精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略的根本要求

黃承偉

準(zhǔn)確理解和把握精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略的根本要求，成為領(lǐng)會(huì)貫徹習(xí)近平扶貧思想、全面落實(shí)精準(zhǔn)扶貧，實(shí)現(xiàn)脫真貧、真脫貧目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，把脫貧攻堅(jiān)擺到治國(guó)理政的重要位置，動(dòng)員全黨全社會(huì)力量，打響了決戰(zhàn)全面小康社會(huì)的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。習(xí)近平總書記親自掛帥、親自出征、親自督戰(zhàn)，在多個(gè)重要場(chǎng)合、重要會(huì)議、重要時(shí)點(diǎn)反復(fù)強(qiáng)調(diào)脫貧攻堅(jiān)，提出了一系列新思想新觀點(diǎn)，作出了一系列新決策新部署，形成了內(nèi)涵豐富、思想深刻、體系完整的習(xí)近平扶貧思想，成為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的科學(xué)指南和根本遵循，成為習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要組成部分。

精準(zhǔn)扶貧思想是習(xí)近平扶貧思想的核心內(nèi)容，是精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略頂層設(shè)計(jì)及全面落實(shí)的行動(dòng)綱領(lǐng)。精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略是具有內(nèi)在邏輯特征的貧困治理體系，由核心內(nèi)容、實(shí)現(xiàn)路徑、根本要求、保障體系和落實(shí)行動(dòng)等各相互作用、相互促進(jìn)的子系統(tǒng)耦合而成。從近年各地精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐看，能否準(zhǔn)確理解和把握精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略的根本要求，仍然是扶持不精準(zhǔn)、脫貧不穩(wěn)定、內(nèi)生動(dòng)力沒有得到真正激發(fā)等問題的根本原因。換言之，準(zhǔn)確理解和把握精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略的根本要求，成為領(lǐng)會(huì)貫徹習(xí)近平扶貧思想、全面落實(shí)精準(zhǔn)扶貧，實(shí)現(xiàn)脫真貧、真脫貧目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。

精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略是扶貧理念的重大創(chuàng)新，充分體現(xiàn)了目標(biāo)導(dǎo)向與問題導(dǎo)向相統(tǒng)一、戰(zhàn)略性與可操作性相結(jié)合的方法論。做到“六個(gè)精準(zhǔn)”（扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)）是基本要求；實(shí)施“五個(gè)一批”（發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會(huì)保障兜底一批）是實(shí)現(xiàn)途徑；解決“四個(gè)問題”（扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何退）是關(guān)鍵環(huán)節(jié)；推進(jìn)貧困治理體系和治理能力現(xiàn)代化是主要目標(biāo)，其根本要求就是通過四個(gè)方面“創(chuàng)新”實(shí)現(xiàn)四個(gè)方面的“轉(zhuǎn)變”，不斷推進(jìn)貧困治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

創(chuàng)新傳統(tǒng)扶貧開發(fā)路徑

扶貧開發(fā)路徑是扶貧資源的組織和使用形式。精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧工作面對(duì)的是“貧中之貧、困中之困”深度貧困人口，通過傳統(tǒng)的扶貧開發(fā)路徑很難使深度貧困人口如期實(shí)現(xiàn)脫貧。因此，脫貧攻堅(jiān)必須在“怎么扶”上采取“超常規(guī)手段”，按照精準(zhǔn)要義，推進(jìn)扶貧開發(fā)措施創(chuàng)新和扶貧開發(fā)路徑整合創(chuàng)新。

開發(fā)式扶貧的減貧邏輯在于通過貧困干預(yù)促進(jìn)扶貧對(duì)象形成自我發(fā)展能力，最終依靠貧困人口自身努力而解決貧困問題。傳統(tǒng)開發(fā)式扶貧的對(duì)象為有勞動(dòng)能力、有發(fā)展意愿的貧困人口，但目前剩余貧困人口中因病等致貧占了相當(dāng)大的比例，國(guó)家將喪失勞動(dòng)能力的貧困人口納入到扶貧范疇，給予重點(diǎn)扶持。而這些貧困人口是很難通過傳統(tǒng)的開發(fā)式扶貧來擺脫貧困的。因此，需要?jiǎng)?chuàng)新傳統(tǒng)扶貧開發(fā)措施：一是對(duì)無法依靠產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助脫貧的家庭實(shí)行政策性保障兜底；二是在不改變用途的情況下，將財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金和其他涉農(nóng)資金投入設(shè)施農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖、光伏、水電、鄉(xiāng)村旅游等項(xiàng)目形成的資產(chǎn)折股量化給喪失勞動(dòng)能力的貧困戶，實(shí)施資產(chǎn)收益扶貧；三是通過“公司+農(nóng)戶”等組織聯(lián)結(jié)方式、實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+扶貧”的電商扶貧新路徑，較好地解決貧困農(nóng)戶農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)對(duì)接和市場(chǎng)開拓問題。四是把易地扶貧搬遷與發(fā)展特色農(nóng)林產(chǎn)業(yè)、發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟(jì)、發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、發(fā)展資產(chǎn)收益扶貧、社會(huì)保障兜底等不同的扶貧舉措結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧；五是各地把村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r作為衡量貧困村退出的重要指標(biāo)，促進(jìn)建立健全穩(wěn)定脫貧長(zhǎng)效機(jī)制。

