新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中投融資平臺(tái)面臨的困境及對(duì)策建議

高同彪，王文昭

(長(zhǎng)春金融高等?？茖W(xué)校 a.經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院；b.金融學(xué)院，長(zhǎng)春 130022)

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中投融資平臺(tái)面臨的困境及對(duì)策建議

高同彪a，王文昭b

(長(zhǎng)春金融高等?？茖W(xué)校 a.經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院；b.金融學(xué)院，長(zhǎng)春 130022)

地方政府投融資平臺(tái)是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要載體。然而，投融資平臺(tái)在信息披露、平臺(tái)職能、功能定位、盈利能力、債務(wù)模式、融資渠道和人力資源管理等方面都存在問題，亟待整治。建立合理的平臺(tái)結(jié)構(gòu)、拓寬投融資渠道、采取多樣化的投融資模式、健全人力資源管理體系，是解決我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)困境的有效對(duì)策。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)；投融資平臺(tái)；對(duì)策

地方政府投融資平臺(tái)，是由地方政府及其部門或機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立的，承擔(dān)著城市投資建設(shè)任務(wù)，是具有政府投融資功能且具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，是我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有力主導(dǎo)力量，使地方政府不必直接涉足具體項(xiàng)目就可以統(tǒng)籌規(guī)劃城市發(fā)展。投融資平臺(tái)作為城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主體，直接參與項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及日常維護(hù)，對(duì)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)起著重要的推進(jìn)作用。2009年，央行和中國(guó)銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》的出臺(tái)，肯定了地方政府投融資平臺(tái)的積極作用，鼓勵(lì)開展多種形式的投融資模式，其被視為是對(duì)地方政府投融資平臺(tái)的鼓勵(lì)，使我國(guó)的地方政府投融資平臺(tái)在數(shù)量和融資規(guī)模上都如雨后春筍般飛速發(fā)展。截至2013年底，我國(guó)的地方政府投融資平臺(tái)數(shù)量達(dá)1.1萬余家。然而，飛速發(fā)展的背后也出現(xiàn)了許多問題。在這樣的背景下，本文分析了投融資平臺(tái)存在的問題，并提出有針對(duì)性的對(duì)策。

1 投融資平臺(tái)面臨的困境

1.1 平臺(tái)建設(shè)不完善，信息披露不透明

我國(guó)的地方投融資平臺(tái)大多是由政府發(fā)起的，因此，這類平臺(tái)基本都具有較濃郁的行政色彩，而且因?yàn)檫@些投融資平臺(tái)是由不同的地方政府行政部門組建管理的，導(dǎo)致在職能定位上分割嚴(yán)重。盡管各地的地方政府都強(qiáng)調(diào)一體化，強(qiáng)調(diào)高效的投融資平臺(tái)有利于城市建設(shè)，并積極努力構(gòu)建“借、用、管、還”的良性機(jī)制，但是，在平臺(tái)實(shí)際運(yùn)行和操作時(shí)，卻依然普遍存在“借、用、管、還”相分離的情況。地方政府在投融資的過程中，通常先由發(fā)改部門規(guī)劃需要舉債的項(xiàng)目，再由財(cái)政部門或人民銀行申報(bào)、審核，審核通過后，由發(fā)改部門和國(guó)資部門負(fù)責(zé)管理資金的使用情況，并監(jiān)督其使用是否規(guī)范，但償還的主體是財(cái)政部門。此外，一些投融資平臺(tái)并未向財(cái)政部門提交財(cái)務(wù)報(bào)表，投融資平臺(tái)資金的使用情況以及負(fù)債情況并不透明，導(dǎo)致財(cái)政部門對(duì)投融資平臺(tái)的信息掌握不清，也導(dǎo)致地方投融資平臺(tái)出現(xiàn)管理混亂的現(xiàn)象。

地方政府投融資平臺(tái)也存在著信息不對(duì)稱、信息披露不透明的現(xiàn)象。地方政府投融資平臺(tái)的信息透明度一般低于普通企業(yè)，上報(bào)相關(guān)部門的審計(jì)報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)表也缺少對(duì)重大事項(xiàng)的說明和附注。有些投融資平臺(tái)甚至為了達(dá)到發(fā)債的標(biāo)準(zhǔn)或擴(kuò)大發(fā)債規(guī)模而虛報(bào)財(cái)務(wù)報(bào)表。虛高評(píng)估價(jià)值、過度包裝的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，如短期注入大量土地資產(chǎn)以獲得高額評(píng)估價(jià)值等[1]。

1.2 投融資平臺(tái)職能交叉重疊，功能定位不合理

我國(guó)的地方政府投融資平臺(tái)包含多種不同類型。諸如，城市建設(shè)投資公司、交通建設(shè)投資公司、水務(wù)公司等。然而，這些從公司名稱上看似屬于不同類型的投融資平臺(tái)，在實(shí)際操作過程中卻并沒有明確的不同。

