杭州慶春路過江隧道BOT項目運營管理與思考

吳成鋼+何天銘+李宗梁

摘要： BOT模式是國際廣泛采用的一種的基礎(chǔ)設(shè)施項目投資方式，杭州慶春路過江隧道項目作為采用BOT模式投資建設(shè)運營的PPP項目，在項目實施全過程管理中項目投資、質(zhì)量、安全、工期和運營都得到了很好的控制。本文主要側(cè)重介紹該項目在BOT模式下的運營期管理，對隧道運營過程中的問題進行了探討，對其他城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的運營管理具有一定借鑒意義。

Abstract： BOT model is widely used in international investment in an infrastructure projects， Hangzhou Qingchun river tunnel project as the BOT mode of investment in construction and operation of the PPP project， are well controlled in the implementation of the project management in the whole process of project investment， quality， safety， construction and operation. This article mainly focuses on the operation management of the project under the BOT model， discusses the problems in the operation of the tunnel， and has certain reference significance for the operation and management of other urban infrastructure PPP projects.

關(guān)鍵詞： 隧道；BOT；運營；管理

Key words： tunnel；BOT；operation；management

中圖分類號：U492 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）33-0071-03

0 引言

本文以杭州慶春路過江隧道項目為例，闡述BOT項目投入運營的過程，重點介紹了大型基礎(chǔ)設(shè)施BOT項目的運營期管理，并結(jié)合項目實踐情況提出建議和思考。

1 項目概況

杭州慶春路過江隧道是杭州市首個采用BOT模式建設(shè)的大型城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目。隧道選址位于錢江三橋下游約2.3公里處，北接慶春東路，南連市心北路。工程投資概算為213083萬元。項目工程內(nèi)容主要包括隧道土建結(jié)構(gòu)、交通工程及安全設(shè)施、隧道管理中心以及江北接線道路。隧道主線為分離式雙向4車道，江北布置一對與主線并行的匝道。根據(jù)結(jié)構(gòu)形式不同隧道分為江中盾構(gòu)段、兩岸工作井、兩岸明挖暗埋段和兩岸敞開段等幾個部分。隧道主線左線長3765m，右線長3761.97m，盾構(gòu)段總長3532.64m。

隧道于2010年11月28日竣工通車開始投入運營，目前日均車流量超過30000輛。隧道的通車形成杭州市錢江新城和錢江世紀(jì)城兩個城市CBD的直接對接，促進了錢塘江兩岸的均衡發(fā)展，同時也極大地緩解了杭州市區(qū)過江的交通壓力。

2 項目運營籌備及試運營

2.1 項目公司職能轉(zhuǎn)換

作為BOT項目，項目公司是由項目投資人出資，為完成工程建設(shè)期投資、建設(shè)期管理，運營期運營管理和維護而組建的組織機構(gòu)。在項目建設(shè)完成投入運營之前，組織機構(gòu)的職能轉(zhuǎn)換是隧道組織后續(xù)運營管理和維護的前提和基礎(chǔ)，因此需要根據(jù)項目特征和運營管理目標(biāo)需求調(diào)整并轉(zhuǎn)換項目公司的組織結(jié)構(gòu)，明確隧道運營期項目組織機構(gòu)的工作內(nèi)容和相應(yīng)的職責(zé)權(quán)限。

2.2 運營管理目標(biāo)確定原則

在項目投入運營之前還需確立符合項目具體情況的運營管理目標(biāo)，確定原則有：

①運營管理目標(biāo)符合BOT項目的類型，與項目BOT合同約定要求相一致。

②運營管理目標(biāo)應(yīng)不違背行業(yè)或地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

③運營管理目標(biāo)能夠體現(xiàn)項目運營理念，如安全經(jīng)濟、規(guī)范高效等。

2.3 項目試運營

2.3.1 試運營準(zhǔn)備

在項目組織結(jié)構(gòu)職能轉(zhuǎn)換完成和運營管理目標(biāo)確定后，根據(jù)隧道運營期項目特征，著手項目投入試運營的準(zhǔn)備工作，具體事項如下：

