構(gòu)建以上海為評(píng)估核心城市的城市評(píng)價(jià)體系

宋亦明　于宏源

摘要：由聯(lián)合國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)、研究型大學(xué)、研究院與咨詢公司等不同機(jī)構(gòu)提供的各全球城市評(píng)價(jià)體系日益成為城市發(fā)展與建設(shè)的重要參考。“城市發(fā)展指數(shù)”、“亞洲綠色城市指數(shù)”、“全球城市指數(shù)”以及“全球150城市指數(shù)”等全球城市評(píng)價(jià)體系或者通過(guò)對(duì)全球各主要城市進(jìn)行全面的綜合性評(píng)估，或者通過(guò)對(duì)諸如可持續(xù)發(fā)展等某一具體領(lǐng)域進(jìn)行專門性評(píng)估的方式對(duì)全球各主要城市進(jìn)行排名。這些排名對(duì)上海打造全球城市提供了有價(jià)值的參考，排名顯示上海在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面取得了突出的成就，但較倫敦、紐約等其他城市，上海仍在科研能力、可持續(xù)發(fā)展、公共參與、宜居、文化及信息交流等方面存有差距。對(duì)此，需要構(gòu)建以上海為評(píng)估核心城市，并且能夠做出基于針對(duì)性考察的具有上海特色的城市評(píng)價(jià)體系。

伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，中國(guó)城市的經(jīng)濟(jì)規(guī)模迅速擴(kuò)大，城市功能日趨完善，治理水平不斷提高，國(guó)際影響力逐漸凸顯，接連涌現(xiàn)出上海、北京等一批全球性城市。然而相比于倫敦、紐約，上海等中國(guó)特大城市的發(fā)展還受到科研創(chuàng)新力量相對(duì)匱乏、公共政策參與程度較低、環(huán)境質(zhì)量較差、可持續(xù)發(fā)展能力不足等問(wèn)題的制約。對(duì)此，聯(lián)合國(guó)人居署的“城市指標(biāo)項(xiàng)目”與“城市發(fā)展指數(shù)”、經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫(kù)的“亞洲綠色城市指數(shù)”以及國(guó)際研究協(xié)會(huì)有限公司（AIRINC）的“全球150城市指數(shù)”等全球城市指標(biāo)體系，超越“以經(jīng)濟(jì)為中心”的片面的城市發(fā)展評(píng)價(jià)模式，對(duì)與城市發(fā)展相關(guān)的公共政策、城市規(guī)劃、環(huán)境污染、創(chuàng)新能力等多個(gè)方面的數(shù)十個(gè)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估，得出了綜合性的評(píng)價(jià)結(jié)果，為打造具有上海特色的城市評(píng)價(jià)體系提供了有益的參考。

基于此，當(dāng)前有若干問(wèn)題亟待解決：首先，當(dāng)前有哪些權(quán)威性的全球城市評(píng)價(jià)體系？其評(píng)估和分析具有哪些特色？其次，上海在這些評(píng)價(jià)體系中居于怎樣的位次？排名結(jié)果反映出了怎樣的問(wèn)題？最后，能否專門針對(duì)上海城市發(fā)展的若干問(wèn)題，構(gòu)建起具有上海特色的城市評(píng)價(jià)體系？如果可以的話，那么該城市評(píng)價(jià)體系的定位、指標(biāo)選取、權(quán)重劃分、技術(shù)操作怎樣體現(xiàn)出上海特色？對(duì)此，本文將從三個(gè)方面作一一回應(yīng)。

一、起底：全球城市評(píng)價(jià)體系

城市是人類生活的重要載體，在現(xiàn)代人類文明中占據(jù)了中心位置，因而人類愈發(fā)注重對(duì)城市建設(shè)和發(fā)展的分析、評(píng)估和反思。近些年來(lái)，全球多個(gè)機(jī)構(gòu)先后建立起了覆蓋全球或某一地區(qū)的綜合性城市評(píng)價(jià)體系，其中有部分評(píng)價(jià)體系因指標(biāo)覆蓋全面、數(shù)據(jù)權(quán)威翔實(shí)、評(píng)價(jià)客觀公允而被廣為參考和引用，為城市的規(guī)劃者和管理者提供了重要的參考。當(dāng)前，主流的全球城市評(píng)價(jià)體系可以按照其指標(biāo)構(gòu)成和關(guān)注領(lǐng)域分為兩類：