創(chuàng)新傳統(tǒng)的扶貧資源使用方式

扶貧開發(fā)效益不高與扶貧資源使用方式有關(guān)。“資金跟著項(xiàng)目走”是我國(guó)扶貧資源自上而下傳遞的重要形式和途徑。在政府扶貧治理體系中，盡管扶貧資金使用存在多部門資源整合制度，但“渠道不亂、用途不變、各負(fù)其責(zé)、各記其功”的原則，扶貧資源使用仍然由各部門決定。扶貧資源多頭分散管理使用，很容易造成扶貧資源重復(fù)投入，降低了扶貧資源投入的效益與效率。隨著貧困人口分布越發(fā)分散，開發(fā)式扶貧的區(qū)域瞄準(zhǔn)的目標(biāo)偏離增大，扶貧資源在項(xiàng)目執(zhí)行中易于流向非貧困人口；喪失勞動(dòng)能力的貧困人口往往被排除在扶貧資源使用之外。

創(chuàng)新傳統(tǒng)扶貧資源使用方式，首先要通過改革，建立扶貧資源使用由多頭分散向統(tǒng)籌集中轉(zhuǎn)變的機(jī)制。目前財(cái)政資金整合的主要方式是中央和省、市級(jí)有關(guān)部門仍按照原渠道下達(dá)，資金項(xiàng)目審批權(quán)限完全下放到貧困縣，貧困縣堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，依據(jù)本地脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排相關(guān)涉農(nóng)資金，并交由縣級(jí)相關(guān)部門具體安排落實(shí)。將項(xiàng)目審批權(quán)下放到貧困縣，由縣級(jí)政府依據(jù)脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃和脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，統(tǒng)籌安排使用扶貧資源，較好地解決了部門分割下扶貧資源使用多頭分散的弊端，有利于降低甚至消除扶貧資源重復(fù)、浪費(fèi)使用。

其次，創(chuàng)新扶貧資源競(jìng)爭(zhēng)性使用的機(jī)制制度。2017年3月，財(cái)政部等部委頒布《中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法》將扶貧資金資源使用的成效作為分配的重要依據(jù)，逐步形成了“真干真支持、大干大支持、少干少支持”的扶貧資源競(jìng)爭(zhēng)性使用的政策激勵(lì)。一些地方把具備操作條件的項(xiàng)目（如產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目）立項(xiàng)權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行、縣扶貧辦監(jiān)督），同時(shí)以貧困村為單位，實(shí)施扶貧對(duì)象（含扶貧對(duì)象通過與大戶、合作社、龍頭企業(yè)等）通過競(jìng)爭(zhēng)方式（由各競(jìng)爭(zhēng)方提出項(xiàng)目方案，比較每一單位產(chǎn)業(yè)扶貧資金使用所能夠產(chǎn)生的扶貧績(jī)效，包括覆蓋的貧困人口數(shù)量、增收幅度等）使用項(xiàng)目資金。促進(jìn)扶貧資源在“最后一公里”使用中“真干真支持、大干大支持、少干少支持”，提高扶貧資源使用效率。

創(chuàng)新傳統(tǒng)扶貧開發(fā)管理模式

精準(zhǔn)扶貧的精準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)是要實(shí)施精細(xì)化扶貧開發(fā)管理模式。通過構(gòu)建大扶貧格局，政府、市場(chǎng)、社會(huì)各方面力量協(xié)同與合力推進(jìn)，促進(jìn)扶貧政策措施與貧困人口需求相銜接，構(gòu)建精細(xì)化幫扶政策體系、實(shí)施體系和責(zé)任體系，確保扶貧資源要瞄準(zhǔn)貧困村和貧困戶。同時(shí)，實(shí)施精細(xì)化脫貧管理，制定貧困退出標(biāo)準(zhǔn)和程序，組織各方面力量參與貧困人口脫貧的認(rèn)定、監(jiān)督等工作，實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象有序退出。endprint

