新加坡關于發(fā)展和監(jiān)管FinTech的措施

PeiSai+Fan

新加坡金融管理局（MAS）是全球范圍內最早響應FinTech發(fā)展的監(jiān)管機構之一。由于FinTech有潛力從根本上改變金融業(yè)，MAS積極尋求適當?shù)谋O(jiān)管方法以支持并監(jiān)管FinTech的發(fā)展。

本文首先簡要介紹了新加坡金融管理局（MAS）近期為促進快速發(fā)展的FinTech（金融科技）行業(yè)而確立的組織支持。MAS基于現(xiàn)行采取的“平衡”方式，促進金融發(fā)展并確保金融行業(yè)安全穩(wěn)健，同時以利用新技術提升金融市場效率為目標。本文詳細闡述了MAS監(jiān)管FinTech行業(yè)的政策意圖，同時重點介紹了MAS提出的“沙盒監(jiān)管”——一個創(chuàng)新的監(jiān)管框架，有助于在創(chuàng)造利于金融創(chuàng)新環(huán)境的同時，保護金融消費者權益，并確保金融穩(wěn)定方面取得良好的平衡。本文最后就MAS出臺的監(jiān)管辦法和MAS對金融科技監(jiān)管的未來發(fā)展提出了一些看法。

MAS對FinTech的組織支持

新加坡的金融監(jiān)管機構——新加坡金融管理局（MAS）是全球范圍內最早響應FinTech發(fā)展的監(jiān)管機構之一。由于FinTech有潛力從根本上改變金融業(yè)，MAS積極尋求適當?shù)谋O(jiān)管方法以支持并監(jiān)管FinTech的發(fā)展。

在這方面，MAS成立了一個新的金融科技和創(chuàng)新組織（FTIG），從2015年8月1日起生效。FTIG在MAS的組織結構中被賦予了與金融監(jiān)督組織相同的層次結構，這也體現(xiàn)了FTIG的重要性。 FTIG將負責監(jiān)管政策和發(fā)展戰(zhàn)略制定，使用技術和創(chuàng)新手段來更好地管理風險，提高效率，增強金融行業(yè)的競爭力。

為了就Fintech的國際發(fā)展以及新加坡如何利用全球新技術加強金融服務這兩個問題尋求專家建議，MAS還成立了國際科技咨詢小組（ITAP）。ITAP組成人員包括主要金融機構中的國際首席創(chuàng)新科技人員、FinTech業(yè)界領袖、風險投資者以及技術創(chuàng)新思想領袖。該小組可能的貢獻之一，即是為MAS在制訂制度時提供反饋意見，該制度有助于在維持消費者對金融體系的信任和信心的同時，鼓勵使用創(chuàng)新手段和新技術。

在國家層面，MAS和新加坡總理公署的國家研究基金會（NRF）于2016年5月3日聯(lián)合成立了FinTech辦公室，作為一站式虛擬實體負責所有FinTech事務，并致力于將新加坡推廣成為FinTech中心。 FinTech辦公室由MAS和SG-Innovate共同領導，由經濟發(fā)展委員會、信息通信投資私人有限公司、信息通信媒體發(fā)展局、國家研究基金會和新加坡標新局的代表組成。

FinTech辦公室的目標是：⑴審查、調整和加強跨政府部門之間的FinTech相關資助計劃；⑵明確差距并提出與行業(yè)基礎設施、人才開發(fā)和人力需求以及業(yè)務競爭力等有關的戰(zhàn)略、政策和計劃；⑶通過FinTech活動和計劃管理新加坡作為FinTech中心的品牌和市場。根據(jù)MAS所言，F(xiàn)inTech辦公室將實施全面的政策辦法來開發(fā)新加坡的FinTech生態(tài)系統(tǒng)，并支持MAS建立智能金融中心的愿景。通過FinTech辦公室，MAS將超越金融行業(yè)，幫助培育更廣泛的FinTech生態(tài)系統(tǒng)，并更積極地參與FinTech社區(qū)的建設。

MAS現(xiàn)行監(jiān)管制度

新加坡金融管理局（MAS）的使命是“促進持續(xù)、非通貨膨脹的經濟增長，發(fā)展健全與先進的金融服務行業(yè)”。要使金融服務行業(yè)逐步發(fā)展，金融機構的創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)精神以及支持創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)精神的環(huán)境是必不可少的。

目前，新加坡金融監(jiān)管的指導原則是“風險導向”“披露為本”“同心協(xié)力”“企業(yè)支持”，這些原則確實有助于創(chuàng)造有利的環(huán)境來支持金融市場的創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)精神。

