國家進(jìn)出口管理委員會的成立及其歷史作用探析

吳 偉 鋒

(本文作者 中共中央黨史研究室宣傳教育局助理研究員 北京 100080)

國家進(jìn)出口管理委員會的成立及其歷史作用探析

吳 偉 鋒

一

20世紀(jì)70年代末80年代初，國際、國內(nèi)環(huán)境都發(fā)生了顯著變化，為中國確立對外開放戰(zhàn)略提供了客觀條件。中共中央深刻把握世界發(fā)展的新變化，把中國的發(fā)展同世界的發(fā)展、同時(shí)代主題變換的實(shí)際緊密結(jié)合起來，作出了對外開放的戰(zhàn)略決策。正是在這樣的歷史背景下，“兩委”應(yīng)運(yùn)而生，承擔(dān)起推動(dòng)中國對外開放戰(zhàn)略的使命。

從國際形勢看，世界政治格局和經(jīng)濟(jì)關(guān)系出現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)變，時(shí)代的主題從革命與戰(zhàn)爭開始向和平與發(fā)展轉(zhuǎn)變。第二次世界大戰(zhàn)以后，在全球出現(xiàn)了資本主義陣營和社會主義陣營全面對抗的局面。這種對抗，包括政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化、外交等各個(gè)方面。盡管中共在中華人民共和國建立前夕就表明了與世界各國發(fā)展經(jīng)貿(mào)關(guān)系的意愿，宣布“愿意同世界各國人民實(shí)行友好合作，恢復(fù)和發(fā)展國際間的通商事業(yè)”*《毛澤東選集》第4卷，人民出版社，1991年，第1466頁。，但是以美國為首的西方國家對中國采取敵視政策，使中國同西方的經(jīng)濟(jì)交流難以展開，只能“一邊倒”地同社會主義陣營做生意。60年代初期，蘇聯(lián)撕毀與中國簽訂的經(jīng)濟(jì)合同，客觀上迫使中國只能關(guān)起門來搞建設(shè)。70年代，中國先后同美國、日本等主要資本主義國家建立正式外交關(guān)系，從而使中國通向西方的道路得以開通，具備了進(jìn)入世界主流市場的條件。1978年9月，鄧小平指出:“在和平共處五項(xiàng)原則的基礎(chǔ)上，積極發(fā)展同世界各國的關(guān)系和經(jīng)濟(jì)往來，經(jīng)過幾年的努力，有了今天這樣的、比過去好得多的國際條件，使我們能夠吸收國際先進(jìn)技術(shù)和經(jīng)營管理經(jīng)驗(yàn)，吸收他們的資金，這是毛澤東同志在世的時(shí)候所沒有的條件。”*《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1994年，第127頁。與此同時(shí)，西方資本主義國家為了尋找國外市場，也放棄了過去那種對中國實(shí)行封鎖和禁運(yùn)的政策，愿意同中國發(fā)展經(jīng)貿(mào)關(guān)系。這些都為中國的對外開放提供了良好機(jī)遇。

從國內(nèi)形勢看，一方面，粉碎“四人幫”后，中國重新有了安定團(tuán)結(jié)的政治局面，黨和人民迫切需要加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，擺脫長期貧窮落后的狀態(tài)。另一方面，真理標(biāo)準(zhǔn)問題大討論沖破了“左”傾錯(cuò)誤思想束縛，為恢復(fù)實(shí)事求是的思想路線創(chuàng)造了條件。中共中央積極尋找經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良策，在國內(nèi)進(jìn)行撥亂反正的同時(shí)，開始把目光投向海外，尋求利用外部資源(包括資金、技術(shù)、設(shè)備、管理經(jīng)驗(yàn))提升中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平。

從1977年下半年開始，一些國務(wù)院部委分別派出考察團(tuán)，考察西方發(fā)達(dá)國家。1978年上半年，中共中央又派出多個(gè)代表團(tuán)出國考察*影響較大的考察團(tuán)主要有：1978年3月至4月，以上海市委第一書記林乎加為團(tuán)長的赴日本經(jīng)濟(jì)代表團(tuán)；4月，國家計(jì)委副主任段云率領(lǐng)的赴港澳經(jīng)濟(jì)貿(mào)易考察組；5月至6月，國務(wù)院副總理谷牧帶隊(duì)的赴西歐五國考察團(tuán)。。各個(gè)代表團(tuán)都向中共中央政治局匯報(bào)了外部世界的信息。1978年7月至9月，國務(wù)院召開務(wù)虛會，比較詳細(xì)地研究了對外開放問題，9月9日，李先念在總結(jié)性報(bào)告中指出：“要努力引進(jìn)中國當(dāng)前急需的先進(jìn)技術(shù)?！?《李先念文選》，人民出版社，1989年，第332頁。這次務(wù)虛會，為對外開放決策的出臺作了重要準(zhǔn)備。12月，中共十一屆三中全會指出：“在自力更生的基礎(chǔ)上積極發(fā)展同世界各國平等互利的經(jīng)濟(jì)合作，努力采用世界先進(jìn)技術(shù)和先進(jìn)設(shè)備?！?中央文獻(xiàn)研究室編：《三中全會以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第5頁。這就正式作出了實(shí)行對外開放的戰(zhàn)略決策。