①制定符合城市過江隧道定位的運營服務(wù)、設(shè)備運行與維修保養(yǎng)等規(guī)章制度。

②編制符合城市過江隧道需求的試運營設(shè)備故障、公共事件、自然災(zāi)害等應(yīng)急預(yù)案。

③根據(jù)城市過江隧道實際情況，配備經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)的生產(chǎn)、技術(shù)及管理等工作人員。

④在組織試運營前，進行項目運行能力驗證，并對應(yīng)急預(yù)案進行演練，具備各種應(yīng)急處理和救援搶險能力。

2.3.2 系統(tǒng)聯(lián)合調(diào)試及試運行

當(dāng)隧道分項系統(tǒng)完成調(diào)試、各項技術(shù)指標(biāo)達到設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)后，進行聯(lián)合調(diào)試；聯(lián)合調(diào)試應(yīng)組織項目建設(shè)及運營相關(guān)單位參加，調(diào)試完成后應(yīng)共同提出聯(lián)調(diào)報告；聯(lián)調(diào)完成后，對分項系統(tǒng)進行綜合試運行，確保各系統(tǒng)的安全性、可靠性和可用性指標(biāo)，達到隧道運營的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)；聯(lián)調(diào)完成后，應(yīng)進行系統(tǒng)試運行。隧道試運行應(yīng)不少于3個月，并嚴(yán)格按設(shè)計規(guī)定控制各項技術(shù)指標(biāo)。

3 項目運營與維護

3.1 運營期職責(zé)

項目公司在隧道運營期間按BOT合同的約定以及適用的法規(guī)、規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)負(fù)責(zé)隧道工程的運營和維護，并對隧道進行定期檢修保養(yǎng)，以確保隧道設(shè)施完好和安全暢通。運營期屆滿，項目公司按照BOT合同的約定負(fù)責(zé)將符合移交標(biāo)準(zhǔn)的完好的隧道設(shè)施等移交給政府指定的接管機構(gòu)。

3.2 隧道的通行管理endprint

運營期內(nèi)項目公司負(fù)責(zé)隧道范圍內(nèi)的通行管理，維護車輛通行秩序，并保證車輛的通行安全。由政府指定部門對項目公司行使通行管理職權(quán)及運營管理的情況進行監(jiān)督檢查，并予指導(dǎo)。項目公司履行隧道的通行管理的職責(zé)包括：

①在隧道范圍內(nèi)設(shè)置足夠的符合標(biāo)準(zhǔn)的交通設(shè)施和標(biāo)志；

②裝置用于管理、控制隧道范圍內(nèi)車輛通行的設(shè)備；

③當(dāng)發(fā)生車輛故障或者交通事故而阻塞隧道時，提供牽引、救護等服務(wù)；

④設(shè)置充足的消防器材，落實消防應(yīng)急措施；

⑤保持隧道控制中心與公安交通、公安消防部門和城市隧道突發(fā)事件應(yīng)急處置系統(tǒng)的通訊暢通；

⑥對一般交通事故及時疏解交通，保存并向公安交通管理部門提供交通事故有關(guān)記錄的資料。

3.3 隧道的養(yǎng)護與維修

項目公司從工程通車之日起，全權(quán)負(fù)責(zé)隧道的維修、養(yǎng)護和清潔工作，保證隧道的安全暢通和設(shè)備完好，直至運營期滿為止。養(yǎng)護維修按照國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范進行，確保養(yǎng)護目標(biāo)。

因隧道的維修、養(yǎng)護和清潔工作需要，項目公司在報請有關(guān)部門批準(zhǔn)后，可在隧道范圍內(nèi)采取臨時性、局部的封閉措施。未經(jīng)交通管理部門同意，項目公司不得擅自封閉整條隧道，但遇危及生命安全的重大突發(fā)事件除外。