簡而言之，目前以“風險導向”代替“一刀切”的監(jiān)管方式，可以讓金融機構有更大的業(yè)務自由度，不會給金融體系和管理良好的金融機構帶來重大風險?！芭稙楸尽敝贫纫馕吨琈AS要求金融機構準確披露有意義并且重要的信息，使得消費者能依賴這些信息去選擇并使用這些金融機構提供的金融產品和服務，而不是在金融產品或服務被批準上市前由監(jiān)管部門評估其適用性，這將鼓勵金融機構提供給消費者更多創(chuàng)新的金融產品和服務。“同心協(xié)力”旨在加強金融機構董事會和管理層的自我監(jiān)管和監(jiān)督，以盡量減少監(jiān)管部門干預金融機構業(yè)務決策的必要性。最后，“企業(yè)支持”意味著，MAS采取磋商一致的方式來規(guī)范行業(yè)，以不妨礙企業(yè)和創(chuàng)新或損害個體金融機構、金融服務行業(yè)競爭力與活力的方式開展監(jiān)管工作。

制定FinTech監(jiān)管措施

多年來，金融機構一直在對產品和服務進行技術革新。 MAS鼓勵并歡迎金融機構在金融生態(tài)系統(tǒng)中開發(fā)和應用新技術，以增加客戶價值，提高效率，更好地管理風險，創(chuàng)造新機遇并改善人們的生活。

MAS現(xiàn)有的監(jiān)管制度能系統(tǒng)地確定金融機構每項重要活動的技術風險及其他風險，并能根據(jù)全面風險評估框架和技術（CRAFT）對金融機構管理風險的控制因素、監(jiān)督和治理情況進行評估。首先，這種風險評估方法是為了滿足目前需要更加關注的金融機構日益復雜的活動以及產品交付機制帶來的相關風險和威脅分析而采用的，這些金融活動、產品和交付機制往往集中或捆綁了多重風險；其次，這種風險評估方法還推動金融服務行業(yè)增強了風險管理和防控措施。

在利用CRAFT評估金融機構的技術風險管理質量時，MAS自2001年3月以來已經發(fā)布了一套網上銀行技術風險管理指引（如今被稱為“技術風險管理指引”，最新修訂于2013年3月5日）作為評估的標準。該指引涵蓋以下幾個方面：董事會和高級管理人員的監(jiān)督，技術風險管理框架（風險識別、風險評估、風險處理和風險監(jiān)測與報告），IT外包風險管理，信息系統(tǒng)的獲取和發(fā)展，IT服務管理、系統(tǒng)可靠性、可用性和可恢復性，運營基礎設施安全管理，數(shù)據(jù)中心的保護和控制，訪問控制，在線金融服務，支付卡安全以及IT審計。經過數(shù)次修訂，現(xiàn)有的指引非常全面，并為金融機構的技術風險管理制定了非常詳細的標準。

近來，快速發(fā)展的FinTech初創(chuàng)企業(yè)展現(xiàn)出巨大的潛力，可以通過利用新技術開展顛覆性的創(chuàng)新，這些新技術很可能會成為現(xiàn)有企業(yè)的強勁競爭對手。然而，這些FinTech初創(chuàng)公司不具備財務實力，也沒有符合現(xiàn)行監(jiān)管要求的提供金融服務所需許可證的業(yè)務和管理記錄。這就是監(jiān)管機構所面臨的困難問題——監(jiān)管如何促進這些初創(chuàng)企業(yè)的創(chuàng)新，促進金融服務領域的競爭，為金融消費者帶來好處？如何確保監(jiān)管不會扼殺創(chuàng)新？監(jiān)管機構如何確保監(jiān)管環(huán)境能適用于這種顛覆性的創(chuàng)新？endprint

在目前這個階段，我們不確定金融創(chuàng)新在未來的金融形勢中會有怎樣的表現(xiàn)，也不知道FinTech初創(chuàng)企業(yè)——這些顛覆者是否會顛覆現(xiàn)有的金融業(yè)務模式并引發(fā)宏觀審慎的關注。因此，監(jiān)管機構應在鼓勵金融創(chuàng)新和不為提高金融市場效率的諸多行為制造不必要的障礙，同時又確保金融穩(wěn)定之間實現(xiàn)微妙的平衡，這一點頗為重要。