為了調(diào)動(dòng)各方的積極性、多方籌措資金，地方政府往往會(huì)把城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程交給多個(gè)部門負(fù)責(zé)，這雖在短期內(nèi)保證了工程資金和進(jìn)度，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，它所帶來的資金分散、人力分散、管理分散卻不利于平臺(tái)企業(yè)開展資本運(yùn)作和多元化融資。作為地方政府進(jìn)行投融資運(yùn)營(yíng)的主體，縣區(qū)級(jí)政府投融資平臺(tái)的職能與財(cái)政、住建、農(nóng)林、水務(wù)等有關(guān)行政主管部門經(jīng)常發(fā)生矛盾，致使城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)多頭參與、交叉管理，不僅制約了地方政府推進(jìn)融資體制的改革，也阻礙了平臺(tái)企業(yè)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的進(jìn)程[2]。

1.3 資產(chǎn)盈利能力差，資本運(yùn)作能力弱

地方政府投融資平臺(tái)的利潤(rùn)大多來源于兩個(gè)渠道：一是政府代建市政工程，作為甲方按投資額賺取代建費(fèi)用；二是政府相關(guān)部門的財(cái)政補(bǔ)貼。而基于歷史原因，我國(guó)的地方政府投融資平臺(tái)主營(yíng)業(yè)務(wù)普遍較弱、盈利性較低，這主要是因?yàn)榈胤酵度谫Y平臺(tái)的資產(chǎn)中有很大部分都是土地使用權(quán)以及公益性資產(chǎn)，而經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)較少。根據(jù)中國(guó)人民銀行最新調(diào)研的數(shù)據(jù)分析，全國(guó)政府投融資平臺(tái)平均資產(chǎn)利潤(rùn)率不到1.3%，特別是區(qū)縣級(jí)平臺(tái)幾乎沒有盈利。

政府部門既是資產(chǎn)所有者，又扮演著資產(chǎn)決策者的角色，實(shí)際上卻造成這部分國(guó)有資產(chǎn)管理的缺位，而在對(duì)這一部分國(guó)有資產(chǎn)行使出資人權(quán)利進(jìn)行資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)方面，更是無人問津，造成大量國(guó)有資產(chǎn)的閑置和浪費(fèi)。加之多數(shù)地方政府投融資平臺(tái)的管理人員多由已退休的政府官員擔(dān)任，這些人缺乏相關(guān)的專業(yè)知識(shí)，對(duì)企業(yè)如何運(yùn)用資本進(jìn)行并購(gòu)、重組等手段并不了解，對(duì)如何加快國(guó)有資產(chǎn)的流動(dòng)、實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)變現(xiàn)和增值、增強(qiáng)平臺(tái)企業(yè)可持續(xù)融資能力等方面也知之甚少?，F(xiàn)行很多基層政府投融資平臺(tái)大多缺乏整體市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)規(guī)劃，或者根本就不面向市場(chǎng)，平臺(tái)企業(yè)的項(xiàng)目都是以解決地方政府投資缺口，特別是解決地方配套資金不足為主要目的，并沒有考慮作為一家企業(yè)而應(yīng)有的經(jīng)營(yíng)定位問題。一方面，很多平臺(tái)根本沒有償債能力，甚至人員工資都要靠當(dāng)?shù)刎?cái)政解決，一些投融資公司沒有經(jīng)營(yíng)性來源，只是按照政府要求實(shí)施項(xiàng)目投融資，存在舉債主體與資金使用主體相互分離的問題；另一方面，對(duì)融資所得資金和所投項(xiàng)目缺乏嚴(yán)格而科學(xué)的項(xiàng)目論證，以致造成資金使用上的嚴(yán)重浪費(fèi)，導(dǎo)致平臺(tái)毫無經(jīng)濟(jì)效益可言，投入產(chǎn)出效率極低[3]。

1.4 債務(wù)規(guī)模巨大，風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)集中

地方政府投融資平臺(tái)通常扮演著幫助政府融資的角色，由于平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模巨大，也加劇了地方的債務(wù)負(fù)擔(dān)。截至2013年6月底，在地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)中，僅銀行貸款就達(dá)9.7萬億元。實(shí)際上，地方投融資平臺(tái)的投融資狀況并不透明，債務(wù)管理狀況也不透明，有些地方政府甚至通過不同投融資平臺(tái)從多家銀行獲得貸款，造成地方政府投融資平臺(tái)的實(shí)際債務(wù)規(guī)模非常巨大，而且由于地方政府不清楚不同層次政府投融資平臺(tái)的負(fù)債情況和擔(dān)保情況，這也帶來了統(tǒng)計(jì)上的困難。