貫徹對外開放的決策，就必然改革原有封閉型的、高度集中的外貿(mào)管理體制，突破條條塊塊分割的經(jīng)濟(jì)管理體制，建立新的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。為了推進(jìn)對外開放戰(zhàn)略，加強(qiáng)對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易工作的領(lǐng)導(dǎo)，1979年3月，國務(wù)院決定成立進(jìn)出口工作領(lǐng)導(dǎo)小組。余秋里任組長，王任重、王震、方毅、谷牧、康世恩、陳慕華任副組長，由谷牧全權(quán)負(fù)責(zé)日常領(lǐng)導(dǎo)工作。由于對外開放是新生事物，又是涉及國內(nèi)外許多方面的系統(tǒng)工程，而領(lǐng)導(dǎo)小組沒有什么權(quán)力，經(jīng)過幾個(gè)月的運(yùn)轉(zhuǎn)，工作很不得力，議論了很多政策執(zhí)行不下去，貫徹不了*參見《魏玉明訪談》，《百年谷牧》，第189頁。。因此，7月，中共中央、國務(wù)院決定成立新的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)——國家進(jìn)出口管理委員會和國家外國投資管理委員會，這是兩塊牌子，一套機(jī)構(gòu)(同時(shí)撤銷進(jìn)出口工作領(lǐng)導(dǎo)小組)，*《谷牧回憶錄》，第330—331頁。統(tǒng)一組織實(shí)施對外開放政策。

二

1979年7月20日，國務(wù)院副總理谷牧向中共中央主席、副主席、政治局在京同志、各副總理、財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組各同志報(bào)送了《關(guān)于籌組進(jìn)出口管理委員會和外國投資管理委員會的請示報(bào)告》。很快，中共中央向全國人民代表大會常務(wù)委員會提出建議，為加強(qiáng)對進(jìn)出口、外匯平衡和引進(jìn)技術(shù)工作的管理，設(shè)立國家進(jìn)出口管理委員會；為加強(qiáng)對外國投資的管理，設(shè)立國家外國投資管理委員會，并提名國務(wù)院副總理谷牧兼任“兩委”主任。7月30日，這個(gè)建議在第五屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議上得以審議通過，“兩委”就正式成立了。

“兩委”從成立之日起，就有著健全的組織結(jié)構(gòu)和良好的運(yùn)行機(jī)制。本著精簡、統(tǒng)一、效能的原則，“兩委”下設(shè)辦公廳、綜合局、外資管理局、出口管理局、技術(shù)引進(jìn)管理局、條法局、調(diào)研室、顧問室等機(jī)構(gòu)*《對外開放起始錄》，第494頁。。后來，又根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展需要，增設(shè)了政府貸款項(xiàng)目建設(shè)辦公室、加工貿(mào)易辦公室、國際經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院籌備處、國際經(jīng)濟(jì)合作局。“兩委”成立后不久，各省、市、自治區(qū)也建立了相應(yīng)的進(jìn)出口領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，形成了從中央到地方較為完整的管理體系。

(一)職能定位。1979年8月23日，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于國家進(jìn)出口管理委員會和外國投資管理委員會的任務(wù)和機(jī)構(gòu)的通知》，對“兩委”的職責(zé)任務(wù)作出明確規(guī)定：“1.會同有關(guān)部門制定發(fā)展進(jìn)出口貿(mào)易、技術(shù)引進(jìn)、利用外資以及對外經(jīng)濟(jì)合作的方針、政策、條例、規(guī)章，研究總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，改革有關(guān)管理體制。2.會同國家計(jì)委，審議和制訂我國進(jìn)出口、技術(shù)引進(jìn)、經(jīng)濟(jì)合作、外匯收支的長期規(guī)劃和年度計(jì)劃，協(xié)調(diào)有關(guān)方面的工作，檢查督促計(jì)劃的實(shí)施。3.組織有關(guān)部門和各省、市、自治區(qū)采取有力措施，擴(kuò)大出口，增加外匯收入。4.根據(jù)中外合資經(jīng)營企業(yè)法，組織制訂實(shí)施條例和有關(guān)管理辦法，組織有關(guān)部門審批合營企業(yè)的協(xié)議、合同和章程。5.統(tǒng)籌管理各部門、各地方引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、利用外國資金和進(jìn)口設(shè)備的工作。督促檢查有關(guān)方面掌握、消化、研究和發(fā)展引進(jìn)的先進(jìn)技術(shù)，以提高國內(nèi)的制造能力。6.審議我國與外國政府間的長期經(jīng)濟(jì)合作或長期貿(mào)易協(xié)定、協(xié)議，報(bào)請國務(wù)院批準(zhǔn)?！?《對外開放起始錄》，第493—494頁。

關(guān)于“兩委”的職責(zé)任務(wù)，其用語多是“會同有關(guān)部門”“組織有關(guān)部門”“統(tǒng)籌管理各部門”，可見，它是一個(gè)綜合協(xié)調(diào)型機(jī)構(gòu)，起到樞紐的作用。當(dāng)時(shí)，對外開放是一個(gè)嶄新的課題，涉及的業(yè)務(wù)范圍廣、部門多，工作又有交叉。如果各行其是，相互之間難免有牽扯，分散甚至抵消力量，影響效率，增加辦事成本。成立“兩委”，并不是替代已有的國家計(jì)委、國家經(jīng)委、財(cái)政部、外貿(mào)部、海關(guān)總署、國家商檢局、貿(mào)促會、外匯管理局等職能部門，而是以這些職能部門為基礎(chǔ)，發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，整合相關(guān)部門和地區(qū)在對外開放方面的資源，推動(dòng)相關(guān)部門之間和地區(qū)之間的合作，形成及時(shí)、高效處理對外開放事務(wù)的整體合力。換言之，如果把各職能部門比作是“柱”，那么“兩委”則是連接各個(gè)“柱”的“梁”，起著定位和導(dǎo)向的作用。

