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    中國(guó)計(jì)劃生育的歷史演進(jìn)

    2017-11-27 20:02:36原新
    百年潮 2017年11期
    關(guān)鍵詞:生育率生育人口

    原新

    中國(guó)實(shí)行計(jì)劃生育40余年,從根本上改變了人口的發(fā)展方式和軌跡。計(jì)劃生育政策是一項(xiàng)基本國(guó)策,作為促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的國(guó)家方略,對(duì)于修正人口總體失衡,并保持人口總體長(zhǎng)期均衡發(fā)展意義重大。在宏觀上,通過生育政策調(diào)節(jié)國(guó)家人口發(fā)展的速度、數(shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)、分布、流動(dòng)遷移等,促進(jìn)人口發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)和資源環(huán)境相互適應(yīng);在微觀上,通過調(diào)節(jié)家庭生育孩子的數(shù)量,改變延續(xù)幾千年的生育觀念和行為,以實(shí)現(xiàn)宏觀人口總體均衡發(fā)展的目標(biāo)。全面、客觀、公正地認(rèn)識(shí)計(jì)劃生育政策及其效應(yīng),應(yīng)著眼全局、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、著眼未來。

    看待計(jì)劃生育政策效果必須遵循如下原則:一、整體性。從人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的整體來評(píng)估計(jì)劃生育政策實(shí)施效果,不能僅僅從某一個(gè)人口發(fā)展階段產(chǎn)生的人口問題而割裂整體過程。二、客觀性。生育水平和模式以及死亡水平和模式一旦確定,人口便會(huì)依照自身的發(fā)展規(guī)律運(yùn)行,不同發(fā)展階段呈現(xiàn)不同人口特征,因果相系,而生育政策恰是影響過去我國(guó)生育率的重要因素。三、公正性。任何一項(xiàng)社會(huì)公共政策都是利弊兼收的,應(yīng)該堅(jiān)持唯物史觀,系統(tǒng)地認(rèn)識(shí)生育政策產(chǎn)生時(shí)代的歷史環(huán)境與特殊國(guó)情,從生育政策的目的、遠(yuǎn)期效果與實(shí)際產(chǎn)生的人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化的關(guān)系和趨勢(shì)來評(píng)判計(jì)劃生育政策。四、科學(xué)性。必須經(jīng)過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)研判和分析,摒棄以偏概全的狹隘評(píng)判和偏見。五、長(zhǎng)期性。人口事件是長(zhǎng)周期事件,對(duì)生育政策效果的認(rèn)識(shí)要有足夠長(zhǎng)的觀察期,必須有大尺度的時(shí)間觀念和視野。

    計(jì)劃生育政策緣起于經(jīng)濟(jì)社會(huì)與人口發(fā)展形勢(shì)的尖銳矛盾

    追求經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人口發(fā)展相均衡是社會(huì)發(fā)展的客觀需要。計(jì)劃生育政策是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物,其產(chǎn)生具有特殊的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、歷史和政治背景。本質(zhì)上,早期的計(jì)劃生育政策是人口數(shù)量增長(zhǎng)嚴(yán)重失衡與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展矛盾壓力凸顯的現(xiàn)實(shí)和趨勢(shì)下國(guó)家所采取的人口增長(zhǎng)控制政策。充分認(rèn)識(shí)中國(guó)為什么要推行計(jì)劃生育政策,必須還原政策產(chǎn)生時(shí)代的歷史環(huán)境與生產(chǎn)力發(fā)展水平的特殊國(guó)情下。

    根據(jù)1953年全國(guó)第一次人口普查推算,新中國(guó)成立時(shí)的人口總量為5.42億,總?cè)丝诤芸煸?954年超過6億,之后,雖然經(jīng)歷三年困難時(shí)期的特殊歷史事件,死亡率異常升高,生育率急速下降,總?cè)丝谶€是在1964年達(dá)到7億以上,凈增加1億人口用時(shí)10年。緊接著,1969年總?cè)丝诔^8億,1974年超過9億,平均每5年凈增加1億人口,時(shí)間比前一時(shí)期縮短一半,如果按照這個(gè)時(shí)期人口的增長(zhǎng)速度,那么人口數(shù)量增長(zhǎng)將會(huì)呈現(xiàn)出完全失控的局面。

    與人口規(guī)模急速膨脹相伴隨的是難以與之相適應(yīng)的低速的生產(chǎn)力發(fā)展水平,遂使快速增長(zhǎng)的人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的矛盾與壓力迅速凸顯,加之受政治運(yùn)動(dòng)的沖擊,經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)幾乎到了崩潰的邊緣。接近崩潰的經(jīng)濟(jì)加上失控膨脹的人口,形成雪上加霜的社會(huì)問題。在當(dāng)時(shí)人們收入水平極低的情況下,依然需要限制消費(fèi),進(jìn)行消費(fèi)管制。幾乎所有商品,無論生活必需品(糧食、副食品、日用品等),亦或所謂的奢侈品(自行車、縫紉機(jī)、手表、收音機(jī)等)均需票證限額,按人數(shù)配給。生產(chǎn)能力低下,生產(chǎn)力不足,物質(zhì)資源匱乏,人們的生育能力卻發(fā)揮到了極致,婦女總和生育率水平始終波動(dòng)在6上下(即相當(dāng)于平均每個(gè)婦女生育6個(gè)孩子),1963年最高值甚至高達(dá)7.5,年出生人口達(dá)到2959萬人的歷史最高紀(jì)錄。

