宋代券食之制緣何未能根治公款揮霍之風(fēng)

張熙惟

【摘要】宋代，不僅有多樣化的給券之制，而且制定了比較完善的用券制度，尤其是具有政府公信力的“驛券”廣泛實(shí)施應(yīng)用于館驛制度中，以解決公干官員差旅途中的食宿問(wèn)題，標(biāo)志著宋代券食之制的完備與成熟。

【關(guān)鍵詞】宋代 用券 驛券 券食之制 【中圖分類號(hào)】K235 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

入宋以來(lái)，用券更為廣泛，并進(jìn)一步規(guī)范化

中國(guó)古代用券之制源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，名目繁多，如券契、券約、券要、券書、券劑、券帖、券證等。《管子·輕重篇》就有“定其券契，以振孤寡”之說(shuō)。清趙翼《陔余叢考》也考證說(shuō)：“《戰(zhàn)國(guó)策》云：馮煖為孟嘗君之薛收責(zé)（債），召諸民當(dāng)償者，悉來(lái)合券。注：凡券，取者與者各收一，責(zé)（債）則合驗(yàn)之。”這些都說(shuō)明了古代使用券契的確是由來(lái)已久，并且已具有多功能的使用價(jià)值。雖然用券歷史悠久，但券食之制卻是封建經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的產(chǎn)物。唐代府兵上番宿衛(wèi)或遠(yuǎn)征邊疆，可得“食券”作為津貼之用，“驛券”隨著唐代館驛之制的發(fā)展已普遍用于驛遞之中。入宋以后，用券更為廣泛，券契使用就有食券、驛券、館券、路券、券給、券直等名目，反映出用券之制的普遍性及其多元化職能。

而作為具有政府公信力的消費(fèi)憑據(jù)，宋代在發(fā)券、用券方面進(jìn)一步制度化、規(guī)范化。據(jù)《宋史·職官志》所載“給卷”之制云：“京朝官、三班外任無(wú)添給者，止續(xù)給之。京府按事畿內(nèi)，幕職、州縣出境比較錢谷，覆按刑獄，并給券。其赴任川峽者，給驛券，赴福建、廣南者，所過(guò)給倉(cāng)券，入本路給驛券，皆至任則止。車駕巡幸，群臣扈從者，中書、樞密、三司使給館券，余官給倉(cāng)券。”由此逐漸建立起比較完備的券食制度。

宋代的券食之制確立于北宋前期。據(jù)《宋會(huì)要輯稿》記載，太祖開(kāi)寶二年十月六日詔：“漢詔吏民明當(dāng)世之務(wù)，習(xí)先圣之術(shù)者，縣次給食，令與計(jì)偕，蓋優(yōu)賢之道也。朕開(kāi)設(shè)禮闈，敷求俊乂，四方之士，歲貢而來(lái)。眷惟遐遠(yuǎn)之鄉(xiāng)，慮迫道途之費(fèi)，爰稽古典，用示朝恩。自今應(yīng)西川、山南、荊湖等道所薦送舉人，并給往來(lái)公券。仍令樞密院定例施行?！贝撕蠓才e人、貢士皆給驛券赴試，“縣學(xué)給食，貢士給券”成為定制。又開(kāi)寶四年四月詔，官員“般（搬）家赴任，緣路支給館券”。太宗雍熙四年八月十五日詔：“應(yīng)除授廣南、西川、漳、泉、福、建州縣官，訪聞久拘選調(diào)，多是貧虛，涉此長(zhǎng)途，將何以濟(jì)？自今并令給券，宿于郵置。”所謂“京官有添支，選人有驛券”也成為法定制度。還如真宗大中祥符七年十二月三日詔：“諸路部送罪人赴闕及他州者，并所在為券，給以口糧，仍令依程而行，不得非理縶樸，倍道起發(fā)?！边@些都充分證明券食之制已普遍實(shí)行于館驛。

