即將街頭商販管理納入城市政府的管理范疇，通過一定的方式給予街頭商販存在和發(fā)展的空間，使其自覺進(jìn)行合法經(jīng)營。在這方面，國外相關(guān)管理措施主要有：

（一）劃定經(jīng)營區(qū)域

城市相關(guān)管理部門劃出特定的經(jīng)營區(qū)域供街頭商販專門開展經(jīng)營活動。例如，在美國的華盛頓特區(qū)，市政當(dāng)局會通過網(wǎng)站或以其他公告方式公布指定的區(qū)域，供一定數(shù)量的小商販們提出擺攤申請，獲得許可的商販只需要繳納規(guī)定的執(zhí)照費(fèi)即可在指定區(qū)域內(nèi)從事經(jīng)營活動。韓國的很多城市將市區(qū)劃分為三類區(qū)域來管理街頭商販。一是允許擺攤區(qū)域，包括城市中心的特定空地、河溪兩側(cè)道路等不繁華區(qū)域，政府允許在這些地方擺設(shè)攤點(diǎn)；二是特定許可區(qū)域，申請?jiān)诖藚^(qū)域擺攤的商販，其攤位規(guī)模、擺攤時間和經(jīng)營范圍都要嚴(yán)格按照規(guī)定執(zhí)行；三是禁止區(qū)域，如主干道、火車站、汽車站、人行道等，絕對禁止街頭商販開展經(jīng)營活動。[3]在巴黎，早市上的攤販都擁有市政發(fā)放的營業(yè)執(zhí)照，經(jīng)營時間和地點(diǎn)都是固定的。[4]

（二）規(guī)定經(jīng)營方式

在一些國家和城市，還專門規(guī)定了街頭商販應(yīng)有的經(jīng)營方式，以區(qū)別于其他類型的城市商業(yè)經(jīng)營者。例如，比利時布魯塞爾的流動商販申請執(zhí)照后，可以在規(guī)定的街區(qū)范圍內(nèi)流動。英國早在19世紀(jì)后半期就出臺了一直應(yīng)用到現(xiàn)在的專門規(guī)定街頭商販經(jīng)營方式的法律：按照英國《流動商販法1871》以及《流動商販法1881》的規(guī)定，“流動商販”不僅必須“流動”（不能在固定地點(diǎn)經(jīng)商），而且必須以“徒步”來完成這種“流動”（不得使用“馬匹或其他牽引重物的動物”來運(yùn)貨）。[5]

（三）組織臨時市場

國外一些城市，包括著名大都市在內(nèi)，會組織定期或不定期的臨時市場供街頭商販開展經(jīng)營活動。例如，美國一些城市組織定期或不定期的街頭集市或跳蚤市場；紐約在每個周末都會封閉曼哈頓一兩條街的一段為步行街，專供小攤販們擺攤。法國巴黎的跳蚤市場已有上百年的歷史。英國的跳蚤市場一般在周末營業(yè)，商販在事先指定的街道或空曠草地上擺設(shè)攤位。瑞士政府會組織露天臨時市場，如農(nóng)貿(mào)市場、節(jié)日市場。[4]拉美很多國家的臨時市場特別多，很多臨時市場具有很強(qiáng)的文化氣息和地方特色。endprint

（四）引導(dǎo)流動商販成為固定商販

一些國家的城市政府為了加強(qiáng)對街頭商販的管理，解決街頭商販不規(guī)范經(jīng)營帶來的問題，采取了引導(dǎo)街頭商販成為固定商販的措施。例如，1971年新加坡政府開始實(shí)行“街邊小販遷徙計(jì)劃”以解決滿街充斥的街頭商販及其帶來的問題，其措施主要是：在環(huán)境公共衛(wèi)生署的統(tǒng)一規(guī)劃和管理下，建設(shè)多個“小販中心”并以優(yōu)惠的津貼吸引和接收流動商販入駐。經(jīng)過長期建設(shè)，形成了一道獨(dú)特的“小販文化風(fēng)景線”。[3]需要注意的是，引導(dǎo)流動商販成為固定商販這一政策在制定和實(shí)施時都要充分征求流動商販的意見建議，避免政府的“單邊行動”，否則很可能失敗。例如，有些歐洲國家的城市政府試圖通過商業(yè)教育、低息貸款、公共衛(wèi)生培訓(xùn)等手段引導(dǎo)街頭商販成為固定商販，但效果不大。[6]1880年到1930年，紐約曾以半個世紀(jì)的時間建設(shè)室內(nèi)市場，試圖引導(dǎo)流動商販入室經(jīng)營，但由于市場選址不當(dāng)而以失敗告終。[1]