MAS意識到，在這個發(fā)展階段，這些顛覆者仍在嘗試改善新技術并探索金融服務的哪些領域可以使用新技術，同時這些顛覆者和傳統(tǒng)企業(yè)還在探索著應將對方視為朋友還是敵人，還是在某些金融服務領域，應該通過合作來增強互利共贏，從而也誕生了“友誼敵人”和“共同競爭”這樣的術語。

在這個過渡階段，MAS希望這樣的探索和實踐能夠存續(xù)，但與此同時，MAS認為最重要的是，它必須以維持金融體系的信任和信心的方式來推行。MAS將采取以下政策措施來規(guī)范金融服務領域創(chuàng)新的這一新浪潮。

首先，MAS將針對不同的技術及其應用采取差別化的方法處理。值得注意的是，與提供全面服務和產品的銀行有所不同，目前FinTech初創(chuàng)公司傾向于自己開發(fā)技術來改進特定的金融服務或產品，因此他們的行為蘊含的風險或由于他們的技術性質產生的風險與傳統(tǒng)金融機構的風險是不同的。 “一刀切”的監(jiān)管方式顯然是不合適的。例如，數(shù)字支付和數(shù)字貨幣產生的身份認證問題，P2P借貸平臺和眾籌對消費者保護和欺詐風險的影響，云計算和大數(shù)據(jù)面臨的網絡安全風險等問題。MAS將在評估每種技術的優(yōu)點并考慮其應用的金融活動以及可能的影響之后，制定監(jiān)管政策。

其次，MAS將采用一種基于風險的方法，探索在不受監(jiān)管的行業(yè)開展FinTech創(chuàng)新。MAS清楚地意識到，過早引入監(jiān)管可能會扼殺創(chuàng)新，并可能阻礙新技術的使用，因此MAS始終確保監(jiān)管不能領先于創(chuàng)新。相反，MAS采用了實質性和適配性原則，這意味著當新技術帶來的風險真正發(fā)生的時候，監(jiān)管就會出現(xiàn)。此外，監(jiān)管行為必須與所構成的風險成比例。例如，MAS對銀行實施監(jiān)管主要是因為銀行吸收了普通民眾的存款。證券（債務或股權）眾籌平臺不允許吸收存款，投資者僅限于被認可或成熟的投資者，所以MAS通常降低對這些平臺的監(jiān)管。然而，當一些眾籌平臺開始幫助企業(yè)從散戶投資者手中籌集商業(yè)貸款時，MAS將采取措施，要求這些平臺獲得MAS 的許可，并對最低資本和信息披露提出相關要求。此舉的目的是在為初創(chuàng)企業(yè)和中小企業(yè)提供證券融資的途徑與保護投資者利益之間取得平衡。MAS還聲明，如果這種融資平臺規(guī)模變得非常大，并且影響到金融市場的穩(wěn)定性，那么MAS可能會考慮實施資本充足率、信用評級和資金償付能力等宏觀審慎監(jiān)管措施來加強個體參與者能力，并采取其他措施來鞏固整個市場的彈性。

最后，與上述FinTech試驗類似，MAS于2016年11月16日發(fā)布了“FinTech沙盒監(jiān)管準則”，其中MAS提出了“沙盒監(jiān)管”，由FinTech初創(chuàng)企業(yè)和大型金融公司測試FinTech的方案。MAS敏銳地意識到，F(xiàn)inTech領域正在蓬勃發(fā)展，而現(xiàn)有法規(guī)引起的摩擦可能會減緩創(chuàng)新過程。此外，根據(jù)MAS所言，“在某些情況下，一個特定的FinTech方案是否符合監(jiān)管要求或是否會構成不可接受的風險并不清楚。這種不確定性可能扼殺有前途的創(chuàng)新，并可能導致錯失良機”。

“沙盒監(jiān)管”

MAS意識到，失敗常常是此類FinTech測試的一個特征，“沙盒監(jiān)管”的目的是提供適當?shù)谋Ｗo措施來控制客戶和整個市場的失敗后果和成本，而不是完全防止失敗。

因此，在測試“實驗室環(huán)境”后，“沙盒監(jiān)管”將在提供給客戶真實產品和服務的環(huán)境（生產環(huán)境）中，啟動FinTech初創(chuàng)企業(yè)或金融機構使用創(chuàng)新的Fintech方案推出的金融服務，但這需在特定的空間和持續(xù)時間內進行，這樣失敗的后果也是可控的?！吧澈小辈荒芟酗L險，因為失敗是創(chuàng)新的固有特征。不過，“沙盒”有助于開辟出一個安全、有益的空間來試驗Fintech方案。如果試驗失敗，它對消費者和金融穩(wěn)定的影響將是有限的。