一類是涵蓋多個(gè)領(lǐng)域的綜合性城市評(píng)價(jià)體系。此類城市評(píng)價(jià)體系的指標(biāo)體系較為龐雜，往往包括數(shù)個(gè)“一級(jí)指標(biāo)”和數(shù)十個(gè)“二級(jí)指標(biāo)”，對(duì)經(jīng)濟(jì)、研發(fā)、文化交流、環(huán)境、宜居等多個(gè)方面進(jìn)行了考察，進(jìn)而力求得出全面的城市評(píng)價(jià)結(jié)果。較具有代表性的有外交政策（Foreign Policy）聯(lián)合芝加哥城市委員會(huì)（Chicago Council）與科爾尼公司（A.T.kearney）共同發(fā)布的“全球城市指數(shù)”、國(guó)際研究協(xié)會(huì)有限公司（AIRINC）的“全球150城市指數(shù)”以及日本森紀(jì)念集團(tuán)（GPCI）發(fā)布的“全球城市實(shí)力指數(shù)”以及聯(lián)合國(guó)人居署（UN Habitat）開(kāi)展的“城市指標(biāo)項(xiàng)目”。

上述城市評(píng)價(jià)體系具有“領(lǐng)域全”、“指標(biāo)細(xì)”、“城市多”三個(gè)特點(diǎn)。具體來(lái)說(shuō)，“全球城市指數(shù)”基于商業(yè)活動(dòng)、人力資本、信息交換、文化經(jīng)驗(yàn)以及政治參與這五個(gè)方面對(duì)全球128個(gè)城市進(jìn)行了比較。[1]“全球150城市指數(shù)”基于“生活方式”與“經(jīng)濟(jì)情況”兩個(gè)方面對(duì)全球150個(gè)城市進(jìn)行了排名，其中“生活方式”考察了生活品質(zhì)與社會(huì)福利，而“經(jīng)濟(jì)情況”則關(guān)注了收入水平、花費(fèi)與稅收。[2]“全球城市實(shí)力指數(shù)”從經(jīng)濟(jì)、研發(fā)、文化互動(dòng)、宜居、環(huán)境、友好性這六個(gè)方面考察了70項(xiàng)指標(biāo)，并且對(duì)全球42個(gè)城市進(jìn)行了排名。[3]“城市指標(biāo)項(xiàng)目”則對(duì)人口、街道、交通、健康教育等十個(gè)方面的103項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行了考察，并基于此對(duì)全球741個(gè)城市進(jìn)行比較。[4]

綜合性城市評(píng)價(jià)體系往往賦予非經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)以更大的權(quán)重，特別重視環(huán)境保護(hù)、公共政策參與、人居環(huán)境等與民生相關(guān)的“軟性指標(biāo)”?！叭虺鞘兄笖?shù)”賦予非經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)以70%的權(quán)重，其中信息、文化和政治參與共占據(jù)了40%的權(quán)重?！叭?50城市指數(shù)”關(guān)注的指標(biāo)并非國(guó)民生產(chǎn)總值等傳統(tǒng)意義上的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而是諸如收入水平、稅收等民生類指標(biāo)?！叭虺鞘袑?shí)力指數(shù)”雖然沒(méi)有直接賦予各項(xiàng)指標(biāo)以明確的權(quán)重，但經(jīng)濟(jì)指標(biāo)對(duì)城市綜合排名的影響不超過(guò)30%，相比之下，宜居、環(huán)境、友好性等指標(biāo)的影響力明顯大于經(jīng)濟(jì)。

另一類是主要關(guān)注單一領(lǐng)域的專門性城市評(píng)價(jià)體系。此類城市評(píng)價(jià)體系的指標(biāo)體系專注于分析和探討諸如環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展、科研創(chuàng)新能力與房?jī)r(jià)等某一具體領(lǐng)域。相比于綜合性城市評(píng)價(jià)體系，此類城市評(píng)價(jià)體系所設(shè)的指標(biāo)較少，雖然無(wú)法提供全局性分析，但其評(píng)價(jià)結(jié)果往往具有更強(qiáng)的針對(duì)性。較具有代表性的有西門子和經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫(kù)（EIU）聯(lián)合發(fā)布的“亞洲綠色城市指數(shù)”、萬(wàn)事達(dá)信用卡公司發(fā)布的“全球目的地城市指數(shù)”、萊坊國(guó)際（Knight Frank）提供的“主要全球城市指數(shù)”、世界商學(xué)院（INSEAD）發(fā)布的“全球智力競(jìng)爭(zhēng)指數(shù)”以及阿卡迪斯（Arcadis）發(fā)布的“可持續(xù)城市指數(shù)”。