3.4 機電設(shè)施運行管理

隧道正常運行時，機電系統(tǒng)設(shè)備應(yīng)能在規(guī)定的使用年限內(nèi)可靠運用，系統(tǒng)設(shè)備不能滿足使用需求時，制定更新改造計劃，強化維修管理。根據(jù)隧道功能需求，制定機電設(shè)備正常工作狀態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)以及非正常工作狀態(tài)的處理程序和措施，減少對正常運營的影響。為檢驗設(shè)備、設(shè)施保養(yǎng)與維修的實施成果，項目公司要定期對各項維護工作執(zhí)行情況進行審查和評價。

3.5 土建設(shè)施運行管理

隧道土建設(shè)施的運行，實行日常檢查保養(yǎng)，定期檢測維護和綜合維修相結(jié)合的方式，保持土建設(shè)施的良好工作狀態(tài)，確保隧道安全運營；隧道土建設(shè)施綜合維修貫徹預(yù)防為主、防治結(jié)合的原則，作好日常維護保養(yǎng)，及時消除影響運營安全的病害和隱患；土建設(shè)施確需進行大修時，制定具體的大修計劃和實施方案，在確保運營安全的前提下，盡量減少對正常運營的影響。

項目公司建立土建設(shè)施安全運行預(yù)評估制度，制定隧道土建設(shè)施定期檢測和日常檢查的制度和程序，確定正常工作狀態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)，以及非正常工作狀態(tài)的處理程序和措施，發(fā)現(xiàn)異常時，應(yīng)進行專項檢測和技術(shù)評估，并根據(jù)評估結(jié)論，制定處理方案；偶然事件和突發(fā)災(zāi)害發(fā)生時，根據(jù)土建設(shè)施破損情況，確定檢測項目，對檢測結(jié)果進行評估，并根據(jù)評估結(jié)論制定處理方案；制定項目故障條件下運行的應(yīng)急處置措施和管理規(guī)定。

3.6 運營從業(yè)人員管理

在整個隧道運營期內(nèi)，保持并提供足夠數(shù)量的合格的運營從業(yè)人員以保證隧道運營維護管理服務(wù)。運營期項目公司負(fù)責(zé)隧道運營從業(yè)人員的資格審核和管理，從事特殊工種作業(yè)的運營從業(yè)人員，應(yīng)具有相應(yīng)的崗位資質(zhì)，熟悉業(yè)務(wù)，并具有一定的實踐經(jīng)驗。對持資格證件上崗的人員，運營期項目應(yīng)按資格證書有效期限，組織進行從業(yè)人員證件復(fù)核審查。

組織運營從業(yè)人員進行隧道運營安全教育和培訓(xùn)，根據(jù)崗位工作標(biāo)準(zhǔn)，對定崗人員進行相應(yīng)的操作技能培訓(xùn)，確保崗位工作人員熟悉有關(guān)的安全規(guī)章制度和安全操作規(guī)程，熟練掌握本崗位的安全操作技能。

隧道運營職能管理人員，接受運營管理、運營組織規(guī)程、運營計劃編制、運營情況與分析及設(shè)備設(shè)施基本知識、作業(yè)人員生產(chǎn)特點以及突發(fā)事件應(yīng)急處置等培訓(xùn)。

3.7 運營期安全管理

運營期安全管理貫徹“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的方針，執(zhí)行管運營必須管安全的原則，對運營管理活動的過程進行控制，及時消除隱患，杜絕事故發(fā)生，保證人員、設(shè)施、設(shè)備的安全和項目運營的安全平穩(wěn)。

①項目運營期應(yīng)制定安全生產(chǎn)運營目標(biāo)，建立健全安全管理制度。

②運營期項目投入正式運營前，應(yīng)進行安全評估。當(dāng)項目試運營結(jié)束，設(shè)備、設(shè)施已達到正常穩(wěn)定運行狀態(tài)并通過安全評估后，方可投入正式運營。