隨著對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易工作的開展，“兩委”的權(quán)力進(jìn)一步擴(kuò)大，承擔(dān)了更多的管理和決策職能。1981年9月1日，中共中央、國務(wù)院作出《關(guān)于加強(qiáng)對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和歸口管理的決定》，指出：“國家進(jìn)出口委及其黨組，在中共中央和國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)管理外國投資管理委員會、外貿(mào)部、外經(jīng)部、國家外匯管理總局、中國銀行(與中國人民銀行共同管理)、海關(guān)總署、商檢總局、國際信托投資公司、國際貿(mào)易促進(jìn)會的工作；歸口管理和協(xié)調(diào)國務(wù)院其他部門和各省、市、自治區(qū)以及我駐外機(jī)構(gòu)有關(guān)對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易方面的工作?！?李嵐清：《突圍——國門初開的歲月》，第99頁。這樣，就職能定位而言，“兩委”已成為承擔(dān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)并擁有較多實(shí)際職能的機(jī)構(gòu)。

在實(shí)際運(yùn)行過程中，“兩委”對工作職責(zé)和業(yè)務(wù)聯(lián)系較緊密的部門，如外貿(mào)部、國家外匯管理總局、海關(guān)總署、商檢總局、貿(mào)促會等實(shí)行歸口管理，其業(yè)務(wù)主要負(fù)責(zé)人為“兩委”副主任或委員；同時(shí)，相關(guān)部門，如國家計(jì)委、國家經(jīng)委、國家建委、財(cái)政部等，也選派一位領(lǐng)導(dǎo)同志擔(dān)任兼職副主任。一些重大事項(xiàng)，在委員會上集體討論，統(tǒng)一認(rèn)識，形成決議，再由歸口的各單位根據(jù)自己的職責(zé)分工辦理，相關(guān)單位配合支持。這樣，就容易統(tǒng)一思想，形成合力，協(xié)調(diào)行動(dòng)，提高效率。從實(shí)踐上看，采取這一組織措施是完全正確的，是對外開放能夠迅速推開的不可或缺的因素。

(二)人員構(gòu)成。在中央的支持下，“兩委”在短時(shí)間內(nèi)就集中了一批擁護(hù)改革開放的精兵強(qiáng)將。

為了打開對外開放的局面，中共中央為“兩委”配備了高水平的領(lǐng)導(dǎo)干部。國務(wù)院副總理谷牧兼任主任，汪道涵、周建南、馬賓、江澤民、魏玉明、周宣城、盧旭章先后任專職副主任，顧明、甘子玉、賈石、卜明、鄭拓彬、邱純甫、謝北一為兼職副主任，季崇威、李灝為專職委員，江澤民兼任秘書長。谷牧任“兩委”黨組書記，顧明、汪道涵、周建南先后任副書記。1981年9月，中央又任命陳慕華兼任“兩委”黨組第一副書記、第一副主任。*李嵐清：《突圍——國門初開的歲月》，第94頁。對于這一機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)班子，李嵐清在后來給予了較高評價(jià)：“中央改革開放戰(zhàn)略決策之所以打開局面，就是小平同志所說的‘搞好改革開放關(guān)鍵是要用明白人，要下功夫訓(xùn)練干部’那句話，當(dāng)年中央選擇主持國家進(jìn)出口委的谷牧同志，就是一位‘明白人’，這位‘明白人’在組建國家進(jìn)出口委時(shí)又吸收了一批‘明白人’?！?李嵐清：《國門初開歲月中的谷牧同志》，《光明日報(bào)》2014年10月8日。正是在這樣一批“明白人”的領(lǐng)導(dǎo)下，“兩委”制定了推動(dòng)對外開放的具體方針政策，幫助各地區(qū)、各部門解決了對外開放中的種種困難和問題，把對外開放工作搞得有聲有色。

“兩委”的工作人員也非常精干。為了迅速組建干部隊(duì)伍，“兩委”打破僵化的用人機(jī)制，招賢納能，從國家計(jì)委、經(jīng)委、建委、外貿(mào)部等部門選調(diào)了一批優(yōu)秀干部。這批干部政治素質(zhì)高，有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，擅長協(xié)調(diào)，懂技術(shù)和外經(jīng)貿(mào)業(yè)務(wù)，懂外語，是當(dāng)時(shí)十分難得的復(fù)合型人才。另外，“兩委”還利用當(dāng)時(shí)全國對有關(guān)人員落實(shí)政策的機(jī)會，吸收了一批熟悉外經(jīng)貿(mào)知識和工業(yè)知識、有對外貿(mào)易實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的工作人員。通過從多方面調(diào)配，“兩委”在“成立時(shí)有兩百人，隨著職能和任務(wù)增加，到1982年3月，實(shí)有人數(shù)344人”*李嵐清：《突圍——國門初開的歲月》，第95頁。。這些工作人員各司其職，為推進(jìn)國家對外開放事務(wù)作出了重要貢獻(xiàn)。