三、規(guī)范

所謂規(guī)范，是指城市政府組建相關(guān)管理機(jī)構(gòu)并以規(guī)范化的方式管理街頭商販?？v觀國外大城市街頭商販管理的歷史，幾乎都經(jīng)過了一個從混亂到規(guī)范的過程。如前所述，英國倫敦在19世紀(jì)的街頭商販管理曾經(jīng)相當(dāng)混亂，但進(jìn)入20世紀(jì)之后，特別是二戰(zhàn)結(jié)束以來經(jīng)過嚴(yán)格治理，現(xiàn)在已經(jīng)非常規(guī)范。美國紐約市的街頭商販管理大致經(jīng)歷了自由生長、政府干預(yù)、規(guī)范化管理三個階段。綜合而言，國外城市街頭商販規(guī)范化管理的措施主要包括：設(shè)立管理機(jī)構(gòu)、實(shí)行許可制、登記制和精細(xì)化管理、溫和而嚴(yán)格的執(zhí)法等。

（一）設(shè)立管理機(jī)構(gòu)

要規(guī)范和加強(qiáng)管理就需要一定的管理主體，一些國家和地區(qū)在對城市街頭商販加強(qiáng)管理過程中，普遍設(shè)立了相關(guān)的管理機(jī)構(gòu)，其重要職責(zé)之一是對街頭商販進(jìn)行管理。由于國情和體制不同，國外城市不一定設(shè)有像我國一樣的“城管”機(jī)構(gòu)，但卻普遍設(shè)有履行相似職能的機(jī)構(gòu)。例如，1829年倫敦正式設(shè)置專業(yè)警察，街頭商販成為其主要的管理和規(guī)訓(xùn)對象。1839年和1867年有關(guān)倫敦城市交通的法案都賦予專業(yè)警察清理街頭商販攤點(diǎn)的權(quán)力，可以訴諸提醒、勸告、拘捕等執(zhí)法手段。[2]20世紀(jì)70年代，紐約市政府設(shè)立“街頭集市協(xié)調(diào)管理辦公室”，標(biāo)志著街頭流動商販管理走向規(guī)范化。1995年在該辦公室下增設(shè)“審查委員會”，專門負(fù)責(zé)規(guī)劃街頭商販擺攤的路段和時間。從此，紐約街頭商販所占用的街道和時間受到嚴(yán)格限制。[1]西班牙首都馬德里政府專門設(shè)有商販管理機(jī)構(gòu)，對商販經(jīng)營場所的環(huán)境衛(wèi)生要求相當(dāng)高。[7]

（二）實(shí)行許可制、登記制和精細(xì)化管理

街頭商販作為一項(xiàng)商業(yè)經(jīng)營活動，國外對其管理普遍實(shí)行許可制和登記制，并收取一定的費(fèi)用。例如，雖然各州的要求不一，但美國街頭商販大致需要四樣許可證：普通商業(yè)經(jīng)營證、流動攤販經(jīng)營證、營業(yè)稅證、衛(wèi)生健康許可證。[8]英國的城市由市政當(dāng)局規(guī)劃攤販的經(jīng)營地點(diǎn)、經(jīng)營時間和經(jīng)營范圍，為申請者頒發(fā)經(jīng)營許可證并收取相關(guān)的費(fèi)用。法國城市的流動攤販也必須辦理營業(yè)執(zhí)照，還要受到相關(guān)法律的約束。墨西哥市政當(dāng)局對商販設(shè)立準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，并界定經(jīng)營地點(diǎn)，同時管制產(chǎn)品的質(zhì)量和食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。[4]

經(jīng)過長期探索和規(guī)范化建設(shè)，國外很多城市化較早、管理較為先進(jìn)的國家和地區(qū)都實(shí)行了街頭商販的精細(xì)化管理。例如，依據(jù)《紐約市行政法典》和《商販保護(hù)第一修正案》的規(guī)定，紐約市把街頭商販分為三種：食品商販、一般商販和第一修正案商販。食品商販指在公共街道上賣食品的人；一般商販則是在公共街道上出售、租賃物品或提供服務(wù)的人（不包括食品商販和需要特別許可的報(bào)商）。第一修正案商販銷售的是受美國憲法第一修正案所保護(hù)的表達(dá)自由的商品或作品（主要是各類出版物、藝術(shù)品等）。[1]紐約市對街頭商販攤位的擺放位置都有非常詳細(xì)的規(guī)定：攤位必須離開路沿0.4米，離十字路口、地鐵口3.48米，等等。[9]