    在經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期低迷和人口“爆炸”的強(qiáng)烈反差下,國(guó)家經(jīng)濟(jì)脆弱到一旦遭遇自然災(zāi)害就會(huì)大面積影響人民生存的地步。即使加速生產(chǎn)與限制消費(fèi)依然無法抵御人口增長(zhǎng)的壓力,由于當(dāng)時(shí)外部經(jīng)濟(jì)聯(lián)系被封鎖的國(guó)際環(huán)境,我國(guó)不可能在短期內(nèi)提高經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)規(guī)模和效能,也難以有效抑制快速兇猛的人口增長(zhǎng)態(tài)勢(shì),計(jì)劃生育就在這樣的背景下逐步成為國(guó)家人口發(fā)展政策的主導(dǎo)。這是一種當(dāng)時(shí)歷史背景下無法選擇的選擇。

    基于當(dāng)時(shí)的認(rèn)知,國(guó)家不但要設(shè)法盡快改變?nèi)藗兊纳袨椋瑢?shí)現(xiàn)少生,而且還要促使人們迅速地少生,快速減少生育數(shù)量和降低生育率水平。于是,就有了自1970年代初期開始在全國(guó)范圍內(nèi)推行的計(jì)劃生育政策。

    計(jì)劃生育政策自產(chǎn)生之日起就一直在動(dòng)態(tài)調(diào)整

    計(jì)劃生育政策是中國(guó)的“痛苦”選擇,國(guó)家之痛在于迫不得已,國(guó)民之痛在于家庭的生育需求與國(guó)家整體發(fā)展的要求相去甚遠(yuǎn),傳統(tǒng)多子的生育與生活觀念本能地拒絕計(jì)劃生育政策,所以早期的工作難度極大。計(jì)劃生育政策自產(chǎn)生之日起就一直在根據(jù)人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的客觀需要,不斷動(dòng)態(tài)調(diào)整,以保持人口發(fā)展總體盡量趨向均衡。推行計(jì)劃生育40余年的人口增速和人口規(guī)模變動(dòng)結(jié)果,也可以逆向印證生育政策的不斷調(diào)整變化與完善。

    1.從彈性政策到剛性政策

    盡管在1950年代和1960年代對(duì)計(jì)劃生育的認(rèn)識(shí)有反復(fù),也曾經(jīng)在一些城市和地區(qū)進(jìn)行過計(jì)劃生育試點(diǎn),但是,在全國(guó)范圍推行計(jì)劃生育政策始于1970年代初期。1973年12月,國(guó)務(wù)院計(jì)劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室召開全國(guó)第一次計(jì)劃生育工作匯報(bào)會(huì),提出“晚、稀、少”(晚婚、晚育、少生、拉開間隔生)的生育政策,這是一個(gè)彈性政策,并沒有規(guī)定家庭生育孩子數(shù)量,當(dāng)時(shí),平均每對(duì)夫婦實(shí)際生育約5—6個(gè)孩子。中國(guó)傳統(tǒng)的生育文化以大家庭、多子多福、多代同堂、男孩偏好為核心價(jià)值,彈性生育政策對(duì)家庭生育數(shù)量的約束作用有限。之后,生育政策迅速趨緊,轉(zhuǎn)變?yōu)閺南拗萍彝ド龜?shù)量最多3個(gè)到最好2個(gè)。這期間,總和生育率水平從1970年5.81迅速降至1980年2.31,向更替水平邁進(jìn),計(jì)劃生育政策對(duì)生育率的下降作用十分顯著。

    2.從獨(dú)生子女政策到多元生育政策

    1980年9月,國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)在五屆全國(guó)人大三次會(huì)議上的講話中強(qiáng)調(diào):“除了在人口稀少的少數(shù)民族地區(qū)以外,要普遍提倡一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子,以便把人口增長(zhǎng)率盡快控制住。”1980年9月25日,《中共中央關(guān)于控制我國(guó)人口增長(zhǎng)問題致全體共產(chǎn)黨員共青團(tuán)員的公開信》要求所有共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員特別是各級(jí)干部,用實(shí)際行動(dòng)帶頭響應(yīng)國(guó)務(wù)院的號(hào)召,即“提倡一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子”,這就是“獨(dú)生子女政策”的來龍。獨(dú)生子女政策成為我國(guó)計(jì)劃生育史上對(duì)家庭生育數(shù)量限制最為嚴(yán)厲的政策。一方面,從人們平均生育6個(gè)孩子到政策要求只能生1個(gè)的過渡期只有10年,難以在短期內(nèi)從根本上改變?nèi)藗兊纳^念,只能在生育行為上強(qiáng)制約束,計(jì)劃生育成為當(dāng)時(shí)“天下第一難”的工作;另一方面,改革開放以農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為開端,本質(zhì)上是小規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì),需要?jiǎng)趧?dòng)力投入,再加上當(dāng)時(shí)農(nóng)村除了有限的集體經(jīng)濟(jì)外幾乎沒有任何社會(huì)保障,子女是家庭經(jīng)濟(jì)和養(yǎng)老的支撐,獨(dú)生子女政策與農(nóng)村家庭發(fā)展的矛盾尖銳,尤其是農(nóng)村獨(dú)女家庭。endprint