“兩委”還成立了強(qiáng)大的顧問團(tuán)隊(duì)，先后聘請了陳慕華、榮毅仁、雷任民、劉寧一為顧問；聘請了工商界知名人士錢昌照、孫越崎、孫起孟、繆云臺、古耕虞、劉念智、經(jīng)叔平、李文杰、虞效忠、王兼士、李樹農(nóng)、艾德樂(美籍)、柯福蘭(美籍)為特邀顧問；聘請了一些國內(nèi)外專家教授擔(dān)任專題顧問*李嵐清：《突圍——國門初開的歲月》，第94頁。。顧問們積極為“兩委”的工作建言獻(xiàn)策，實(shí)際上起到了“智庫”的作用，在對外開放的開局方面發(fā)揮了重要作用。擔(dān)任“兩委”專職委員的李灝后來回憶說：“國家進(jìn)出口委的這種不拘一格吸納人才的做法，尤其是大膽起用工商界知名人士做智囊在當(dāng)時(shí)的國家機(jī)關(guān)中沒有先例。一時(shí)之間，國家進(jìn)出口委人才薈萃，在知識、專業(yè)、年齡結(jié)構(gòu)上均十分合理?！?李灝：《追憶汪道涵同志》，本書編輯組編：《報(bào)國有心 愛國無限——汪道涵百年誕辰紀(jì)念文集》，上海人民出版社，2015年，第22—23頁。

1982年初，國務(wù)院實(shí)行機(jī)構(gòu)改革。3月8日，國務(wù)院主要負(fù)責(zé)人在第五屆全國人大常委會第二十二次會議上所作的《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革問題的報(bào)告》指出：“根據(jù)國務(wù)院的部署……國家進(jìn)出口管理委員會、對外貿(mào)易部、對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部和國家外國投資管理委員會合并組建對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部的方案，都已經(jīng)分別醞釀成熟。”*《三中全會以來重要文獻(xiàn)選編》(下)，第494頁。這樣，“兩委”被并入對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部，完成了它的歷史使命。

三

“兩委”在不到三年的時(shí)間里，做了大量開拓性的、卓有成效的工作。概括地說，主要有四個(gè)方面：“一是創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)，二是發(fā)展對外貿(mào)易，三是利用外資，四是引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)?！?《中國共產(chǎn)黨與經(jīng)濟(jì)特區(qū)》，第131頁。這就概括了“兩委”的主要工作與歷史作用。

(一)創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)。這是中共中央、國務(wù)院為推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)而作出的重大決策?！皟晌弊鳛閲覍ν忾_放事務(wù)的歸口管理機(jī)構(gòu)，在創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)的過程中，發(fā)揮極為重要的作用。

調(diào)查確定四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的范圍。1980年4月1日至5日，根據(jù)國務(wù)院副總理谷牧的指示，“兩委”副主任江澤民帶著一個(gè)小組到汕頭、廈門進(jìn)行調(diào)查，初步確定了選點(diǎn)位置。8月8日至12日，江澤民又帶隊(duì)到深圳、珠海，研討兩個(gè)特區(qū)的規(guī)劃方案和建設(shè)特區(qū)與非特區(qū)的分界線。最后，經(jīng)與廣東、福建兩省反復(fù)核實(shí)，確定四個(gè)特區(qū)總共338.4平方公里*《對外開放起始錄》，第65頁。。

提請全國人大常委會審議通過《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》。本來，《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》作為一個(gè)地方性法規(guī)，由廣東省人大通過就算是立法了，不需要全國人大來討論通過。但是，“舉辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)是一件史無前例的事情，特別是‘文革’十年浩劫剛剛結(jié)束不久，與外商打交道，實(shí)行一套對外商投資減稅讓利的政策，難免會遭到非議。廣東省經(jīng)過與國家外資委等部門研究，認(rèn)為辦特區(qū)是件大事，特區(qū)條例的立法程序要盡可能完善些，《廣東經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》如由全國人大立法通過，則具有更高的權(quán)威性，對開展工作更加有利。”*李嵐清：《突圍——國門初開的歲月》，第105頁。1980年8月，委員長葉劍英主持召開第五屆全國人大常委會第十五次會議，“兩委”副主任江澤民受國務(wù)院委托于8月21日在會上作關(guān)于廣東、福建兩省設(shè)置經(jīng)濟(jì)特區(qū)和關(guān)于《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》的說明，具體闡述了設(shè)置經(jīng)濟(jì)特區(qū)的根據(jù)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)的性質(zhì)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)組織管理的基本原則、對經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)的優(yōu)惠政策、經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)實(shí)施步驟*《江澤民文選》第1卷，人民出版社，2006年，第3—4頁。。8月26日，全國人大常委會批準(zhǔn)了該《條例》。這是中國對外開放的重大創(chuàng)舉，以國家法律形式宣告了經(jīng)濟(jì)特區(qū)的正式誕生。

了解和借鑒國際上辦特區(qū)的經(jīng)驗(yàn)。隨著各特區(qū)先后開工建設(shè)，特區(qū)到底怎么辦？如何才能辦好？對這個(gè)問題只在國內(nèi)研究具有局限性，必須走出去看看。于是，“兩委”主任谷牧派副主任江澤民帶隊(duì)出國考察。*參見《谷牧回憶錄》，第363頁。1980年9月26日至11月7日，江澤民率領(lǐng)由9人組成的經(jīng)濟(jì)特區(qū)考察組，先后考察了斯里蘭卡、馬來西亞、新加坡、菲律賓、墨西哥、愛爾蘭等六國的出口加工區(qū)和自由貿(mào)易區(qū)。途徑日內(nèi)瓦時(shí)，還通過聯(lián)合國組織邀請十多位國外專家進(jìn)行了兩天咨詢性座談?！按韴F(tuán)返回以后，江澤民和他的小組準(zhǔn)備了一份開拓性的報(bào)告。考慮到‘文化大革命’的夢魘仍歷歷在目，報(bào)告中的建議確實(shí)是大膽的。其中包括的政策有允許地方政府授權(quán)減免稅收、轉(zhuǎn)讓土地和保留外匯等。另外，報(bào)告建議允許外資企業(yè)按其自身意愿雇用和解聘工人?！?〔美〕羅伯特·勞倫斯·庫恩著，談崢、于海江等譯：《他改變了中國 江澤民傳》，世紀(jì)出版集團(tuán)、上海譯文出版社，2005年，第92頁。這次考察為特區(qū)的建設(shè)和制定系統(tǒng)的特區(qū)政策提供了重要的參考和依據(jù)，“獲得黨中央、國務(wù)院的充分肯定，其主要建議被作為重要措施加以實(shí)施”*李嵐清：《突圍——國門初開的歲月》，第123頁。。