③在正式投入運營，應(yīng)向運營項目主管行政管理部門申報備案。

④運營期項目，應(yīng)按照國家有關(guān)規(guī)定進行安全條件論證和安全評價。安全設(shè)施不符合國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的工程項目，不得投入試運營。

⑤電力、電信、供水等相關(guān)單位應(yīng)保證項目運營用電、用水、通訊等需要。

⑥運營期項目應(yīng)按照地方行政管理部門對項目運營服務(wù)的要求，組織安全運營，依法承擔(dān)運營期項目的運營安全責(zé)任。

⑦對運營期項目的土建工程、運營設(shè)備、運營設(shè)施進行維護、檢查，及時維修更新，確保其處于安全狀態(tài)。

⑧對運營期項目關(guān)鍵部位和關(guān)鍵設(shè)備的運行監(jiān)測工作，并針對重點部位和重大隱患，制定安全運營對策。

⑨按地方行政管理部門要求，采取多種形式，向社會公眾宣傳有關(guān)運營期項目安全運營的法律規(guī)定和安全知識，提高公眾的安全意識。

⑩遇有自然災(zāi)害、惡劣氣象條件或者發(fā)生突發(fā)事件等，嚴(yán)重影響運營期項目安全運營時，應(yīng)立即啟動應(yīng)急預(yù)案，組織停運或部分停運，并及時報告政府主管部門和向社會公告。

{11}運營期項目應(yīng)投入具備安全生產(chǎn)條件、改進安全生產(chǎn)技術(shù)、提高安全生產(chǎn)管理水平所必需的資金。

3.8 應(yīng)急管理

①運營項目應(yīng)針對項目運營可能發(fā)生的災(zāi)害類型，建立事故應(yīng)急救援體系，以及因設(shè)備故障、突發(fā)情況、恐怖襲擊等異常原因所造成的非正常運營情況，制定相應(yīng)的應(yīng)急處置預(yù)案，并應(yīng)定期對不同事故的應(yīng)急救援進行演練。

②運營期項目應(yīng)建立應(yīng)急救援組織，并針對不同事故，定期進行應(yīng)急演練，參加社會應(yīng)急聯(lián)動演練。應(yīng)急救援人員應(yīng)定期進行技術(shù)更新培訓(xùn)。

③當(dāng)遇到突發(fā)狀態(tài)并將危機項目運營安全時，運營期項目應(yīng)及時按照應(yīng)急預(yù)案采取措施，確保運營安全。endprint

④當(dāng)運營期項目遇到雨、雪、霧、冰雹、臺風(fēng)、沙塵、結(jié)冰等惡劣氣象條件而影響運營安全時，運營期項目應(yīng)啟動應(yīng)急預(yù)案，并按照操作規(guī)程進行安全處置。

⑤當(dāng)發(fā)生地震、火災(zāi)或者其他突發(fā)事件時，運營期項目和現(xiàn)場工作人員，應(yīng)立即報警和疏散人員，并采取相應(yīng)的緊急救援措施。

⑥運營期項目應(yīng)在運營場所的醒目位置，設(shè)置導(dǎo)向、疏散、提示、警告、限制、禁止等安全標(biāo)志，并定期對各類安全標(biāo)志進行檢查和維修，保證完好。

3.9 運營期監(jiān)管

BOT項目在運營期間，項目公司必須接受政府市政設(shè)施監(jiān)管機構(gòu)等有關(guān)市政公用事業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管。市政設(shè)施監(jiān)管機構(gòu)有權(quán)委派工作人員進入隧道，檢視隧道的維修、養(yǎng)護和清潔狀況，研究設(shè)置安全和急救設(shè)施，督促項目公司做好安全防范工作。市政設(shè)施監(jiān)管機構(gòu)定期對隧道設(shè)施進行專項檢查，并有權(quán)依法根據(jù)專項檢查之結(jié)果對項目公司進行獎懲。