在“沙盒監(jiān)管”的期限內，MAS將采用基于風險的方法來確定最適當和有效的監(jiān)管支持形式，以便于在“沙盒”中進行測試。 MAS將根據(jù)具體情況制定監(jiān)管要求，若申請人另有約定，則可放寬具體監(jiān)管要求。可以放寬要求的例子包括信用評級、財務穩(wěn)健性、管理經驗、追蹤記錄和MAS指南，如技術風險管理指南和外包指導等。但MAS不會在客戶信息保密、合適且適當準則特別是關于“沙盒”運營人員的誠實和誠信、第三方中介機構處理客戶資金和資產、反洗錢和打擊資助恐怖主義等方面降低標準。

除了上述監(jiān)管支持之外，MAS鼓勵申請人積極參與FinTech辦公室討論MAS其他可能支持的形式，例如財務支持、跨機構支持、導師指導、監(jiān)管框架培訓、訪問應用程序編程接口（API）、業(yè)務合作伙伴、人力、聯(lián)合辦公空間、介紹性服務以及為“沙盒”測試提供云環(huán)境等，MAS將探索提供這種非監(jiān)管性支持的最合適的方式。

MAS規(guī)定，申請利用創(chuàng)新的FinTech方案提供金融服務，應按以下評估標準進行評估。

（1）推出的金融服務應包括新興技術，或以創(chuàng)新的方式使用現(xiàn)有技術。例如，中級研究應該表明，在新加坡市場上幾乎很少或沒有類似的產品可供選擇。

（2）推出的金融服務應能解決問題，或給消費者及行業(yè)帶來好處。例如，這些服務能得到有關消費者或行業(yè)的支持。

（3）申請人在 “沙盒”試驗結束后，有意向并有能力在新加坡更廣泛地推出測試的金融服務。如果有其他原因不能在新加坡廣泛推出測試的金融服務，例如此項金融服務新加坡不可行，則申請人應該以其他方式繼續(xù)為新加坡做出貢獻，例如繼續(xù)開發(fā)在新加坡能推出的金融服務。

（4）“沙盒”實驗的測試場景和預期成果應能明確界定，“沙盒”實施主體應按計劃向MAS報告項目進度。

（5）明確界定適當?shù)倪吔鐥l件，在充分保護消費者利益并維護行業(yè)安全的情況下執(zhí)行“沙盒”規(guī)則。endprint

（6）應評估并降低推出的金融服務產生的重大風險。例如，申請“沙盒”測試時提供推出金融服務初步測試的證據(jù)材料，確定初步測試中發(fā)現(xiàn)的風險并提出降低風險的建議。

（7）如果推出的金融服務必須停止，或者可以在 “沙盒”測試完成后更廣泛地推出，則應制定一個適當?shù)耐顺龊瓦^渡戰(zhàn)略。

此外，MAS指出“沙盒”可能不合適以下情況。

（1）推出的金融服務與在新加坡已經提供的金融服務類似，除非申請人可以證明以下情況：

①正在應用不同的技術；

②相同的技術被應用于不同領域。

（2）申請人沒有證明已經進行了盡職調查，包括在實驗室環(huán)境中測試擬推出的金融服務，還有與擬推出的金融服務相關的法律和監(jiān)管要求。

下面通過流程圖來說明MAS的“沙盒監(jiān)管”如何鼓勵創(chuàng)新FinTech方案的測試以改進身份認證，確保客戶數(shù)據(jù)和交易免受網絡攻擊，具體如下圖所示。

根據(jù)MAS所言，“沙盒”計劃將僅批準有限的數(shù)量，并僅允許在一定時間內進行測試。在此期間，他們可以衡量客戶體驗并評估產品的風險敞口和緩解措施。

“沙盒”將由申請人進行部署和運營，MAS通過放寬具體的法律和監(jiān)管要求的方式，提供適當?shù)谋O(jiān)管支持。但是值得注意的是，目前還沒有明確“沙盒”實施主體的具體法律形式或結構。

如果“沙盒”實施主體需要延長測試的時間，則應在到期前至少1個月向MAS申請，并提供支持延長申請的理由。例如，在考慮客戶反饋意見或糾正缺陷后，需要額外的時間來對測試中的金融服務進行改善，或者“沙盒”實施主體需要更多時間才能遵守相關的法律和監(jiān)管要求。MAS將對申請進行審查，并將根據(jù)具體情況進行審批。