制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)的十條特殊政策。1980年12月，“兩委”領(lǐng)導(dǎo)谷牧、江澤民到廣東考察時(shí)，廣東省委第一書記任仲夷在匯報(bào)中著重談了特區(qū)在對外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中應(yīng)采取更加開放的政策的見解。1981年5月27日至6月14日，廣東、福建特區(qū)工作會議在北京召開。為了開好這次會議，“兩委”副主任周建南帶領(lǐng)工作組在會前專程到深圳、珠海等地進(jìn)行了為期20天的調(diào)查研究，掌握了大量的第一手資料。在“兩委”的主持下，理論、經(jīng)濟(jì)界專家薛暮橋、許滌新、范若愚、錢俊瑞、古念良等從理論上探討和論證了舉辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)的必要性和可行性。會上認(rèn)真總結(jié)了前段工作，參考國外各類經(jīng)濟(jì)性特區(qū)的成功做法，對舉辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)的指導(dǎo)思想、基本方針和重要政策性措施，進(jìn)行了深入討論，形成了十條意見*《谷牧回憶錄》，第355—356頁。，主要內(nèi)容包括：特區(qū)規(guī)劃進(jìn)口自用的貨物關(guān)稅優(yōu)惠、簡化外商進(jìn)出口特區(qū)手續(xù)、改革勞動(dòng)工資制度、對外貿(mào)易在國家統(tǒng)一政策指導(dǎo)下的自主經(jīng)營、建設(shè)資金以利用外資為主、精簡特區(qū)管理機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)法制建設(shè)等。上述意見寫成《紀(jì)要》，成為創(chuàng)辦特區(qū)后各項(xiàng)方針政策的集中和發(fā)展。

(二)發(fā)展對外貿(mào)易?！皟晌痹跈C(jī)構(gòu)組建的同時(shí)，就開展了緊張的發(fā)展對外貿(mào)易工作。1979年8月11日至17日，“兩委”在北京召開了京、津、滬三市對外開放座談會，著重研究制定三市加快發(fā)展對外貿(mào)易的政策措施。會議期間，8月13日，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于大力發(fā)展對外貿(mào)易增加外匯收入若干問題的規(guī)定的通知》。與會代表通過學(xué)習(xí)《通知》，分析了三市的有利條件，認(rèn)為三市在對外開放和發(fā)展對外貿(mào)易方面先行一步是必要的。會議提出三市改革外貿(mào)體制的問題，作出了擴(kuò)大三市對外貿(mào)易的自主權(quán)的決定。這在全國許多省市區(qū)引起強(qiáng)烈反響，特別是沿海經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的省份要求對外開放的愿望更加迫切。

按照鄧小平“盡可能快一點(diǎn)”的精神*《鄧小平文選》第2卷，第198頁。，1979年11月，在國務(wù)院的直接領(lǐng)導(dǎo)下，“兩委”在北京召開了全國進(jìn)出口工作會議。會議決定進(jìn)一步推進(jìn)外貿(mào)體制改革，把給予京津滬的外貿(mào)自主權(quán)，擴(kuò)大到沿海、沿長江等省區(qū)，提出“千方百計(jì)擴(kuò)大出口”的方針。會后，許多省市及時(shí)傳達(dá)貫徹此次會議精神，把進(jìn)出口工作提到各級黨委和政府的議事日程上，發(fā)展對外貿(mào)易已成為全黨關(guān)心的課題。1980年12月，“兩委”又在北京召開了全國第二次進(jìn)出口工作會議，進(jìn)一步部署了對外貿(mào)易工作。特別需要指出的，1981年7月27日、30日上午，中共中央書記處用了兩個(gè)半天時(shí)間，聽取了“兩委”的匯報(bào)，書記處各位同志都作了重要講話和插話，提出要把對外貿(mào)易提高到戰(zhàn)略高度來認(rèn)識，我們做經(jīng)濟(jì)工作要利用兩種資源、兩個(gè)市場，學(xué)會兩套本領(lǐng)。9月3日，“兩委”向各省、區(qū)、市進(jìn)出口委(辦、外經(jīng)委)印發(fā)《中央書記處同志聽取國家進(jìn)出口委匯報(bào)時(shí)的重要講話和插話要點(diǎn)》的通知?！斑@次匯報(bào)討論的精神，傳達(dá)下去后有力地推動(dòng)了當(dāng)時(shí)的工作?！?《谷牧回憶錄》，第360頁。1982年1月14日，胡耀邦在主持中央書記處會議討論“兩委”代中央起草的對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易工作的決定草案時(shí)，進(jìn)一步指出：“中央書記處一致認(rèn)為，我們的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，要利用兩種資源——國內(nèi)資源和國外資源，要打開兩個(gè)市場——國內(nèi)市場和國際市場，要學(xué)會兩種本領(lǐng)——組織國內(nèi)建設(shè)的本領(lǐng)和發(fā)展對外經(jīng)濟(jì)關(guān)系的本領(lǐng)。”*《三中全會以來重要文獻(xiàn)選編》(下)，第409頁。這就把對外貿(mào)易的戰(zhàn)略地位，進(jìn)一步明確起來。