地方政府投融資平臺(tái)的債務(wù)主要以銀行貸款為主，風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)集中。盡管地方投融資平臺(tái)可以通過發(fā)行企業(yè)債券、城投債來進(jìn)行融資租賃，發(fā)行中期票據(jù)等方式，拓寬上級(jí)政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道，但從實(shí)際情況看，很多地方政府投融資平臺(tái)的財(cái)務(wù)狀況很不樂觀，資產(chǎn)負(fù)債率高，而且大多數(shù)企業(yè)并不具備發(fā)行債券的資格，能達(dá)到上市融資條件的投融資公司更是鳳毛麟角。因此，大多數(shù)投融資平臺(tái)則只能通過銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款這一條渠道來解決資金短缺的問題。就已發(fā)行城投債的地方政府投融資平臺(tái)來看，銀行借款占其總負(fù)債的比重已經(jīng)達(dá)到將近50%。如果加入未發(fā)行城投債的地方政府投融資平臺(tái)，銀行借款的比重將更高。據(jù)測(cè)算，我國(guó)地方政府圖投融資平臺(tái)資金來源中，80%都是通過向銀行借貸而獲得的(見表1)。

表1已發(fā)行城投債的地方政府投融資平臺(tái)銀行貸款占總負(fù)債的比重(%)

發(fā)行人類型短期借款占比長(zhǎng)期借款占比合計(jì)地級(jí)市9.5440.5150.05區(qū)(縣)12.1238.9951.11省會(huì)城市4.6446.9351.57省級(jí)4.5242.0246.54直轄市5.7342.8648.59整體5.7641.0746.83

1.5 融資渠道單一，償債壓力大

從融資資金看，我國(guó)的地方政府投融資平臺(tái)的資金來源大多依靠商業(yè)銀行貸款，融資渠道比較單一。2012年，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)2012年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管對(duì)策指導(dǎo)意見》要求各銀行對(duì)地方政府投融資平臺(tái)的信貸進(jìn)行分類，同時(shí)，對(duì)一些不符合投融資平臺(tái)貸款新增條件和商業(yè)銀行信貸政策且風(fēng)險(xiǎn)較大的投融資平臺(tái)，不再發(fā)放貸款。這也意味著很多地方政府投融資平臺(tái)商業(yè)銀行融資渠道基本被凍結(jié)了。而另一個(gè)渠道——城投債，也被政府嚴(yán)格管控。2011年初，國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)了“211規(guī)則”*“211規(guī)則”：省會(huì)城市及副省級(jí)城市每年有2個(gè)指標(biāo)，地級(jí)市1個(gè)，百?gòu)?qiáng)縣1個(gè)。，對(duì)各級(jí)行政區(qū)域城投債的申報(bào)數(shù)量作出了明確規(guī)定，對(duì)城投債的發(fā)行規(guī)模進(jìn)行了控制。2014年，《新預(yù)算法》*《新預(yù)算法》即《中華人民共和國(guó)預(yù)算法(2014修正)》。和“國(guó)發(fā)(2014)43號(hào)”*“國(guó)發(fā)(2014)43號(hào)”為《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》。文件的出臺(tái)，更是要求規(guī)范地方政府的舉債融資機(jī)制，對(duì)城投債的資質(zhì)要求進(jìn)一步提高，使得很多區(qū)縣級(jí)地方政府投融資平臺(tái)幾乎沒有發(fā)行城投債的可能性。

由于地方政府投融資平臺(tái)的資產(chǎn)大多屬于公益性資產(chǎn)，而不屬于經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，這類資產(chǎn)幾乎不能帶來收益，也不能變現(xiàn)流通。單一的融資渠道和自身的造血功能不足，都可能引發(fā)債務(wù)危機(jī)。截至2014年末，我國(guó)地方政府總負(fù)債30.28萬億元，其中地方政府投融資平臺(tái)的負(fù)債占比較大，而且層級(jí)越低，地方政府負(fù)債水平越高。此外，這些區(qū)縣級(jí)的地方政府由于經(jīng)濟(jì)效益本就比較薄弱，償債壓力較大[4]。

1.6 投融資平臺(tái)人力資源管理體系不健全

人力資源管理體系是企業(yè)管理的重要組成部分，它有助于將企業(yè)利益和個(gè)人利益結(jié)合起來，促進(jìn)企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展[5]。然而，大多數(shù)地方政府投融資平臺(tái)在發(fā)展初期均屬于政府序列，在人員身份上以公務(wù)人員和事業(yè)編制為主，除此之外，很多政府類投融資平臺(tái)公司都是國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，由地方政府直接或間接注資。因此，很多高級(jí)管理人員都是由地方政府直接任命或委派，加之許多平臺(tái)是因事而建、匆忙上馬，部分投融資平臺(tái)甚至在實(shí)質(zhì)上與地方政府部門是“一套人馬、兩塊牌子”，人力資源管理非常粗放。也因?yàn)槿藛T構(gòu)成的特殊性，地方政府投融資平臺(tái)選人的渠道往往比較單一，招聘模式傳統(tǒng)，導(dǎo)致平臺(tái)不能按需引進(jìn)人才，造成普通人員人滿為患而專業(yè)技術(shù)人員鳳毛麟角[6]。