建立科學(xué)的貧困識(shí)別方法和扶貧對(duì)象有進(jìn)有出的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，做到扶持對(duì)象精準(zhǔn)和扶真貧，這是扶貧開發(fā)模式向精細(xì)化貧困治理轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)。2014年4～10月，全國(guó)組織80萬人進(jìn)村入戶，共識(shí)別12.8萬個(gè)貧困村、8962萬貧困人口，建立起全國(guó)統(tǒng)一的扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)；2015年8月至2016年6月，全國(guó)動(dòng)員了近200萬人開展建檔立卡“回頭看”，補(bǔ)錄貧困人口807萬，剔除識(shí)別不準(zhǔn)人口929萬，貧困人口精準(zhǔn)度進(jìn)一步提高；2017年2月，各地對(duì)2016年脫貧不實(shí)的問題開展自查自糾；2017年6月，各地完善動(dòng)態(tài)管理，把已經(jīng)穩(wěn)定脫貧的貧困戶標(biāo)注出去，把符合條件遺漏在外的貧困人口和返貧的人口納入進(jìn)來，確保應(yīng)扶盡扶。建檔立卡在我國(guó)扶貧開發(fā)歷史上第一次實(shí)現(xiàn)貧困信息精準(zhǔn)到戶到人，第一次逐戶分析致貧原因和脫貧需求，第一次構(gòu)建起全國(guó)統(tǒng)一的扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)，為實(shí)施精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略、出臺(tái)“五個(gè)一批”政策舉措提供了數(shù)據(jù)支撐，扣好脫貧攻堅(jiān)工作的“第一顆扣子”。

貧困精準(zhǔn)干預(yù)要求扶貧措施與貧困人口脫貧發(fā)展需求精準(zhǔn)對(duì)接。致貧原因的復(fù)雜性和差異化，要求扶貧政策多元化、扶貧措施體系化。精準(zhǔn)扶貧實(shí)施以來，我國(guó)逐步完善了貧困精準(zhǔn)干預(yù)的政策體系。中央和國(guó)家機(jī)關(guān)各部門出臺(tái)200多個(gè)政策文件或?qū)嵤┓桨浮８鞯叵鄳?yīng)出臺(tái)和完善了“1+N”的精準(zhǔn)扶貧和脫貧攻堅(jiān)系列文件，內(nèi)容涉及產(chǎn)業(yè)扶貧、易地搬遷、勞務(wù)輸出、交通扶貧、水利扶貧、教育扶貧、健康扶貧、金融扶貧、農(nóng)村危房改造等。普遍建立駐村工作隊(duì)（組）制度，選派有較高政治素質(zhì)、能力較強(qiáng)、特別是有培養(yǎng)前途的中青年干部實(shí)施駐村幫扶工作，做到每個(gè)貧困村都有駐村工作隊(duì)，每個(gè)貧困戶都有幫扶責(zé)任人。駐村幫扶人員深入農(nóng)村協(xié)助村兩委摸清貧困底數(shù)，分析致貧原因，制定幫扶計(jì)劃，協(xié)調(diào)幫扶資源，統(tǒng)籌安排使用幫扶資金，監(jiān)督幫扶項(xiàng)目實(shí)施，幫助貧困戶、貧困村脫貧致富，不脫貧、不脫鉤，建立扶貧資源精準(zhǔn)傳遞“管道”。

嚴(yán)格實(shí)施考核評(píng)估制度，組織開展省級(jí)黨委和政府扶貧工作成效考核，就各地貧困人口識(shí)別和退出準(zhǔn)確率、因村因戶幫扶工作群眾滿意度、“兩不愁三保障”實(shí)現(xiàn)情況等開展第三方評(píng)估；結(jié)合收集的情況和各省總結(jié)，按照定性定量相結(jié)合、第三方評(píng)估數(shù)據(jù)與部門數(shù)據(jù)相結(jié)合、年度考核與平時(shí)掌握情況相結(jié)合的原則，對(duì)各省（自治區(qū)、直轄市）脫貧攻堅(jiān)成效開展綜合分析，形成考核意見；對(duì)綜合評(píng)價(jià)好的省份通報(bào)表揚(yáng)，對(duì)綜合評(píng)價(jià)較差且發(fā)現(xiàn)突出問題的省份，約談黨政主要負(fù)責(zé)人，對(duì)綜合評(píng)價(jià)一般或發(fā)現(xiàn)某些方面問題突出的省份，約談分管負(fù)責(zé)人；將考核結(jié)果作為省級(jí)黨委、政府主要負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。