同時(shí)，券食更成為政府的一種獎(jiǎng)勵(lì)行為。如《宋會(huì)要輯稿》載，真宗景德三年九月詔：“管押官物，自來(lái)密院出給驛券，水路省司出給歷頭，逐日支破食錢。如不管押官物，亦自省司給與倉(cāng)券”。大中祥符八年閏六月詔：“廣南、西川京朝幕職州縣官丁憂離任，情愿管押綱運(yùn)者并聽(tīng)，仍給驛券。”后規(guī)定凡水運(yùn)、路運(yùn)綱運(yùn)押綱人員“除依《募土人法》，其請(qǐng)給、驛券，依借職例支給”。又仁宗天圣元年八月朝廷批準(zhǔn)陜西轉(zhuǎn)運(yùn)使范雍的建言：“沿邊州軍和糴入中軍儲(chǔ)，合差官往彼請(qǐng)受外，乞給與驛券，仍據(jù)和糴入中到斛斗等第酬獎(jiǎng)?！鄙褡谖鯇幦?，有進(jìn)士程義路深諳水利，其所陳治理蔡、汴等十河利害文字為官府采納，于是詔令“給驛券，視三班借職”。券食甚至成為選任官員的優(yōu)待條件之一，如哲宗政和三年對(duì)稅務(wù)監(jiān)官的選任，即規(guī)定若人選合格且任職有實(shí)績(jī)者，“其俸錢依品官外，供給、驛券、人從”等，均按正式朝命官員一體對(duì)待。哲宗紹圣元年十月二十一日詔：“流民在路者，官吏以至意諭曉使歸業(yè)，給券，使所過(guò)續(xù)食；不愿者，所在廩給之。”券食則成為救濟(jì)賑災(zāi)的重要措施之一。

具有政府公信力的“驛券”廣泛實(shí)施應(yīng)用于館驛制度中，以解決公干官員差旅途中的食宿問(wèn)題

宋代，不僅有多樣化的給券之制，而且制定了比較完善的用券制度，逐漸建立和完備了標(biāo)新立異、頗具研究?jī)r(jià)值的公務(wù)接待制度。尤其是具有政府公信力的“驛券”廣泛實(shí)施應(yīng)用于館驛制度中，以解決公干官員差旅途中的食宿問(wèn)題，標(biāo)志著宋代券食之制的完備與成熟。

據(jù)考證，驛券之制始于唐玄宗開(kāi)元年間。據(jù)《唐六典》記載，玄宗時(shí)規(guī)定：“凡乘驛者，在京于門下給券，在外留守及諸軍、州給券?！彼稳藚翘幒瘛肚嘞潆s記》記云：“唐以前館驛并給傳往來(lái)。開(kāi)元中，務(wù)從簡(jiǎn)便，方給驛券。驛之給券，自此始也?！彼未酿^驛已經(jīng)與傳遞政府公文書信的機(jī)構(gòu)“遞鋪”完全分離而自成體系，如宋人王應(yīng)麟在《玉?！ゐ^驛條》所記：“郡國(guó)朝宿之舍，在京者謂之邸；郵騎傳遞之館，在四方者謂之驛。”尤其是隨著驛遞制度的發(fā)展，規(guī)定館驛由地方郡守負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)管理，包括驛舍的設(shè)置、修葺、食品保證、草料備辦等，并定期派人巡查?？h令則充當(dāng)館驛使，具體負(fù)責(zé)館驛事務(wù)?！稇c元條法事類》所載“奉使”之制云：“諸命官奉使，并給驛券?！别^驛由此成為接待以官員公差人員為主往來(lái)宿頓的專門機(jī)構(gòu)。