4 運營管理和問題思考

4.1 項目運營在項目實施中發(fā)揮需求導(dǎo)向作用

作為BOT項目，在項目建設(shè)期就應(yīng)牢固樹立項目建設(shè)為運營的理念。項目實施應(yīng)以運營目標(biāo)及需求為導(dǎo)向，謀求項目運營社會效益、經(jīng)濟效益最大化，運營才是項目的價值體現(xiàn)。形成運營全程參與項目的模式。運營全程參與項目可以最大限度糾正規(guī)劃、設(shè)計、施工中過程中存在的增加后期運營負(fù)擔(dān)的問題。

運營是對工程建設(shè)的支援，而不是監(jiān)管或者替代。運營人員積極配合參與工程建設(shè)各項工作并及時提出建議；所提建議應(yīng)符合相關(guān)法律法規(guī)要求，并有相關(guān)經(jīng)驗、數(shù)據(jù)為依據(jù)。建設(shè)期項目公司應(yīng)就規(guī)劃、設(shè)計、施工、設(shè)備采購等事項征求運營參與人員意見，尊重事實，充分驗證。

4.2 項目應(yīng)爭取盡早進入BOT模式，讓社會資本從有利項目運營方面加大參與深度

采用BOT 模式建設(shè)的項目應(yīng)當(dāng)在招商前對項目邊界條件研究清楚，或者在項目可研階段即采取BOT商業(yè)模式，這樣既可以降低政府總投資控制風(fēng)險，且更有利于投資方的投資控制，投資建設(shè)單位在滿足功能要求的前提下將有更大的積極性進行項目運營方面先進技術(shù)的引進和技術(shù)管理的創(chuàng)新。

4.3 項目運營實施中政府授權(quán)機構(gòu)職責(zé)之重點是監(jiān)管

項目招商人作為政府授權(quán)機構(gòu)更為重視的是對項目公司進行建設(shè)及運營期的監(jiān)管。重視監(jiān)管，減少不必要的干預(yù)，極大地調(diào)動了項目投資人的積極性和能動性。慶春路過江隧道項目的規(guī)范有序的實施，一方面得益于政府授權(quán)機構(gòu)對建設(shè)、運營過程干預(yù)的減少；另一方面也得益于項目實施的有效監(jiān)管。在項目運營期，項目公司接受市政設(shè)施監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管。政府授權(quán)職能機構(gòu)重點通過監(jiān)管措施落實對PPP項目的管控，一方面能夠有效促進項目的規(guī)范化運作，另一方面也有利于項目投資人放開束縛發(fā)揮主觀能動性，主動地投入項目運營管理資源，提升項目運營的管理水平。

4.4 重視項目運營管理有利于項目長效管理

項目建成后的運營狀況是決定BOT項目運作成功與否的重要的要素，項目設(shè)施設(shè)備的成功運營是項目實施的最終目標(biāo)。只有項目建設(shè)質(zhì)量的充分保證才能滿足項目運營的本質(zhì)需求，重視運營期管理從本質(zhì)上就是對項目建設(shè)過程的約束。重視運營管理，在項目運作過程中理順建設(shè)與運營在項目執(zhí)行期內(nèi)的關(guān)系，能夠有利于BOT項目的長效管理。

5 結(jié)語

杭州慶春路過江隧道作為采用BOT模式建設(shè)并運營的PPP項目，也為以PPP項目進行大型城市基礎(chǔ)設(shè)施項目運營提供了參考范例。在BOT模式下項目運營管理還有很多值得進一步研究和探討的問題，針對不同類別的項目還應(yīng)適當(dāng)推廣TOT、ROT等多種公私合作模式，多渠道籌集城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，實現(xiàn)投資多元化，引入市場競爭機制，提高基礎(chǔ)設(shè)施運行效率，降低社會服務(wù)成本，有力地促進城市基礎(chǔ)設(shè)施運營的健康發(fā)展。

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