    為了調(diào)和農(nóng)村生育與生產(chǎn)生活的矛盾,1984年國(guó)家采取了“開小口、堵大口”的生育政策調(diào)整措施:第一,適當(dāng)放寬農(nóng)村生育政策為“一孩半”政策(第一孩是男孩不能再生第二胎,第一孩是女孩允許生育第二胎);第二,城鎮(zhèn)繼續(xù)提倡一對(duì)夫婦只生一個(gè);第三,部分人群或地區(qū)可生育兩孩,如省級(jí)《計(jì)劃生育條例》(后改為《人口與計(jì)劃生育條例》)地方法規(guī),除了堅(jiān)持城鎮(zhèn)一孩、農(nóng)村“一孩半”的基本規(guī)定之外,均有滿足規(guī)定條件之一可以再生育一胎的特殊規(guī)定,最少的省份有5個(gè)條件,最多的省份有9個(gè)條件;第四,少數(shù)民族的生育政策可適度放寬。至此,形成了城鎮(zhèn)一孩、農(nóng)村“一孩半”、部分人群普遍二孩、少數(shù)民族適當(dāng)寬松的多元化的計(jì)劃生育政策基本面,這是我國(guó)執(zhí)行時(shí)間最長(zhǎng)的計(jì)劃生育政策的基本規(guī)定。

    截止到2013年底“單獨(dú)二孩”生育政策出臺(tái)之前,我國(guó)計(jì)劃生育政策大致分為四類:(1)一孩政策,包括絕大多數(shù)城鎮(zhèn)居民;北京、天津、上海、江蘇、四川、重慶6省(市)的農(nóng)村居民;2010年約占全國(guó)總?cè)丝?7.2%。(2)“一孩半”政策,包括河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南、湖北、湖南、廣東、廣西、貴州、陜西、甘肅等19省(區(qū))的農(nóng)村居民;2010年約占全國(guó)總?cè)丝?2.8%。(3)二孩政策,一是各省份規(guī)定“雙獨(dú)二孩”;二是天津、遼寧、吉林、上海、江蘇、福建、安徽7?。ㄊ校皢为?dú)農(nóng)村夫婦二孩”;三是海南、云南、青海、寧夏、新疆等5?。▍^(qū))部分地區(qū)農(nóng)村居民普遍兩孩;2010年約占全國(guó)總?cè)丝?.8%。(4)三孩政策,部分地區(qū)少數(shù)民族農(nóng)牧民可生育三個(gè)孩子,如青海、寧夏、新疆、四川、甘肅5?。▍^(qū))的農(nóng)牧民夫婦;海南、內(nèi)蒙古等地前兩個(gè)孩子均為女孩的少數(shù)民族農(nóng)牧民;云南邊境村和人口稀少的少數(shù)民族農(nóng)村居民;黑龍江人口稀少的少數(shù)民族居民。(5)特殊政策,西藏自治區(qū)藏族城鎮(zhèn)居民可生育兩個(gè)孩子,藏族及人口稀少的少數(shù)民族農(nóng)牧民不限制生育數(shù)量;全國(guó)人數(shù)較少的少數(shù)民族不限制生育數(shù)量;2010年約占全國(guó)總?cè)丝?.8%。

    在緊縮型生育政策下,總和生育率水平雖然經(jīng)過1980年代的小幅度慣性反彈,但仍然保持下降的大趨勢(shì),終于在1992年降至2.08,實(shí)現(xiàn)更替水平,至此,我國(guó)跨入了低生育率水平國(guó)家的行列。從計(jì)劃生育初期每個(gè)婦女平均生育約6個(gè)孩子到1990年代初期降至更替水平只生育2個(gè)孩子,僅僅用時(shí)20年略多,計(jì)劃生育把我國(guó)完成高生育率水平向低生育率水平轉(zhuǎn)變的時(shí)間高度濃縮了,表現(xiàn)為典型的“急剎車”特征,由此而產(chǎn)生的一切人口現(xiàn)象和人口問題均帶有突發(fā)烙印,這是人口變動(dòng)的中國(guó)特色。