上述城市評(píng)價(jià)體系對(duì)城市發(fā)展的單一領(lǐng)域進(jìn)行了細(xì)致的探討。具體而言，“亞洲綠色城市指數(shù)”對(duì)22座亞洲城市在交通、垃圾、水資源、衛(wèi)生、二氧化碳排放等8個(gè)方面分別進(jìn)行了評(píng)估。[5]“全球目的地城市指數(shù)”通過(guò)對(duì)信用卡的消費(fèi)記錄得出了全球前20的目的地城市。[6]“主要全球城市指數(shù)”聚焦于全球城市的房?jī)r(jià)漲幅，對(duì)全球41個(gè)主要城市的房?jī)r(jià)漲幅進(jìn)行了排名。[7]“全球智力競(jìng)爭(zhēng)指數(shù)”從技能使用、全球知識(shí)創(chuàng)造等六個(gè)方面對(duì)19個(gè)指標(biāo)進(jìn)行了考察，對(duì)全球46座城市的科研競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)行了排名。[8]“可持續(xù)城市指數(shù)”從人的可持續(xù)、地球的可持續(xù)以及營(yíng)收的可持續(xù)這三個(gè)方面對(duì)全球100座城市的可持續(xù)發(fā)展水平進(jìn)行了評(píng)估，為衡量這些城市的可持續(xù)發(fā)展能力提供了重要的參考。[9]endprint

需要指出的是，不少專門性城市評(píng)價(jià)體系對(duì)城市發(fā)展的可持續(xù)性給予了格外的關(guān)注?！皝喼蘧G色城市指數(shù)”和“可持續(xù)城市指數(shù)”都聚焦于城市的可持續(xù)發(fā)展，其中前者更側(cè)重環(huán)境保護(hù)與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，而后者還涵蓋了城市居民與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)。當(dāng)前，以降低污染物排放、使用清潔能源、人的平等發(fā)展以及商業(yè)的健康持久獲利為核心的可持續(xù)發(fā)展愈發(fā)受到重視，因此對(duì)可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行的專門性城市評(píng)價(jià)體系在未來(lái)將更具價(jià)值。

二、關(guān)鍵：上海在主要全球城市評(píng)價(jià)體系中的排名

作為中國(guó)最大的城市之一，上海在經(jīng)濟(jì)總量、人口規(guī)模、研發(fā)能力、經(jīng)濟(jì)影響力等多個(gè)方面在國(guó)內(nèi)占據(jù)鰲頭，甚至在部分領(lǐng)域能夠與紐約、倫敦等城市比肩而立。然而“全球城市指數(shù)”等綜合性城市評(píng)價(jià)體系提供的排名顯示，上海在全球城市中的位次大體處于中等偏上的位置，總體上較紐約、倫敦、東京、巴黎、新加坡具有一定的差距。雖然上海普遍在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上擁有較高的評(píng)分，但是在研發(fā)、文化交流、環(huán)境、公共政策參與、宜居等方面存有明顯的短板（表1）。

在可持續(xù)發(fā)展、科技競(jìng)爭(zhēng)力等專門性城市評(píng)價(jià)體系中，上海的劣勢(shì)更為明顯。例如，“亞洲綠色城市指數(shù)”的結(jié)果顯示，上海在生態(tài)可持續(xù)領(lǐng)域僅能達(dá)到亞洲城市的平均水平，與新德里、吉隆坡處在同一層級(jí)。在能源供應(yīng)和二氧化碳排放、建筑和土地使用等方面，上海甚至還要落后于卡拉奇、河內(nèi)等亞洲其他城市?！翱沙掷m(xù)城市指數(shù)”顯示上海在100個(gè)參評(píng)城市中僅位列74位，其中在“營(yíng)收可持續(xù)”和“地球可持續(xù)”兩項(xiàng)指標(biāo)中更僅分別排在了77位和91位，距離蘇黎世、新加坡差距明顯。上海在“全球智力競(jìng)爭(zhēng)指數(shù)”位次靠后，特別是在環(huán)境平等性、教育人口方面存在著明顯的劣勢(shì)（表2）。