2 破解投融資平臺(tái)困境的對(duì)策

2.1 調(diào)整投融資平臺(tái)結(jié)構(gòu)，合理定位投融資平臺(tái)職能

結(jié)構(gòu)不規(guī)范是我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)普遍存在的問題。因此，合理規(guī)范的平臺(tái)結(jié)構(gòu)將有利于平臺(tái)的可持續(xù)發(fā)展[7]。調(diào)整地方政府投融資平臺(tái)結(jié)構(gòu)，做到政企分離、政事分開有利于投資決策的科學(xué)性，也能有效避免因缺乏合理監(jiān)管和運(yùn)作而造成的政府投資低效率的問題。

管理智能交叉制約了地方政府推進(jìn)投融資體制改革，也阻礙了平臺(tái)企業(yè)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的進(jìn)程[8]。為調(diào)動(dòng)各方的積極性，地方政府應(yīng)合理定位投融資平臺(tái)的職能，明確各方責(zé)任，量化管理，解決因資金分散、人力分散、管理分散而造成的資本運(yùn)作問題。

2.2 拓寬融資渠道，采取多樣化的融資方式

發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采取發(fā)行市政債券的方式來滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)管理建設(shè)[9]。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，由城市投融資平臺(tái)公司發(fā)債融資對(duì)推動(dòng)城市發(fā)展起到了積極作用。因此，應(yīng)該堅(jiān)持整合政府資源、堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)并融資的基本思路，規(guī)范運(yùn)作、完善治理結(jié)構(gòu)和相關(guān)制度，規(guī)范發(fā)債主體的融資、投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等行為，合理控制債務(wù)規(guī)模、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)以及金融風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，還要拓寬融資渠道，避免單一的融資方式帶來的風(fēng)險(xiǎn)，采用BOT、PPP等多種投融資模式，針對(duì)已有的和需改建、擴(kuò)建、新建的不同形態(tài)的需求，設(shè)計(jì)不同種類的合作模式，推動(dòng)公私合作模式的發(fā)展。

2.3 健全人力資源管理體系，建立合理的人力資源結(jié)構(gòu)

地方政府投融資平臺(tái)的人員構(gòu)成比較特殊，建立健全科學(xué)的人力資源管理體系關(guān)系重大。只有科學(xué)規(guī)范的崗位設(shè)計(jì)，才能避免產(chǎn)生人才缺乏、人才浪費(fèi)、人才閑置和用人不當(dāng)?shù)膯栴}。培訓(xùn)開發(fā)是人力資源管理的主要手段，是企業(yè)人力資源內(nèi)部供應(yīng)的保障。通過培養(yǎng)投融資平臺(tái)管理人員的企業(yè)經(jīng)營(yíng)和投融資管理能力，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，可以減少在投融資過程中出現(xiàn)決策失誤和管理不科學(xué)的情況。在激勵(lì)機(jī)制方面，地方政府投融資平臺(tái)應(yīng)避免出現(xiàn)重文憑輕能力、重資力輕業(yè)績(jī)、重關(guān)系輕道德的現(xiàn)象，建立有效的激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)核心員工的積極性。

[1] 譚宗梅.新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中投融資的現(xiàn)實(shí)困境及對(duì)策[J].甘肅理論學(xué)刊，2016(5): 128-131.

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責(zé)任編輯：李鳳英

DifficultiesthatInvestmentandFinancingPlatformisFacinginNewUrbanizationConstructionandtheCountermeasures

GAO Tongbiaoa，WANG Wenzhaob

(a. College of Economics and Management;b.College of Finance,Changchun Financial College, Changchun 130022, China)

Local government investment and financing platform is an important carrier to promote the new urbanization construction. However, there are some problems in investment and financing platform such as the information disclosure, platform function, functional positioning, profit ability, debt model, financing channel， human resource management and so on, which are urgent to be regulated.The establishment of a reasonable platform structure, the broadening of the investment and financing channels, the taking of a variety of investment and financing models and the improvement of the human resource management system are effective countermeasures to solve the plight of China's local government investment and financing platform.

new urbanization construction; investment and financing platform; countermeasures

F299.2

A

1009-3907(2017)11-0024-04

2017-08-20

吉林省教育廳“十二五”社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目([2015]第423號(hào))；吉林省科技廳科技發(fā)展計(jì)劃項(xiàng)目(20150418062FG)

高同彪(1974-)，男，吉林公主嶺人，教授，博士，碩士研究生導(dǎo)師,主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。