創(chuàng)新扶貧考核評(píng)估方式

在行政管理體制中，干部考核對(duì)干部起到導(dǎo)向作用、鞭策作用和激勵(lì)作用，是干部做事的“指揮棒”。在較長(zhǎng)時(shí)期，貧困地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的實(shí)績(jī)考核與其他地區(qū)基本相同，即以地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）、投資等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為核心內(nèi)容。在以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主要考核內(nèi)容的考核機(jī)制下，貧困地區(qū)黨政干部對(duì)扶貧的積極性投入明顯低于投入對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的投入。扶貧工作并未列入貧困地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和黨政干部的核心工作，即使是在貧困地區(qū)扶貧考核邊緣化也比較明顯。實(shí)施精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略后，扶貧治理手段的精確性提高，精細(xì)化增強(qiáng)，對(duì)扶貧開發(fā)考核也提出新要求。

一是將扶貧開發(fā)作為貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)績(jī)考核的主要內(nèi)容。將提高貧困人口生活水平、減少貧困人口數(shù)量和改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件等作為干部工作和政績(jī)考核的主要指標(biāo)，有效引導(dǎo)貧困地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部把工作重心放到扶貧開發(fā)上，增強(qiáng)貧困地區(qū)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力和活動(dòng)，帶動(dòng)貧困群體持續(xù)穩(wěn)定增收的情況，努力實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)。同時(shí)，注重貧困地區(qū)發(fā)展的特殊性和主體功能定位，加大生態(tài)文明建設(shè)考核指標(biāo)內(nèi)容和權(quán)重，引導(dǎo)貧困地區(qū)政府和干部正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、扶貧成效明顯、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)。強(qiáng)化扶貧開發(fā)考核結(jié)果在干部工作考核的運(yùn)用，最大限度杜絕“數(shù)字脫貧”“被脫貧”“假脫貧”現(xiàn)象發(fā)生。

二是創(chuàng)新扶貧考核機(jī)制。首先，創(chuàng)新貧困縣黨委和政府扶貧考核機(jī)制創(chuàng)新。貧困地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核由主要考核地區(qū)生產(chǎn)總值向主要考核扶貧開發(fā)成效轉(zhuǎn)變。對(duì)限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱區(qū)的貧困縣要取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核。將提高貧困人口生活水平和減少貧困數(shù)量作為主要指標(biāo)。實(shí)施分類考核，將貧困地區(qū)考核分為限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱區(qū)的貧困縣考核和一般貧困縣考核兩類。實(shí)施綜合性考核，將扶貧成效、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基本生產(chǎn)生活條件和公共服務(wù)、扶貧投入與管理、黨的建設(shè)、組織領(lǐng)導(dǎo)、群眾滿意度等內(nèi)容作為考核的重要維度。合理設(shè)置考核指標(biāo)權(quán)重，大幅提高扶貧開發(fā)成效考核指標(biāo)權(quán)重?？己斯ぷ饔墒》鲐氶_發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌，省委組織部、省扶貧辦牽頭組織實(shí)施。其次，創(chuàng)新省級(jí)黨委和政府扶貧考核機(jī)制。根據(jù)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《省級(jí)黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》，省級(jí)扶貧開發(fā)考核內(nèi)容包括減貧成效、精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、扶貧資金等方面內(nèi)容。為保障考核評(píng)估的客觀性和公正性，要開展第三方評(píng)估。考核結(jié)果報(bào)中央，作為省級(jí)黨委、政府主要負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)班子綜合評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。

黨的十八大以來，在習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想指引下，在全國(guó)范圍內(nèi)全面實(shí)施精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略，在多個(gè)方面取得顯著成效。農(nóng)村貧困人口大幅減少，貧困發(fā)生率持續(xù)下降；貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入增速持續(xù)高于全國(guó)農(nóng)村平均水平，生活質(zhì)量不斷改善；貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)水平明顯提高，農(nóng)村生活條件得到改善。更為重要的是，通過上述四個(gè)方面的改革創(chuàng)新，逐步實(shí)現(xiàn)了扶貧方式、扶貧資源使用、扶貧管理模式、扶貧考核評(píng)估體系的形成與完善，基本建立了“扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何退”問題解決的體制機(jī)制，農(nóng)村貧困治理體系和治理能力現(xiàn)代化不斷深入推進(jìn)，這既是精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略的根本要求，也是精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的重要目標(biāo)。（本文作者系國(guó)務(wù)院扶貧辦全國(guó)扶貧宣傳教育中心主任、研究員）

責(zé)任編輯 華南endprint