    3.從緊縮型生育政策到適度寬松型生育政策

    “十二五”(2011—2015年)期間是我國(guó)調(diào)整和完善生育政策的重要節(jié)點(diǎn),生育政策的價(jià)值導(dǎo)向發(fā)生了方向性變化。2012年11月8日,十八大報(bào)告明確提出:“堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國(guó)策,提高出生人口素質(zhì),逐步完善政策,促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展?!边@就開啟了調(diào)整和完善生育政策的大門。此后三年,調(diào)整和完善生育政策走出了關(guān)鍵的三步:第一步,在全國(guó)范圍內(nèi)逐步推廣“十一五”期間在部分省份取消“生育間隔”政策的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),截至2014年,24個(gè)省份放棄了“生育間隔”政策,符合政策生育二孩或多孩無需再等待3—4年。第二步,2013年11月12日《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出:“堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國(guó)策,啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策,逐步調(diào)整完善生育政策,促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展?!备魇∈凶灾螀^(qū)在2014年內(nèi)漸次落實(shí)這項(xiàng)政策。第三步,2015年10月29日通過的《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議公報(bào)》提出:“促進(jìn)人口均衡發(fā)展,堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國(guó)策,完善人口發(fā)展戰(zhàn)略,全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子政策,積極開展應(yīng)對(duì)人口老齡化行動(dòng)。”該政策自2016年1月1日起在全國(guó)統(tǒng)一實(shí)行。調(diào)整生育政策的三部曲,標(biāo)志著我國(guó)結(jié)束了以控制人口數(shù)量為核心的緊縮型生育政策,開啟了調(diào)控總量、提升素質(zhì)和優(yōu)化結(jié)構(gòu)并舉的適度寬松型生育政策。但“全面兩孩”政策絕對(duì)不是調(diào)整和完善生育政策的終點(diǎn)。

    4.始終高度重視計(jì)劃生育工作

    為了快速達(dá)成控制人口數(shù)量的目的,根據(jù)不同時(shí)期人口發(fā)展的階段和特點(diǎn),黨和國(guó)家審時(shí)度勢(shì)地發(fā)布了一系列關(guān)于計(jì)劃生育的綱領(lǐng)性指導(dǎo)文件。

    早期,計(jì)劃生育被納入基本國(guó)策范疇。1982年十二大報(bào)告明確提出:“在我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展中,人口問題始終是極為重要的問題。實(shí)行計(jì)劃生育,是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策?!边@宣示了黨和國(guó)家“控制人口數(shù)量,提高人口素質(zhì)”的決心。

    在人口增長(zhǎng)速度得到初步有效控制時(shí),中共中央、國(guó)務(wù)院于1991年5月發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)計(jì)劃生育工作嚴(yán)格控制人口增長(zhǎng)的決定》,提出:統(tǒng)一認(rèn)識(shí),切實(shí)加強(qiáng)對(duì)計(jì)劃生育工作的領(lǐng)導(dǎo);堅(jiān)決貫徹落實(shí)現(xiàn)行政策,依法管理計(jì)劃生育;抓住重點(diǎn),扎實(shí)穩(wěn)妥地做好計(jì)劃生育工作;齊抓共管,保證計(jì)劃生育工作順利開展。

    為鞏固來之不易的低生育率水平成果,中共中央、國(guó)務(wù)院于2000年3月頒布了《關(guān)于加強(qiáng)人口與計(jì)劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》,明確提出穩(wěn)定低生育水平是今后一個(gè)時(shí)期重大而艱巨的任務(wù);確定今后十年人口與計(jì)劃生育工作的目標(biāo)和方針;完善人口與計(jì)劃生育工作的調(diào)控體系和相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策;建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的人口與計(jì)劃生育工作管理機(jī)制;切實(shí)加強(qiáng)黨和政府對(duì)人口與計(jì)劃生育工作的領(lǐng)導(dǎo)。

    按照人口發(fā)展規(guī)律,當(dāng)?shù)蜕仕匠掷m(xù)一定時(shí)間后,必然帶來人口結(jié)構(gòu)性問題。根據(jù)對(duì)人口形勢(shì)的預(yù)判,中共中央、國(guó)務(wù)院于2006年12月出臺(tái)了《關(guān)于全面加強(qiáng)人口和計(jì)劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》,提出要清醒認(rèn)識(shí)全面加強(qiáng)我國(guó)人口和計(jì)劃生育工作的重要性和緊迫性,堅(jiān)定不移走中國(guó)特色統(tǒng)籌解決人口問題的道路,千方百計(jì)穩(wěn)定低生育水平,大力提高出生人口素質(zhì),綜合治理出生人口性別比偏高問題,不斷完善流動(dòng)人口管理服務(wù)體系,積極應(yīng)對(duì)人口老齡化,切實(shí)加大人口和計(jì)劃生育事業(yè)保障力度,進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)人口和計(jì)劃生育工作的領(lǐng)導(dǎo)。endprint

    2011年4月26日,中共中央政治局就世界人口發(fā)展和全面做好新形勢(shì)下我國(guó)人口工作進(jìn)行第28次集體學(xué)習(xí)。中共中央總書記胡錦濤在主持學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào),要充分認(rèn)識(shí)我國(guó)人口問題的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、艱巨性,不斷增強(qiáng)做好人口工作的自覺性和主動(dòng)性,加強(qiáng)戰(zhàn)略研究,加強(qiáng)政策統(tǒng)籌,加強(qiáng)工作協(xié)調(diào),加強(qiáng)任務(wù)落實(shí),不斷開創(chuàng)人口工作新局面。