改革對外貿(mào)易體制，對發(fā)展對外貿(mào)易有著至關(guān)重要的影響。1979年10月，鄧小平指出：“過去我們統(tǒng)得太死，很不利于發(fā)展經(jīng)濟(jì)。有些肯定是我們的制度卡得過死，特別是外貿(mào)。好多制度不利于發(fā)展對外貿(mào)易，對增加外匯收入不利?！?《鄧小平文選》第2卷，第200頁。根據(jù)中共中央、國務(wù)院的要求，“兩委”和外貿(mào)部就改革外貿(mào)體制問題，向中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組作了匯報(bào)。根據(jù)中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組的意見，共同制定了《關(guān)于改革外貿(mào)體制的初步意見》，印發(fā)給1980年12月全國進(jìn)出口工作會議征求意見。之后，又聽取了有關(guān)方面的意見，于1981年10月提出了關(guān)于外貿(mào)體制改革的設(shè)想。在“兩委”的直接推動(dòng)下，外貿(mào)體制改革逐步推進(jìn)，主要內(nèi)容包括：下放外貿(mào)經(jīng)營權(quán)、擴(kuò)大貿(mào)易渠道，開展多種形式的工貿(mào)結(jié)合試點(diǎn)、改善行政管理，推行進(jìn)出口代理制，改革外貿(mào)計(jì)劃體制和外貿(mào)財(cái)務(wù)體制等。在貿(mào)易政策方面，也有了諸多調(diào)整，比如：實(shí)行外匯留成、分類經(jīng)營，調(diào)整關(guān)稅政策、體現(xiàn)鼓勵(lì)出口與擴(kuò)大必需品進(jìn)口的關(guān)稅方針，成立專業(yè)貿(mào)易公司，增加口岸和調(diào)整口岸分工，擴(kuò)大生產(chǎn)企業(yè)辦外貿(mào)的權(quán)限，大力組織商品對外銷售等?？偠灾搬槍υ畜w制過于集中這一矛盾的主要方面，改革的重點(diǎn)在于給地方和企業(yè)以更多的自主權(quán)，放開搞活外貿(mào)經(jīng)營，調(diào)動(dòng)地方、部門和企業(yè)發(fā)展對外貿(mào)易的積極性，增強(qiáng)在國際市場上開拓、競爭和應(yīng)變的能力”*《當(dāng)代中國》叢書編輯部編：《當(dāng)代中國的對外貿(mào)易》(上)，當(dāng)代中國出版社，1992年，第42頁。。

為了發(fā)展對外貿(mào)易，“兩委”組織制定了當(dāng)時(shí)所急需的涉外經(jīng)濟(jì)法律、法規(guī)，比如《中外合資經(jīng)營企業(yè)法實(shí)施條例》《涉外經(jīng)濟(jì)合同法》，從法律層面保障了各方的合法權(quán)益?！皟晌边€開展了同聯(lián)邦德國、美國、瑞典、英國、日本等國簽訂雙邊投資保護(hù)協(xié)定的談判，進(jìn)一步解除外國投資者的顧慮，對利用外資起到了較好作用。

在“兩委”的積極努力下，中國的對外貿(mào)易出現(xiàn)了空前活躍的新局面。進(jìn)出口總額創(chuàng)歷史最高水平，中國進(jìn)出口占世界進(jìn)出口的比重連年上升(見表1)，在世界出口國家中所占的位置，已由1978年的第32位，上升到1982年的第20位。出口商品的品種大量增加，由中華人民共和國成立初期的不到1萬種，發(fā)展到1982年的近5萬種。加工貿(mào)易異軍突起，推動(dòng)對外貿(mào)易實(shí)現(xiàn)了從初級產(chǎn)品為主向制成品為主的出口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。對外貿(mào)易的發(fā)展，對國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展起到了積極作用。

表1 1979—1982年中國與世界進(jìn)出口總額及相應(yīng)比重*裴長洪主編：《共和國對外貿(mào)易60年》，人民出版社，2009年，第213頁。 (單位：億美元)

(三)利用外資。改革開放初期，中國摒棄了“一無內(nèi)債、二無外債”的傳統(tǒng)觀念，打破了不向西方國家貸款的“思想禁區(qū)”，開始利用外資，彌補(bǔ)國內(nèi)建設(shè)資金不足，加速中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