從上海在主要全球城市評(píng)價(jià)體系中的位次可以推斷出上海在城市發(fā)展中存在以下不足：

首先，上海的城市發(fā)展相對(duì)失衡，在環(huán)境保護(hù)、公共參與、社會(huì)平等等方面的投入相對(duì)不足，在上述領(lǐng)域的進(jìn)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)建設(shè)?！叭虺鞘兄笖?shù)”等多個(gè)評(píng)價(jià)體系表明，上海的經(jīng)濟(jì)總量、市場(chǎng)規(guī)模、營(yíng)商環(huán)境等總體性經(jīng)濟(jì)指標(biāo)諸多已位居全球城市前列。但相較于其他全球性城市甚至馬尼拉等發(fā)展中國(guó)家都市，上海在人均GDP、能耗與碳排放強(qiáng)度、國(guó)際交往能力等諸多指標(biāo)上仍處于下游行列。換句話說(shuō)，上海的環(huán)境質(zhì)量、治理水平、國(guó)際影響力、可持續(xù)發(fā)展能力等與其增長(zhǎng)迅猛的經(jīng)濟(jì)總量之間存在明顯的失衡。

其次，上海在公眾參與和政治參與等方面的表現(xiàn)還有待改進(jìn)?！熬G色發(fā)展的政府政策支持度”這一分指標(biāo)，上海僅列于100個(gè)國(guó)際城市的第86位；“全球城市競(jìng)爭(zhēng)力”指標(biāo)體系中“公共制度”這一指標(biāo)，上海居于全球500個(gè)城市的第266位；“全球城市指數(shù)”列出的全球前25位城市中，上海在政治參與方面的得分明顯偏低。由此可見(jiàn)，上海在公共政策參與度方面仍顯薄弱，上海的企業(yè)和公民未能積極地參與到與城市發(fā)展和建設(shè)相關(guān)的公共政策和公共制度的制定中，上海打造全球城市的努力相對(duì)缺乏企業(yè)與民眾的參與性支持。

再者，上海在科技創(chuàng)新、文化交流與信息開(kāi)放等領(lǐng)域存有一定的短板，相對(duì)落后于其他世界城市?！叭虺鞘兄笖?shù)”顯示上海雖然總排名位列19名，但在信息交換和文化經(jīng)驗(yàn)方面遠(yuǎn)低于排名前25的其他城市；“全球智力競(jìng)爭(zhēng)指數(shù)”對(duì)研究與科研水平的評(píng)估顯示上海在46個(gè)城市中僅位列37位；“全球城市實(shí)力指數(shù)”中上海在研發(fā)和文化互動(dòng)方面的表現(xiàn)明顯低于首爾、香港等經(jīng)濟(jì)體量相當(dāng)?shù)钠渌虺鞘小Ｓ纱丝梢?jiàn)，上海在科技創(chuàng)新與研發(fā)能力上存有短板并亟待加強(qiáng)，同時(shí)上海的全球化程度、信息開(kāi)放以及文化影響力也有較大的提升空間。

最后，雖然上海在城市建設(shè)方面排名靠前，但在可持續(xù)發(fā)展方面排名相對(duì)靠后。在城市環(huán)保和綠色發(fā)展方面，上海各個(gè)指標(biāo)的結(jié)果普遍為平均水平，其城市綠色發(fā)展仍有待提高。在“國(guó)際綠色發(fā)展指數(shù)”對(duì)全球100座城市的綠色發(fā)展水平的排名中，上海僅處于第79位?？傊?，上海在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面“硬件”的優(yōu)勢(shì)十分明顯，但在環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展等方面“軟件”的劣勢(shì)也比較突出。

三、回響：構(gòu)建具有上海特色的城市評(píng)價(jià)體系

具有上海特色的城市評(píng)價(jià)體系是以上海為評(píng)估核心城市、針對(duì)上海在城市發(fā)展中存有的不足而專門構(gòu)建的綜合性城市評(píng)價(jià)體系。該體系將上海置于城市評(píng)估的中心位置，一方面選取國(guó)內(nèi)外主要全球城市作為參考對(duì)象，從而對(duì)上海的城市發(fā)展進(jìn)行橫向的比較與評(píng)估；另一方面通過(guò)對(duì)上海在具體領(lǐng)域發(fā)展的跟蹤考察和指數(shù)化的衡量，進(jìn)而對(duì)上海的城市發(fā)展進(jìn)行縱向的歷史性評(píng)價(jià)和分析。此外，該體系中評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取與權(quán)重的劃分也突出了上海特色，重點(diǎn)關(guān)注了上海在可持續(xù)發(fā)展、公共政策參與、宜居城市建設(shè)等方面的不足，賦予上述領(lǐng)域以更大的權(quán)重，因而對(duì)上海城市發(fā)展的考察更具針對(duì)性。