據(jù)李燾《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》記載：為加強(qiáng)館驛管理，仁宗嘉祐四年，“三司使張方平上所編驛券則例，賜名曰《嘉祐驛令》。初，內(nèi)外文武官下至吏卒，所給券皆未定，又或多少不同，遂下樞密院，取舊例下三司掌券司，會(huì)萃多少而纂集之，并取宣敕、令文專為驛券立文者，附益刪改，凡七十四條，上、中、下三卷，以頒行天下。”根據(jù)驛令規(guī)定，凡公干人員和官員出巡、赴闕、移任等，均可申領(lǐng)由宋政府發(fā)放的驛券，作為入駐驛舍食宿的憑證。持券在館驛消費(fèi)是無(wú)償免費(fèi)的。館驛提供各種陳設(shè)和物品，即所謂“皆有酒食之饋，油燭柴炭之給”，宿食接待可稱完備周到。

但是驛券發(fā)放關(guān)系國(guó)家財(cái)政，“素有定數(shù)”，不能濫發(fā)。即如南宋學(xué)者葉適所說(shuō)：“所批之券食，所受之禮饋，皆有明禁”。《宋會(huì)要輯稿》載南宋高宗建炎九年九月一日詔：“諸路帥司行下訓(xùn)練路鈐，每歲一詣州軍按教，分作春秋兩番前去，不許趁赴筵會(huì)、收受折送、多帶人從、過(guò)支驛券、差顧夫腳、須索買物并犒設(shè)等。仰帥臣、監(jiān)司常切覺(jué)察，如有違戾，按劾以聞。”光宗紹熙二年八月也規(guī)定推勘官員執(zhí)行公務(wù)時(shí)：“仍令所屬州縣將一行官吏依條合得券食挨日批支”?！耙罈l計(jì)日支給人吏券食”成為各級(jí)官員出差公干、下基層考察時(shí)公費(fèi)消費(fèi)的硬性規(guī)定。至于諸如“干謁州縣批支驛券，需索夫馬，生事騷擾”等情形的發(fā)生，這已經(jīng)突破了公務(wù)接待的制度規(guī)定，違反了政府制定券食之制的初衷。為此，宋政府也制定了一系列懲治貪腐的防范措施和法令法規(guī)。endprint

宋代官員公干外出，受專門的“饋送”“迎送宴會(huì)”等法令法規(guī)約束，違反者以違制、違令、違法論處

實(shí)際上，宋朝治國(guó)尤嚴(yán)貪墨之罪。清人趙翼在《廿二史札記》中即說(shuō)：“宋以忠厚開(kāi)國(guó)，凡罪罰悉從輕減，獨(dú)于治贓吏最嚴(yán)。”宋初明文規(guī)定，貪污受賄與十惡大罪一樣，當(dāng)處極刑不可赦免，若貪污受賄者在限期內(nèi)坦白自首，將贓物交公，可以酌情減免刑事懲罰，否則民吏告發(fā)，嚴(yán)懲不貸。并且對(duì)貪官污吏不適用恩赦之典，官吏犯贓為常赦不原之罪，毫不姑息。當(dāng)時(shí)也不乏因違反制度規(guī)定而身受懲處的案例，如知靜江府張孝祥就因“專事游宴”而被臺(tái)諫彈劾罷官，知嘉州的陸游也因“燕飲頹放”而受到撤職處分，發(fā)生在北宋慶歷四年的進(jìn)奏院聚宴案更導(dǎo)致著名才子蘇舜欽削職為民。