爭取外國政府和國際金融機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠貸款，是“兩委”的一項(xiàng)重要工作。1978年5月30日，鄧小平對不愿從國外借錢的觀念提出了批評，他指出：“現(xiàn)在的國際條件對我們很有利。西方資本主義國家從它們自身的利益出發(fā)，很希望我們強(qiáng)大一些。這些發(fā)達(dá)國家有很多困難，它們的資金沒有出路，愿意把錢借給我們，我們卻不干，非常蠢。”*《鄧小平年譜(一九七五—一九九七)》(上)，中央文獻(xiàn)出版社，2004年，第320頁。1978年6月，谷牧在向中央政治局匯報(bào)歐洲五國考察情況的會議上，談到加強(qiáng)技術(shù)引進(jìn)工作時(shí)，提出了貸款問題。隨后，鄧小平找谷牧談話時(shí)指出：“引進(jìn)這件事要做，下決心向外國借點(diǎn)錢搞建設(shè)，要抓緊時(shí)間。”*《鄧小平年譜(一九七五—一九九七)》(上)，第335頁。接著，在7月的國務(wù)院務(wù)虛會上，中央領(lǐng)導(dǎo)層對利用西方國家的貸款和吸收外商投資基本上達(dá)成了共識?！皟晌背闪⑶昂?，谷牧根據(jù)中央決定，與日本談判借用日本政府海外協(xié)力基金問題。1979年12月，中國和日本“正式談定了1979年度500億日元的貸款(當(dāng)時(shí)約折合2.3億美元)，年利3%，還款期30年。這是我國在實(shí)行改革開放中獲得的第一筆外國政府長期低息貸款?！?《谷牧回憶錄》，第339頁。以借用日本政府貸款為起點(diǎn)，中國邁開了使用國際貸款的步子，來源也不斷擴(kuò)大。與此同時(shí)，為了恢復(fù)中國在世界銀行的席位及爭取使用世界銀行貸款，國務(wù)院成立了由谷牧負(fù)責(zé)的指導(dǎo)小組，具體工作由“兩委”協(xié)調(diào)管理。1981年3月，國務(wù)院批準(zhǔn)“兩委”等部門提出的《關(guān)于世界銀行貸款和政府間貸款工作中各有關(guān)部門工作程序、職責(zé)分工的意見》。此后，這項(xiàng)工作走上了有序管理的階段。同年4月，由“兩委”等部門組成的中國政府代表團(tuán)赴美國，與世界銀行進(jìn)行談判，并與該行簽訂了2億多美元的協(xié)議(中國也安排了配套基建投資和費(fèi)用1.25億元人民幣)，這是中國與世界銀行的第一筆貸款?！斑@筆用于教育項(xiàng)目的貸款充分發(fā)揮了作用，有效改變了我國大學(xué)教學(xué)、實(shí)驗(yàn)設(shè)備陳舊落后且嚴(yán)重不足的局面，使近200所高校教學(xué)科研條件得到了很大程度的提高?！?《谷牧回憶錄》，第341頁。從1979年到1982年，中國已利用外資達(dá)100多億美元。這些外資對于促進(jìn)石油、煤炭、交通運(yùn)輸、科學(xué)技術(shù)等領(lǐng)域的開發(fā)建設(shè)起到了較為明顯的作用。

吸收外商的直接投資在中國辦企業(yè)，也是利用外資的重要方式。 “兩委”成立后，著力推動(dòng)興辦中外合資企業(yè)。比如，1980年4月10日，“兩委”就批準(zhǔn)了北京航空食品公司、北京建國飯店公司、北京長城公司等三家中國最早成立的中外合資企業(yè)。5月初，為了表示“兩委”對中外合資企業(yè)的支持，江澤民還親自出席了北京航空食品公司的成立大會。到1982年底，“兩委”一共批準(zhǔn)了48家中外合資企業(yè)，總投資額2.23億美元，其中吸收外商投資1.025億多美元。盡管這些企業(yè)數(shù)量很少，投資額度也不大，但它是以后不斷發(fā)展、開拓局面的第一步。沒有開頭這小小的一步，就沒有以后持續(xù)的大步子。

“兩委”十分關(guān)心早期中外合資企業(yè)，指導(dǎo)他們關(guān)于合資的對外談判、合資章程的草擬，幫助他們解決在生產(chǎn)經(jīng)營中遇到的困難。比如，“兩委”協(xié)調(diào)解決了深圳光明華僑畜牧場在引進(jìn)良種奶牛中遇到的難題，解決了北京迅達(dá)電梯公司合資談判中碰到的所得稅難題*李嵐清：《突圍——國門初開的歲月》，第261、266—267頁。。在“兩委”的支持下，第一批中外合資企業(yè)取得成功?！笆着型夂腺Y企業(yè)的成功舉辦，贏得國家的誠信和外商的信心，使人們看到外商來華投資辦企業(yè)，不僅帶來資金、先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，雙方都取得滿意的效益，改進(jìn)了我們一些不合理的管理和體制，發(fā)揮了‘摸著石頭過河’和‘滾雪球’的作用?！?李嵐清：《突圍——國門初開的歲月》，第271—272頁。

(四)引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和進(jìn)口設(shè)備。 “兩委”成立后不久，就遇到如何妥善處理1978年引進(jìn)的22項(xiàng)重點(diǎn)工程項(xiàng)目的問題。中國引進(jìn)技術(shù)工作在1978年有了一個(gè)大發(fā)展，當(dāng)年同日本、聯(lián)邦德國、英國、美國等十幾個(gè)國家和地區(qū)共簽訂了1230個(gè)項(xiàng)目，成交額達(dá)78億美元。合同數(shù)量和金額比中華人民共和國成立以來的總和還要多，其中22個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目占了成交額的90%以上。這已經(jīng)超出了當(dāng)時(shí)國家財(cái)力的承受能力。從1979年起，國家對引進(jìn)技術(shù)工作開始進(jìn)行調(diào)整。根據(jù)中共中央和國務(wù)院的指示，國務(wù)院副總理兼“兩委”主任谷牧多次召集有關(guān)部門負(fù)責(zé)人開會研究對策，“兩委”副主任周建南也與有關(guān)方面先后進(jìn)行60多次交涉?！皟晌边€邀請國內(nèi)法律專家座談，研究因中方原因造成已簽合同不能生效涉及的有關(guān)法律問題，并提出相應(yīng)建議。經(jīng)過大量工作，一些國內(nèi)建設(shè)條件較好的項(xiàng)目，基本上按合同規(guī)定期限建成投產(chǎn)，一些項(xiàng)目被推遲開工建設(shè)，也有些項(xiàng)目對建設(shè)和引進(jìn)方案進(jìn)行了調(diào)整。1978年引進(jìn)技術(shù)工作的教訓(xùn)是比較深刻的。