沙盒將在以下情況下停止測試。

（1）根據(jù)最新的測試場景，MAS對未達到與“沙盒”實施主體共同達成的預期目的和結果不滿意。

（2）“沙盒”實施主體在沙盒期限結束時仍無法完全符合相關法律法規(guī)要求。如果能提前預測到這樣的情況，“沙盒”實施主體應盡早與MAS溝通。

（3）MAS在測試中發(fā)現(xiàn)了一個缺陷，即推出的金融服務對客戶或金融體系造成的風險超過其帶來的好處，且“沙盒”實施主體也認為該問題在“沙盒”期限內不能解決。

（4）若“沙盒”實施主體違反“沙盒”期限的任一條件，MAS將終止測試。

（5）“沙盒”實施主體已通知MAS將自行決定退出“沙盒”。

“沙盒”實施主體應確保在退出或停止“沙盒”之前，必須完全履行其在“沙盒”中為客戶提供金融服務時承諾的所有義務。

另外，在成功完成“沙盒”測試后，申請人可以更廣泛地推出金融服務，條件如下。

（1）MAS和“沙盒”實施主體都認為在“沙盒”中已經實現(xiàn)了預期的測試結果；

（2）“沙盒”實施主體完全符合相關的法律法規(guī)要求。

如果“沙盒”實施主體預計在退出“沙盒”時仍不符合法律和監(jiān)管要求，則應盡早和MAS溝通，并可以向MAS申請延長“沙盒”時限，使其完全符合法律和監(jiān)管要求。MAS將根據(jù)實際情況開展評估，以鼓勵FinTech的創(chuàng)新并保護消費者權益，同時維持公平競爭的環(huán)境。

最后，雖然“FinTech沙盒監(jiān)管指引”闡明了申請程序和審批流程，并能指導申請人如何申請“沙盒”，但同時也堅守原則，以便MAS能夠幫助各種公司開展提供金融服務的測試。同時，MAS也不排除在法律允許的范圍內，在適當?shù)那闆r下采取其他監(jiān)督工具的可能性。

結語

雖然MAS已經頒布了“FinTech沙盒監(jiān)管指引”，但是“沙盒監(jiān)管”的具體實施細節(jié)還有待在實踐中確定，例如，“沙盒”測試周期、測試的客戶樣本大小等?？紤]到各種各樣的FinTech方案可能會出現(xiàn)，且監(jiān)管機構難以預測可能提出怎樣的“沙盒”方案和FinTech方案，因而在實踐中進一步確認具體實施細節(jié)是完全可以理解的。

另外，在作者看來，值得關注的是，在成功完成“沙盒”后，申請測試的公司是否能夠完全遵守有關的法律和監(jiān)管要求，以便在更廣泛的范圍內推行FinTech方案？因為從本質上說，F(xiàn)inTech的許多初創(chuàng)公司在技術創(chuàng)新方面都很強大，但由于缺乏財務實力、資源和追蹤記錄，他們不可能像在“沙盒”中那樣滿足監(jiān)管機構提出的審慎性要求。因此，一個可能的結果是，MAS可能會圍繞FinTech方案的類型設計監(jiān)管要求，類似于目前MAS采用的適用于資本市場活動的“基于活動”的監(jiān)管方法；也有可能我們可以看到更多FinTech初創(chuàng)公司與主要金融機構之間的合作，從而使FinTech方案能夠在主要金融機構的保護下，在遵守有關法律和監(jiān)管要求的同時得到更廣泛的運用。

無論如何，有一點應當明確，迄今為止，根據(jù)MAS對Fintech的應對方案來看，MAS認識到金融技術發(fā)展迅速，且有可能是具有顛覆性的，但也可能最終能夠提高金融市場的效率。因此，MAS意識到，需要采用一種具有回應性和前瞻性的監(jiān)管方法，以進一步提高FinTech創(chuàng)新并蓬勃發(fā)展的能力，同時也需要監(jiān)管機構在制定“智能監(jiān)管”政策方面具有創(chuàng)新性。例如，一方面，已經提出的“沙盒監(jiān)管”允許開展快速創(chuàng)新FinTech方案測試，并在方案被證明是成功的前提下，進一步提前創(chuàng)新FinTech方案的“上市時間”；另一方面，還能在方案失敗的情況下最大限度地降低失敗成本。這與使新加坡成為“智能金融中心”的愿景相一致，其中的關鍵驅動因素是提供一個有利于創(chuàng)新和安全使用技術的監(jiān)管環(huán)境。endprint