（三）溫和而嚴(yán)格的執(zhí)法

基于人權(quán)維護(hù)、法治政府等理念，國外城市管理人員在執(zhí)法時普遍態(tài)度上很“溫和”、很“客氣”，一般不會采取強(qiáng)制措施。例如，在法國，即使是非法流動商販，只要其不影響交通，警察通常以說服教育為主，告誡其下不為例；如果商販擾民或阻塞交通，有關(guān)部門則會修改擺攤區(qū)域和時間，一般不會強(qiáng)制驅(qū)逐商販。在比利時布魯塞爾，警察對無照經(jīng)營的商販多以口頭勸導(dǎo)、警告為主。在泰國，政府會用“規(guī)勸”的方式要求流動商販給行人留出1米寬的過道。[4]但這并不意味著執(zhí)法不嚴(yán)格，相反，在執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)上，國外普遍是非常嚴(yán)格的。例如，對有違法情節(jié)的街頭商販，美國警察會依法開出罰單并且不容商販當(dāng)面爭辯。商販如果對罰單及其金額有異議，可以到法院起訴，由法官做出裁決。

四、服務(wù)

所謂服務(wù)，一是指城市政府發(fā)揮其公共服務(wù)職能，在加強(qiáng)管理的同時，為街頭商販提供應(yīng)有的公共服務(wù)；二是指街頭商販的行業(yè)協(xié)會組織發(fā)揮其“自我服務(wù)”功能，為本協(xié)會的成員服務(wù)。

（一）城市政府的公共服務(wù)

街頭商販的經(jīng)營活動一般只是在特定城市的特定區(qū)域進(jìn)行，具有強(qiáng)烈的區(qū)域性和地方性，而歐美等國家的城市政府都非常重視為本地方服務(wù)，當(dāng)然也就包括為本地的街頭商販服務(wù)。例如，在法國巴黎，街頭商販只要獲得了相關(guān)執(zhí)照并交納了費(fèi)用，其攤位的拆除和打掃都由政府負(fù)責(zé)。[3]在美國紐約、華盛頓等城市，街頭商販只要獲準(zhǔn)經(jīng)營并交付了一定的費(fèi)用，政府就會雇人做相關(guān)的清潔工作。菲律賓馬尼拉的市政部門會在街頭商販集中的地點(diǎn)提供飲用水源，補(bǔ)貼可防止灰塵與昆蟲的手推車制作。在毛里求斯，政府會為街頭商販經(jīng)營者提供食品衛(wèi)生方面的培訓(xùn)，等等。[4]

（二）行業(yè)協(xié)會的自我服務(wù)

國外的很多街頭商販建立了自己的行業(yè)協(xié)會，以維護(hù)本行業(yè)利益及做好自我服務(wù)。例如，在歐洲的很多國家，行業(yè)協(xié)會會為自己的會員服務(wù)，街頭商販如果加入行業(yè)協(xié)會，辦理種種證照就會更加方便。[8]在韓國，街頭商販有自己的行業(yè)協(xié)會——“全國攤店業(yè)主聯(lián)合會”，協(xié)會會為會員辦理執(zhí)照、進(jìn)行培訓(xùn)等提供服務(wù)。[7]在印度的很多城市有專門的流動商販協(xié)會，這些協(xié)會向政府爭取擺放攤位的空間和時間并對行業(yè)進(jìn)行自我管理，如“要求攤販不能影響他人的正常生活和起碼的公共秩序”。[4]

總體而言，歐美及亞洲很多國家經(jīng)過較長時間的探索和實(shí)踐，對街頭商販的管理較好地解決了前述的“兩難”困境，積累了很多有價值的管理經(jīng)驗(yàn)。這是值得我國很多城市學(xué)習(xí)借鑒的。學(xué)習(xí)借鑒國外城市街頭商販管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國國情加以應(yīng)用，對于解決我國城市街頭商販管理的困境，提升城市管理的效果和水平，無疑具有重要意義。

說明：本文為2017年度天津市哲學(xué)社會科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目：“天津市生活垃圾強(qiáng)制分類的政策工具研究”（TJGL17-022）、2016年度天津商業(yè)大學(xué)國家基金培育項(xiàng)目（人文社科類）（161133）的階段性成果。

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責(zé)任編輯：張 煒endprint