具有上海特色的城市評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建將力求實(shí)現(xiàn)如下四個(gè)目標(biāo)：第一，打造覆蓋多個(gè)領(lǐng)域，以不同指標(biāo)為依托的綜合性城市評(píng)價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)上海城市發(fā)展的全面評(píng)估。第二，以上海為核心城市和考察錨點(diǎn)，通過(guò)對(duì)其他不同城市的橫向評(píng)估和對(duì)上海自身城市發(fā)展的縱向追溯進(jìn)行分析。第三，著眼于上海城市發(fā)展中的不足和短板，對(duì)這些落后的領(lǐng)域進(jìn)行著重考察和分析。第四，基于全面的指標(biāo)選取、科學(xué)的權(quán)重劃分、規(guī)范的技術(shù)性評(píng)估，該體系力求提供真實(shí)可靠的城市發(fā)展排名，為上海打造全球城市提供有價(jià)值的數(shù)據(jù)支撐。

城市是經(jīng)濟(jì)建設(shè)、智力產(chǎn)出、民眾居住的核心支點(diǎn)以及信息流通、貨物運(yùn)輸、人員交往、資金流動(dòng)的重要節(jié)點(diǎn)，在構(gòu)建具有上海特色的城市評(píng)價(jià)體系的過(guò)程中需要覆蓋上述以及其他多個(gè)領(lǐng)域。首先，衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其下屬二級(jí)指標(biāo)包括居民生產(chǎn)總值、人均生產(chǎn)總值、人均支配收入、進(jìn)出口貿(mào)易、五百?gòu)?qiáng)企業(yè)、財(cái)政收支、人口規(guī)模。其次，關(guān)注政治與公共參與，其下屬二級(jí)指標(biāo)包括人均提案數(shù)、公共政策參與度、意愿表達(dá)渠道。再者，考察對(duì)外開(kāi)放和交流，其下屬二級(jí)指標(biāo)包括機(jī)場(chǎng)年吞吐量、出入境貨物規(guī)模、外國(guó)人境內(nèi)消費(fèi)、國(guó)際會(huì)議與展會(huì)、國(guó)際學(xué)生數(shù)量、國(guó)際游客數(shù)量。然后，探討科技與智力競(jìng)爭(zhēng)力，其下屬二級(jí)指標(biāo)包括人均享有公共圖書館、研究隊(duì)伍規(guī)模、世界性大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)數(shù)量、國(guó)家實(shí)驗(yàn)室數(shù)量、科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)獲獎(jiǎng)人數(shù)。另外，考察宜居與民生發(fā)展，其下屬二級(jí)指標(biāo)包括失業(yè)率、人均醫(yī)療資源、人均教育資源、養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率、城市人口密度、通勤時(shí)間、物價(jià)水平、房屋價(jià)格、基尼系數(shù)。最后，分析環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，其下屬二級(jí)指標(biāo)包括能源消耗、能源強(qiáng)度、水資源儲(chǔ)量、溫室氣體排放、污染排放、空氣質(zhì)量、垃圾管理、經(jīng)濟(jì)持續(xù)性。具有上海特色的城市評(píng)價(jià)體系覆蓋了6個(gè)領(lǐng)域，共包含38項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)（表3）。endprint

在指標(biāo)體系構(gòu)建之后，需要明確各個(gè)指標(biāo)所占權(quán)重并錄入數(shù)據(jù)進(jìn)行排名。根據(jù)由20位專家組成的“專家樣本組”對(duì)“一級(jí)指標(biāo)”和“二級(jí)指標(biāo)”所賦予的權(quán)重，能夠確定各個(gè)指標(biāo)的最終權(quán)重。同時(shí)，由于各項(xiàng)數(shù)值具有不同量綱，因而在核算過(guò)程中需要進(jìn)行“無(wú)量綱處理”。通過(guò)技術(shù)性操作進(jìn)而能夠?qū)ι虾Ｒ约捌渌鞘羞M(jìn)行排名。[10]

相較于其他全球城市評(píng)價(jià)體系，該體系在評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取、權(quán)重的劃分、上海在調(diào)查中的核心地位以及調(diào)查的著眼點(diǎn)等多個(gè)方面都體現(xiàn)出了“上海特色”。由此，具有上海特色的城市評(píng)價(jià)體系能夠更具針對(duì)性地衡量和評(píng)估上海城市發(fā)展的不足，進(jìn)而能夠更好地助力推動(dòng)上海打造全球城市的發(fā)展進(jìn)程。

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責(zé)任編輯：張 煒endprint