    為扎實(shí)穩(wěn)妥推進(jìn)“全面兩孩”政策,2015年12月,中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)施全面兩孩政策改革完善計(jì)劃生育服務(wù)管理的決定》,提出了穩(wěn)妥扎實(shí)有序?qū)嵤叭鎯珊ⅰ闭?,大力提升?jì)劃生育服務(wù)管理水平,構(gòu)建有利于計(jì)劃生育的家庭發(fā)展支持體系,把計(jì)劃生育工作的具體目標(biāo)設(shè)定為:到2020年,計(jì)劃生育服務(wù)管理制度和家庭發(fā)展支持體系較為完善,政府依法履行職責(zé)、社會(huì)廣泛參與、群眾誠(chéng)信自律的多元共治格局基本形成,計(jì)劃生育治理能力全面提高;覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理、功能完備、便捷高效的婦幼保健計(jì)劃生育服務(wù)體系更加完善,基本實(shí)現(xiàn)人人享有計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù),推動(dòng)聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程的落實(shí);保持適度生育水平,人口總量控制在規(guī)劃目標(biāo)之內(nèi)。

    2016年5月18日,習(xí)近平總書記對(duì)人口與計(jì)劃生育工作作出重要指示:人口問題始終是我國(guó)面臨的全局性、長(zhǎng)期性、戰(zhàn)略性問題。在未來相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi),我國(guó)人口眾多的基本國(guó)情不會(huì)根本改變,人口對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的壓力不會(huì)根本改變,人口與資源環(huán)境的緊張關(guān)系不會(huì)根本改變,計(jì)劃生育基本國(guó)策必須長(zhǎng)期堅(jiān)持。

    2017年10月18日,習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出:“促進(jìn)生育政策和相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策配套銜接,加強(qiáng)人口發(fā)展戰(zhàn)略研究?!边@明確了未來一個(gè)時(shí)期人口和計(jì)劃生育工作的重點(diǎn)任務(wù)。

    全面依法計(jì)劃生育的法律體系不斷完善

    在全面依法治國(guó)背景下,全面依法計(jì)劃生育的法律體系可以概括為《憲法》統(tǒng)領(lǐng)下的“一法三規(guī)一條例”。

    1.《憲法》對(duì)計(jì)劃生育的要求

    1978年,計(jì)劃生育首次納入《憲法》,“第五十三條……國(guó)家提倡和推行計(jì)劃生育”。1982年、1984年修改《憲法》時(shí)又增加了計(jì)劃生育的論述:“第二十五條 國(guó)家推行計(jì)劃生育,使人口的增長(zhǎng)同經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃相適應(yīng)”,宣示了推行計(jì)劃生育的國(guó)家意志;“第四十九條……夫妻雙方有實(shí)行計(jì)劃生育的義務(wù)”,規(guī)定了公民的基本責(zé)任和義務(wù)。這是制定我國(guó)人口與計(jì)劃生育法的依據(jù)。

    2.計(jì)劃生育的法律體系

    (1)國(guó)家法律。為了實(shí)現(xiàn)人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展,推行計(jì)劃生育,維護(hù)公民的合法權(quán)益,促進(jìn)家庭幸福、民族繁榮與社會(huì)進(jìn)步,根據(jù)《憲法》,制定了《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》,2001年12月頒布,2002年9月1日起實(shí)行。在執(zhí)行了13年之后,為適應(yīng)“全面兩孩”政策,2015年12月做了第一次修正,“國(guó)家提倡一對(duì)夫妻生育兩個(gè)子女。符合法律、法規(guī)規(guī)定條件的,可以要求安排再生育子女。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)規(guī)定”。這是我國(guó)計(jì)劃生育的上位法。

    (2)國(guó)務(wù)院行政法規(guī)。進(jìn)入新世紀(jì)以來,國(guó)務(wù)院為加強(qiáng)計(jì)劃生育工作依法行政、依法管理和依法服務(wù),先后頒布了三個(gè)關(guān)于計(jì)劃生育工作的行政法規(guī)。第一,2002年發(fā)布了《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》,目的是規(guī)范社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收管理,維護(hù)計(jì)劃生育基本國(guó)策,保護(hù)公民的合法權(quán)益,實(shí)現(xiàn)人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。第二,為了加強(qiáng)對(duì)計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)工作的管理,控制人口數(shù)量,提高人口素質(zhì),保障公民的生殖健康權(quán)利,2001年制定了《計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)管理?xiàng)l例》,2004年第一次修訂。第三,為了加強(qiáng)流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作,寓管理于服務(wù)之中,維護(hù)流動(dòng)人口的合法權(quán)益,2009年頒布實(shí)施了《流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作條例》。

    (3)省級(jí)《人口與計(jì)劃生育條例》地方性法規(guī)。20世紀(jì)80年代后半期開始,各省市自治區(qū)陸續(xù)開始制定本省份的《計(jì)劃生育條例》(后改為《人口與計(jì)劃生育條例》),用于依法指導(dǎo)本省份的人口和計(jì)劃生育工作,這是國(guó)家《人口與計(jì)劃生育法》和國(guó)務(wù)院行政法規(guī)在各省市自治區(qū)的具體化和操作化法律依據(jù),既保證政府公職人員依法行政,又要求公民遵守法律,依法生育。