在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，“兩委”明確提出了引進(jìn)技術(shù)的指導(dǎo)方針。長期以來，中國存在著“進(jìn)口成套設(shè)備就是技術(shù)引進(jìn)”的誤區(qū)。“兩委”組織有關(guān)政府部門、研究單位、對外貿(mào)易公司、引進(jìn)技術(shù)的工廠企業(yè)單位，研究總結(jié)新中國成立以來引進(jìn)外國技術(shù)、進(jìn)口外國設(shè)備的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，借鑒聯(lián)合國工法組織(UNIDO)關(guān)于《發(fā)展中國家引進(jìn)技術(shù)的經(jīng)驗(yàn)》，在此基礎(chǔ)上，于1980年草擬了《技術(shù)引進(jìn)和設(shè)備進(jìn)口工作暫行條例》?！皟晌痹谙驀鴦?wù)院呈送這個(gè)《條例》的報(bào)告中指出：“引進(jìn)外國適用而先進(jìn)的技術(shù)和設(shè)備的目的，是為了增強(qiáng)我國自力更生的能力。但是在實(shí)際工作中，我們大量的外匯還是用于進(jìn)口成套設(shè)備，甚至同一種成套設(shè)備重復(fù)進(jìn)口許多套，忽視了引進(jìn)設(shè)備制造技術(shù)和扶植國內(nèi)的制造能力。這種狀況必須改變。特別是引進(jìn)了技術(shù)和進(jìn)口了設(shè)備，國內(nèi)的科研設(shè)計(jì)和其他技術(shù)工作必須跟上，以利消化、掌握與發(fā)展?！?李嵐清：《突圍——國門初開的歲月》，第196頁。1981年1月21日，國務(wù)院將這一《條例》和“兩委”的報(bào)告下發(fā)，對“技術(shù)引進(jìn)”和“設(shè)備進(jìn)口”作了區(qū)別，明確提出要嚴(yán)格控制進(jìn)口成套設(shè)備。

“兩委”在主持技術(shù)引進(jìn)工作的近三年時(shí)間里，結(jié)合改革開放初期的實(shí)際情況，大力調(diào)整引進(jìn)技術(shù)方式和結(jié)構(gòu)，在較短時(shí)間內(nèi)取得了良好效果。從1980年到1982年，中國共簽訂了357個(gè)技術(shù)引進(jìn)和設(shè)備進(jìn)口項(xiàng)目，合同額18.55億美元，其中引進(jìn)設(shè)計(jì)、生產(chǎn)工藝和設(shè)備制造技術(shù)的項(xiàng)目231個(gè)，合同金額4億美元，分別占總數(shù)的64.7%和 21.6%。*《對外開放起始錄》，第366頁。同時(shí)，“兩委”對引進(jìn)技術(shù)項(xiàng)目進(jìn)行了消化、吸收和創(chuàng)新，也取得了顯著成果?！霸诤芏囝I(lǐng)域填補(bǔ)了國內(nèi)空白，對促進(jìn)企業(yè)技術(shù)改造和經(jīng)濟(jì)發(fā)展起了大作用，并通過引進(jìn)、消化、吸收、創(chuàng)新，在漢字激光照排系統(tǒng)、彩電、數(shù)控電話、集裝箱檢驗(yàn)系統(tǒng)等方面，趕超了世界先進(jìn)水平”*李嵐清：《突圍——國門初開的歲月》，第197頁。。

總之，在國門初開的歲月里，“兩委”作為中國對外開放事務(wù)的主管部門，做了大量開拓性的工作，發(fā)揮了不可替代的歷史作用?？梢哉f，它已在中國改革開放史上留下了熠熠閃光的一筆。

(本文作者 中共中央黨史研究室宣傳教育局助理研究員 北京 100080)

(責(zé)任編輯 高遠(yuǎn)戎)

國家進(jìn)出口管理委員會與國家外國投資管理委員會(以下簡稱“兩委”)是一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩個(gè)名稱，從1979年7月第五屆全國人大常委會第十次會議決定成立，到1982年3月第五屆全國人大常委會第二十二次會議決定將其并入對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部，雖然僅存在不到三年的時(shí)間，但作為“當(dāng)時(shí)對外開放前沿的參謀部和指揮部”*劉向東主編：《對外開放起始錄》，經(jīng)濟(jì)管理出版社，2008年，第3頁。，發(fā)揮了重要作用， “在對外開放方面做了不少開拓性工作”*陳夕主編：《中國共產(chǎn)黨與經(jīng)濟(jì)特區(qū)》，中共黨史出版社，2014年，第131頁。。關(guān)于“兩委”，目前只有一些親歷者撰寫的相關(guān)回憶性文章和書籍有所涉及，*李嵐清：《突圍——國門初開的歲月》，中央文獻(xiàn)出版社，2008年；《谷牧回憶錄》，中央文獻(xiàn)出版社，2014年9月；李向前、于國寧主編：《百年谷牧》，中央文獻(xiàn)出版社，2016年；劉向東主編：《對外開放起始錄》。學(xué)術(shù)界還沒有專門的研究性成果，因此，本文利用相關(guān)史料，對其成立、職能定位及歷史作用進(jìn)行初步的梳理，發(fā)掘其在對外開放進(jìn)程中的特殊地位和歷史作用。