宋代官員公干外出，受專門的“饋送”“迎送宴會(huì)”等法令法規(guī)約束，違反者以違制、違令、違法論處。如《宋會(huì)要輯稿》載寧宗嘉定八年八月二十七日令：“諸路應(yīng)差官吏，須擇清廉介潔之人，除批券之外，其余饋送并不許接受，比以贓論”。又《慶元條法事類》所載“饋送”之制云：“諸朝廷遣使出外及專差體量公事官，所至輒受供給、饋送者，以自盜論?！薄熬夁叞矒岢鲅?，于所轄并干辦處越等及例外受供給、饋送者，以自盜論?！庇绕涫撬纬O(shè)名為“監(jiān)司”的監(jiān)察制度，既要監(jiān)司監(jiān)察州縣官，又擔(dān)憂監(jiān)司與州縣勾結(jié)營(yíng)私，因而制定“監(jiān)司法”對(duì)監(jiān)司履職巡察制訂種種約法。為防止監(jiān)司利用出巡之機(jī)貪污腐敗、騷擾百姓，宋政府對(duì)其所帶隨從仆役、州縣逗留時(shí)間以及生活待遇等都作了明確規(guī)定。如《慶元條法事類》所載“監(jiān)司巡歷”之制云：“諸發(fā)運(yùn)、監(jiān)司巡按，隨行公吏違法出給驛券，及所給官司各徒二年。”“諸發(fā)運(yùn)、監(jiān)司巡歷，隨行吏人所在受例外供饋，以受所監(jiān)臨財(cái)物論?！薄爸T發(fā)運(yùn)、監(jiān)司例外受供給饋送者，以自盜論。”“非法妄以犒設(shè)為名輒饋送及受之者，并以坐贓論?！薄笆芾夤?，以受所監(jiān)臨財(cái)物論?！薄坝谒扛赏序}擾，收受饋送及非所處飲宴者，杖八十?！薄爸T州應(yīng)供給、饋送監(jiān)司，輒于例外增給及創(chuàng)立則例者，以違制論。”“諸監(jiān)司巡按，隨行公吏、兵級(jí)于所部受乞財(cái)物者，許人告?！薄爸T監(jiān)司巡歷所至，應(yīng)受酒食之類輒受折送錢者，許互察。”若有“自盜財(cái)物”“盜所監(jiān)臨財(cái)物”“坐贓”“違制”等，輕則流放，重則要上絞刑架。

其實(shí)早在北宋初年，宋朝廷所頒《宋刑統(tǒng)》中即征引《唐律疏議》中的規(guī)定，重申“諸不應(yīng)入驛而入者，笞四十。輒受供給者，杖一百；計(jì)贓重者，準(zhǔn)盜論。雖應(yīng)入驛，不合受供給而受者，罪亦如之?！奔磳?duì)于不符合條件而擅入館驛者，輕則鞭笞懲戒，重則杖持重罰。司馬光《涑水記聞》曾記載這樣一則軼事：江西浮梁縣令胡順之，以府吏常無(wú)端至縣騷擾，于是派人記下“其入驛舍及受驛吏供給之物”，按照《驛令》規(guī)定施以杖刑，收械系獄，“自是府吏無(wú)敢擾縣者”?！端螘?huì)要輯稿》記仁宗嘉祐三年四月十一日詔：“居州縣驛舍亭館者，毋得過(guò)一月。有違，所在官吏以違制論?！惫賳T所到之處僅許參加“公筵”，不許參加私人宴會(huì)，一般只能在館驛吃飯，“不得赴州郡筵會(huì)及收受上下馬饋送”，否則徒二年。出巡時(shí)不得縱容公吏乞覓騷擾，否則“重置典憲”。

事實(shí)上，宋代館驛宿頓也有等級(jí)之分，宿住按官職尊卑安排，不得越分，官品低的要避讓官品高的。宋人李元弼《作邑自箴》即云：“入驛舍，有后至官高或口眾者，讓與佳處。”宋代館驛的食宿待遇就當(dāng)時(shí)來(lái)說(shuō)，已是相當(dāng)優(yōu)厚，但館驛的供應(yīng)條件并非整齊劃一，于是多按官員的高低品級(jí)來(lái)區(qū)分招待。如官員宿住館驛，雖都供給食物，但官高者還要供膳酒、肉等。沈括《夢(mèng)溪筆談》載：“舊制，三班奉職月俸錢七百，驛券肉半斤。祥符中，有人為詩(shī)題所在驛舍間曰：‘三班奉職實(shí)堪悲，卑賤孤寒即可知。七百料錢何日富，半斤羊肉幾時(shí)肥？”同樣奉旨公干，官高者每日可得肉數(shù)斤，一般官員則僅能得半斤，可謂等級(jí)有別。此外，入驛者必須登記在冊(cè)，不得超越規(guī)定居住期限，更不得長(zhǎng)期占用驛舍。若無(wú)故私占者，給予流放一年的處罰，無(wú)故逗留超過(guò)登記期限者杖刑一百。館驛官員明知而不予制止的，也要受到減等處罰。以此維持館驛的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，使券食之制落到實(shí)處。