    除此之外,還有與人口和計(jì)劃生育工作相關(guān)的行政規(guī)章、地方政府規(guī)章,構(gòu)成了全面依法計(jì)劃生育的補(bǔ)充要件。

    目前,以《憲法》為依據(jù),以《人口與計(jì)劃生育法》為核心,以人口與計(jì)劃生育行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章為主體,以有關(guān)規(guī)范性文件為補(bǔ)充,共同構(gòu)成了全面依法計(jì)劃生育的法律體系,為提倡按政策生育提供了法律和政策保障。

    從歷史來看,計(jì)劃生育的法律和法制體系是逐步完善的。不可否認(rèn),在計(jì)劃生育的早期階段,以行政命令推進(jìn)計(jì)劃生育政策的管理層面上,的確采取了一些強(qiáng)硬的甚至極為失當(dāng)?shù)拇胧?,傷害了一部分人的利益,這首先是由于生育觀念被行政手段強(qiáng)制到位所引發(fā)的矛盾沖突所致,最重要也是最根本的原因,是當(dāng)時(shí)國(guó)家相關(guān)法制缺位,使得政策推行無法可依,從而導(dǎo)致政策在行政管理層面出現(xiàn)問題和缺陷。矛盾的兩端,一方面,從延續(xù)幾千年歷史的自由生育到限制生育,從每個(gè)婦女平均生育6個(gè)孩子的現(xiàn)實(shí)到不足10年時(shí)間迅速過渡到政策限制普遍只允許生育1個(gè)孩子,轉(zhuǎn)變速度之疾,前所未有;另一方面,在民眾生育觀念未發(fā)生根本性改變,少生意識(shí)尚未形成的情況下,政府采取的嚴(yán)厲手段,率先急速地改變了人們的生育行為,致使計(jì)劃生育政策實(shí)施了40余年,在今天依然受到不少人的抵觸,可想而知,在40多年以前剛開始推行這個(gè)政策時(shí)的阻力更大。

    在計(jì)劃生育政策40余年的坎坷歷程中,國(guó)家與國(guó)民都付出了很大代價(jià)。當(dāng)年,以管理和控制為主要手段(以數(shù)為本)的計(jì)劃生育活動(dòng)是由當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治背景與人口形勢(shì)所決定的。發(fā)展到今天建立并逐步完善相關(guān)法制體系,計(jì)劃生育政策實(shí)施與管理已經(jīng)被納入法制化路徑。人口數(shù)量控制在較短的時(shí)間內(nèi)快速放寬為適度寬松生育政策并趨向于更替生育率水平,在管理上根本改變了行政強(qiáng)制的措置,轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑?wù)關(guān)懷、以人為本、利益導(dǎo)向、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、家庭發(fā)展、寓管理于服務(wù)之中、投資于人的全面發(fā)展為核心的計(jì)劃生育活動(dòng),這是我國(guó)人口發(fā)展道路的必然趨勢(shì),也是與國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口形勢(shì)相適應(yīng)的總體發(fā)展趨勢(shì)。endprint

    計(jì)劃生育政府機(jī)構(gòu)的歷史沿革

    計(jì)劃生育作為一項(xiàng)基本國(guó)策,作為國(guó)家的重大社會(huì)公共政策,必須設(shè)置專門行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行執(zhí)行、落實(shí)與管理。

    在人口快速增長(zhǎng)的1960年代,衛(wèi)生部于1962年在婦幼衛(wèi)生司設(shè)立計(jì)劃生育處,具體負(fù)責(zé)管理全國(guó)的計(jì)劃生育技術(shù)指導(dǎo)工作,這是計(jì)劃生育行政單位首次進(jìn)入政府機(jī)構(gòu)。1964年國(guó)務(wù)院成立計(jì)劃生育委員會(huì),負(fù)責(zé)指導(dǎo)計(jì)劃生育工作;1968年撤銷,計(jì)劃生育工作仍由衛(wèi)生部負(fù)責(zé)。1964年國(guó)家科委成立了計(jì)劃生育專業(yè)組,統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)全國(guó)的計(jì)劃生育科學(xué)研究工作。面對(duì)人口過快增長(zhǎng)的沉重壓力,1973年成立國(guó)務(wù)院計(jì)劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組,領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室,具體工作由衛(wèi)生部代管,負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)的計(jì)劃生育工作。

    1981年,成立國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì),并將其正式納入政府序列,成為國(guó)務(wù)院的組成部分。隨后,一個(gè)國(guó)家、省、地市、縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居、村民小組構(gòu)成的立體化的計(jì)劃生育管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)在全國(guó)逐漸形成,為落實(shí)計(jì)劃生育基本國(guó)策進(jìn)行了卓有成效的工作。

    2003年,將國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)更名為國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì),除計(jì)劃生育管理服務(wù)功能外,納入了研究和擬定人口發(fā)展戰(zhàn)略、人口規(guī)劃和人口政策等職能。

    2013年,根據(jù)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案,合并衛(wèi)生部和人口計(jì)生委,組建國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì),將國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)研究擬定人口發(fā)展戰(zhàn)略、人口規(guī)劃及人口政策的職責(zé)劃入國(guó)家發(fā)改委。

    人口發(fā)展收獲了三大主要成就

    實(shí)施計(jì)劃生育基本國(guó)策的主動(dòng)調(diào)控,再加上改革開放以來人們生活方式和生產(chǎn)方式的巨大變化,在外生和內(nèi)生兩股力量的綜合作用下,快速實(shí)現(xiàn)了人口再生產(chǎn)類型的歷史性轉(zhuǎn)變,急速步入了低生育率水平時(shí)代,有效緩解了人口快速增長(zhǎng)的壓力,改變了人口發(fā)展軌跡,創(chuàng)造了人口發(fā)展奇跡。

    1.完成人口轉(zhuǎn)變

    首先,死亡率超前于出生率率先下降并持續(xù)穩(wěn)定在低水平。1949年人口死亡率高達(dá)20‰,1950年代末降至10‰,在經(jīng)歷了三年困難時(shí)期的反彈以后,又繼續(xù)下降,1970年代中期降至6‰—7‰的低水平并且一直持續(xù)至今。人口出生率在1970年代中期以前一直維持30‰以上的高水平(三年困難時(shí)期除外),由于出生率滯后于死亡率下降,人口自然增長(zhǎng)率高達(dá)20‰以上(1963年創(chuàng)造了33.3‰的歷史最高紀(jì)錄),總?cè)丝诩ぴ?。其次,由于?jì)劃生育政策迅速奏效,1970年代中期之后出生率開始迅速下落,特別是經(jīng)歷了1980—1990年的慣性反彈之后,出生率進(jìn)入了穩(wěn)定持續(xù)的下降通道,1990年跌破20‰,1999年跌至15‰以下,2002年以來一直小幅波動(dòng)在12‰上下。與死亡率抵消,人口自然增長(zhǎng)率在1990年降至15‰以下,1998年落到10‰以下,近年來一直穩(wěn)定在4‰—5‰。實(shí)現(xiàn)了人口再生產(chǎn)類型從“高出生、低死亡、高增長(zhǎng)”向“低出生、低死亡、低增長(zhǎng)”的歷史性轉(zhuǎn)變,跨入了現(xiàn)代人口再生產(chǎn)類型的階段。與發(fā)達(dá)國(guó)家比較,我國(guó)僅用了約40年時(shí)間就實(shí)現(xiàn)了發(fā)達(dá)國(guó)家普遍需要百年左右甚至更長(zhǎng)時(shí)間才完成的人口轉(zhuǎn)變,具有典型的“急剎車”特點(diǎn)。

    2.實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的低生育率水平

    1950年代和1960年代,我國(guó)的總和生育率水平一直高居6以上(三年困難時(shí)期除外),高于當(dāng)時(shí)的世界平均水平5。1970年代初期在全國(guó)開始全面推行計(jì)劃生育時(shí),總和生育率為5.8。以總和生育率達(dá)到并低于更替水平2.1為低生育率水平標(biāo)準(zhǔn),我國(guó)在1990年代初期步入了低生育水平時(shí)代,從那時(shí)起,生育率水平一直在更替水平之下緩慢下滑,至今已經(jīng)持續(xù)保持了20多年的低生育率水平,官方公布目前的生育率水平為1.6—1.7,與發(fā)達(dá)國(guó)家平均值基本一致,甚至低于部分發(fā)達(dá)國(guó)家。我國(guó)只用了20年略多的時(shí)間使生育率水平從6降至2,而英國(guó)、法國(guó)等西歐發(fā)達(dá)國(guó)家生育率水平從5降到2的時(shí)間平均約70—80年,中國(guó)之“快”可窺一斑。

    3.人口增量和增速得到有效控制

    根據(jù)我國(guó)人口發(fā)展的實(shí)際運(yùn)行軌跡,人口的增量和增速已經(jīng)得到了有效控制。比較不同時(shí)代的出生人口規(guī)模,1963—1972年連續(xù)10年出生人口在2500萬人以上(人口總數(shù)6.7億—9.2億);80后(1980—1989年)年均出生2225萬人(人口總數(shù)9.9億—11.3億);90后(1990—1999年)年均出生2097萬人(人口總數(shù)11.5億—12.6億);00后(2000—2009年)年均出生1633萬人(人口總數(shù)12.7億—13.4億)??傏厔?shì)是,人口總量不斷擴(kuò)大,增長(zhǎng)趨勢(shì)趨于穩(wěn)定,但是出生人口數(shù)量的代際變化卻是越來越少。目前,我國(guó)總?cè)丝跀?shù)量正處在慣性平緩增長(zhǎng)時(shí)期,正在以年增量遞減的方式繼續(xù)增加,預(yù)計(jì)2030年前達(dá)到峰值,之后,總?cè)丝谝?guī)模開始進(jìn)入減縮通道。