可以說(shuō)，宋代的券食之制不僅僅是接待規(guī)定，深刻內(nèi)涵更在于體現(xiàn)職務(wù)履行。就制度建設(shè)來(lái)說(shuō)，宋朝的公用消費(fèi)及其對(duì)公費(fèi)用餐的管理可謂完善合理。如，中央財(cái)政會(huì)撥給地方政府一筆“公使錢”用于公務(wù)接待，官員公干時(shí)會(huì)享受“公廚”“常食”待遇等，換言之，宋朝廷承認(rèn)公務(wù)接待或公款消費(fèi)的合法性與合理性，但必須嚴(yán)格執(zhí)行法定的規(guī)格與標(biāo)準(zhǔn)。

宋代券食之制的積極作用

首先，宋代政府通過(guò)職務(wù)消費(fèi)規(guī)范化，可有效控制經(jīng)常性公費(fèi)財(cái)政支出。如根據(jù)制度規(guī)定，“券食”費(fèi)用年終要由各州常平主管官統(tǒng)一結(jié)算，上報(bào)戶部審計(jì)，如發(fā)現(xiàn)“有過(guò)數(shù)取予及違戾者，并重置典憲”，即超標(biāo)、違規(guī)的公費(fèi)開(kāi)支與接待，要受到重典懲罰。這就使政府能從宏觀層面控制公費(fèi)財(cái)政預(yù)算與開(kāi)支，有利于節(jié)省政府的公費(fèi)財(cái)政開(kāi)支。

其次，券食之制的實(shí)行，便利了公干官員的出行，解決了其出差中的宿食之憂，有利于減輕其差旅負(fù)擔(dān)，提高其生活水平，無(wú)疑能提高行政辦事效率，有利于政令的上傳下達(dá)及國(guó)家政令的暢通實(shí)施。

再次，券食之制的實(shí)行，也有利于相關(guān)部門特別是監(jiān)察部門對(duì)官員履職進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤監(jiān)察，防止官員履職過(guò)程中易生的貪腐行為，有利于預(yù)防職務(wù)犯罪，凈化官場(chǎng)風(fēng)氣。雖然從總的效果來(lái)看，宋朝并未能根治公款揮霍之風(fēng)，券食之制度在實(shí)行過(guò)程中也免不了要打折扣，不過(guò)比之明清文獻(xiàn)中所記錄的官場(chǎng)吃喝風(fēng)氣，宋朝的政治生態(tài)可以說(shuō)要潔凈得多。

宋代的券食之制也為以后元、明、清各代所借鑒承襲。如元太宗時(shí)期，中書令耶律楚材即借鑒宋金之制，“一衡量，給符印，立鈔法，定均輸，布遞傳，明驛券，庶政略備”，為此后有元一代的制度建置奠定了基礎(chǔ)。明朝頒定的《應(yīng)合給驛條例》《監(jiān)紀(jì)九款》以及明清時(shí)期的驛傳體系等，也大都與宋代券食之制一脈相承。認(rèn)真研究總結(jié)宋代券食之制的豐富內(nèi)涵，無(wú)疑能為當(dāng)今的政治生態(tài)建設(shè)提供歷史借鑒。

（作者為山東大學(xué)歷史文化學(xué)院教授）endprint