    通過計(jì)劃生育實(shí)現(xiàn)的“急剎車”式的人口轉(zhuǎn)變,快速實(shí)現(xiàn)了低生育率水平。按照人口發(fā)展的規(guī)律性,一旦人口長(zhǎng)期經(jīng)歷低生育率水平,必然帶來諸如人口老齡化加劇、勞動(dòng)力人口縮減、出生人口性別異常、家庭少子化、家庭結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)約化等人口結(jié)構(gòu)性矛盾,這些矛盾將成為影響現(xiàn)在和未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要矛盾,這是推行計(jì)劃生育政策的必然代價(jià),也是新時(shí)期調(diào)整和完善生育政策的必然。

    討論與思考

    總?cè)丝谝?guī)模在計(jì)劃生育政策起始之后,歷經(jīng)各個(gè)人口發(fā)展階段:人口年輕化期、家庭少子化期、人口機(jī)會(huì)窗口期、人口老齡化期、重度人口老齡化期、總?cè)丝谝?guī)模縮減期、穩(wěn)定均衡期,從而為完成一個(gè)政策影響下的大人口發(fā)展周期奠定了發(fā)展基礎(chǔ)與發(fā)展前提。計(jì)劃生育政策的實(shí)施,加速并縮短了人口增長(zhǎng)周期運(yùn)行的各個(gè)不同階段。因此,人口政策從一開始就是一項(xiàng)引導(dǎo)人口規(guī)模趨向遠(yuǎn)期均衡的大周期政策,在長(zhǎng)期發(fā)展中進(jìn)行適度調(diào)整,其目的就是實(shí)現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)社會(huì)與資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)期均衡政策,依照人口發(fā)展的自然規(guī)律,必然經(jīng)歷不同的發(fā)展階段而最終達(dá)成。這不是一個(gè)五年計(jì)劃、十年計(jì)劃、二十年計(jì)劃……就可以查看并宣告結(jié)果的短期政策?!翱刂迫丝跀?shù)量,提高人口素質(zhì)”是計(jì)劃生育基本國(guó)策始終的目的與核心,提高人口素質(zhì)是永恒的命題,永無止境,但控制人口數(shù)量卻會(huì)在不斷調(diào)整中走向終點(diǎn)。

    40余年堅(jiān)持計(jì)劃生育政策和改革開放以來經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,人們受教育水平、生產(chǎn)方式、生活方式、價(jià)值觀念等帶來的巨大改變,發(fā)生在相同的社會(huì)發(fā)展時(shí)期,不是偶然的。國(guó)家發(fā)展、人民幸福,既需要一個(gè)好的發(fā)展政策,也需要一個(gè)適當(dāng)?shù)娜丝诨A(chǔ)與良好環(huán)境基礎(chǔ)?;仡櫄v史,歷經(jīng)40余年,我們基本實(shí)現(xiàn)了控制人口增長(zhǎng)速度的目標(biāo),完成了人口再生產(chǎn)類型的歷史性轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定的低生育率水平。我國(guó)當(dāng)下的人口發(fā)展,正處在數(shù)量增長(zhǎng)壓力減弱、人口結(jié)構(gòu)性失衡壓力凸顯的時(shí)期,這是人口過度增長(zhǎng)又被快速抑制的必然結(jié)果,也是影響現(xiàn)在和未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要矛盾。

    展望未來,人口老齡化是人口結(jié)構(gòu)性矛盾的重點(diǎn),老齡化社會(huì)的影子已經(jīng)在快速而清晰地顯現(xiàn)。老齡人口數(shù)量規(guī)模及其增加速度是無法變更的,而人口老齡化程度卻隨著生育率的略微回升而呈現(xiàn)微弱的變化,這種變化需要一個(gè)時(shí)期的觀察。理論上,弱化人口年齡結(jié)構(gòu)失衡的唯一方法,就是調(diào)整生育率水平,適當(dāng)提高人口增長(zhǎng)速度,這也是人口發(fā)展規(guī)律所闡明的基本原理。同時(shí),人口發(fā)展規(guī)律還表明,人口數(shù)量規(guī)模發(fā)展須與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及資源環(huán)境保持均衡。

    需要強(qiáng)調(diào)的是,評(píng)判計(jì)劃生育政策必須堅(jiān)持整體性、從政策產(chǎn)生的源頭環(huán)境、政策目的,以及在人口發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展歷史進(jìn)程中產(chǎn)生的作用來加以認(rèn)識(shí),堅(jiān)持科學(xué)的態(tài)度、長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光,尊重規(guī)律性。在發(fā)展中,必然要面對(duì)不同發(fā)展階段的不同問題與挑戰(zhàn),而不能因?yàn)閱栴}與挑戰(zhàn)的存在就去懷疑真理,懷疑我們?yōu)橹鞒鼍薮鬆奚倪x擇。評(píng)價(jià)一項(xiàng)社會(huì)公共政策的得失,全盤否定與全盤肯定都不是客觀的科學(xué)態(tài)度,重要的是要看這項(xiàng)政策引導(dǎo)的發(fā)展方向是否正確。評(píng)判計(jì)劃生育政策要看是不是按照人口發(fā)展的規(guī)律,引導(dǎo)人口發(fā)展走向均衡,是不是符合國(guó)家民族發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。在此基礎(chǔ)上,科學(xué)總結(jié)經(jīng)驗(yàn),在政策上和方法上作出符合科學(xué)、符合廣大人民的根本利益的調(diào)整。endprint

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