特色小鎮(zhèn)建設面臨的問題與對策

文/張曉歡

特色小鎮(zhèn)建設面臨的問題與對策

文/張曉歡

當前特色小鎮(zhèn)建設熱情高漲，各級政府也推出了一系列支持政策，取得了很大成效，但政府、企業(yè)和相關支持部門在認識上還存在一定的偏差。應充分理解中央精神，以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”為發(fā)展理念，回歸特色小鎮(zhèn)建設的基本價值，正確處理政府和市場主體的關系，客觀看待房地產(chǎn)企業(yè)投資特色小鎮(zhèn)行為，建立有效的約束和激勵機制，真正建設一批“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”深度融合的特色小鎮(zhèn)。

當前，我國處于經(jīng)濟社會發(fā)展的新常態(tài)時期，也是全面建設小康社會的決勝期。特色小鎮(zhèn)建設為我們提供了產(chǎn)業(yè)發(fā)展新平臺、“四化同步”新載體和新型城鎮(zhèn)化供給側改革新抓手，具有重要的時代性意義。當前和今后一個時期，是推進特色小鎮(zhèn)建設的關鍵時期。我們研究發(fā)現(xiàn)，當前特色小鎮(zhèn)建設熱情高漲，各級政府也推出了一系列支持政策，取得了很大成效，但政府、企業(yè)和相關支持部門在認識上還存在一定的偏差，我們需要回歸特色小鎮(zhèn)的價值本位，從“產(chǎn)城人文”四位一體的視角出發(fā)，系統(tǒng)性設計特色小鎮(zhèn)的支撐架構，有效促進特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展。

當前我國特色小鎮(zhèn)建設存在一些亟待解決的問題

（一）行政主管機構多頭，基本申報條件存在分歧，給特色小鎮(zhèn)的申報和推進工作帶來了較大困擾

關于特色小鎮(zhèn)建設政府文件主要包括住房和城鄉(xiāng)建設部2016年的147號文、221號文和2017年的81號文、102號文，國家發(fā)展改革委2016年的2125號文、2604號文和2017年的102號文，以及國家體育總局2017年73號文和國家林業(yè)局2017年110號文，其關鍵詞主要涉及建制鎮(zhèn)、非鎮(zhèn)非區(qū)、建設銀行、國家開發(fā)銀行、千企千鎮(zhèn)、光大銀行、特色小鎮(zhèn)試點等。上述一系列重要文件的發(fā)布，給特色小鎮(zhèn)建設注入了越來越多的新動力，也帶來了越來越多的新疑問。

首先，主管行政機構出現(xiàn)了多頭特征。很多人都在問主管部門是誰，究竟是住房和城鄉(xiāng)建設部、發(fā)展改革委，還是一些協(xié)會，國家體育總局、林業(yè)局特色小鎮(zhèn)與住房和城鄉(xiāng)建設部、發(fā)展改革委、財政部倡導的特色小鎮(zhèn)有什么區(qū)別。因此，在特色小鎮(zhèn)申報工作中，有的地區(qū)是發(fā)展改革委（局）牽頭，有的地區(qū)是住建廳（局）在牽頭，目前有的體育局、林業(yè)局也分別在獨自牽頭做。其次，支持資金究竟從哪里來。關于特色小鎮(zhèn)專項建設資金，是住房和城鄉(xiāng)建設部聯(lián)合某機構下發(fā)，還是來源于發(fā)展改革委專項建設資金，還是財政部中央預算內(nèi)資金，還是一些商業(yè)金融機構或一些協(xié)會下屬的投資機構，存在一定程度的混亂。第三，建制鎮(zhèn)還是非建制鎮(zhèn)。發(fā)展改革委的相關通知一般明確表示特色小鎮(zhèn)分兩種，建制鎮(zhèn)和非建制鎮(zhèn)，但住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布的第一批特色小鎮(zhèn)名單中全是建制鎮(zhèn)，第二批通知也要求是建制鎮(zhèn)，非建制鎮(zhèn)已經(jīng)不再接受申報。

總之，在主管部門、支持資金來源、建制鎮(zhèn)還是非建制鎮(zhèn)等方面出現(xiàn)了多頭領導和多種說法，甚至有的說法相互矛盾也自相矛盾，這給特色小鎮(zhèn)申報和建設推進工作帶來了較大困擾。比如，一大批按照非建制鎮(zhèn)規(guī)劃設計的特色小鎮(zhèn)面對住房和城鄉(xiāng)建設部第二批特色小鎮(zhèn)的通知只能望之興嘆，目前這些非建制鎮(zhèn)特色小鎮(zhèn)投資主體最期待的可能是發(fā)展改革委牽頭的“千企千鎮(zhèn)”工程，但目前關于相關支持基金如何申報尚無明確的指導文件。

（二）開發(fā)區(qū)模式傾向凸顯，存在將特色小鎮(zhèn)建設作為招商引資“風口”和指標任務逐級下派傾向

首先，地方政府和企業(yè)對政策理解存在不同程度的偏差，且越往基層越嚴重。一些地區(qū)將特色小鎮(zhèn)概念無限擴大，將一些新規(guī)劃的農(nóng)業(yè)項目、教育項目、工業(yè)項目、安置項目、生態(tài)保護項目等都冠以特色小鎮(zhèn)的名義；有些地區(qū)想借助特色小鎮(zhèn)的概念來爭取款項改造舊城區(qū)；有的地區(qū)想借助特色小鎮(zhèn)的概念來解決道路交通、污水處理問題；還有些地區(qū)急于搞特色小鎮(zhèn)，抓住任何一個產(chǎn)業(yè)或行業(yè)的名字，或某房地產(chǎn)樓盤的名字都直接披上特色小鎮(zhèn)的外衣。

其次，一些地方將特色小鎮(zhèn)建設作為開發(fā)建設和投資拉動的“風口”，依然是開發(fā)區(qū)式的行政主導，存在政府大包大攬、盲目追求短期政績傾向。一些地方習慣于投資驅動思維，習慣于建設產(chǎn)業(yè)園區(qū)的傳統(tǒng)模式，仍以地方國企和政府投資平臺為主體，潛藏著巨額政府債務風險。一些地方政府貪大、求多、圖快，追求短期利益和表面形象變化，而對于特色小鎮(zhèn)培育周期、投資規(guī)模、完成數(shù)量設置過高要求。為急于出成果、忙于出政績，一些經(jīng)濟發(fā)展基礎比較一般的地級市也提出要打造數(shù)十個特色小鎮(zhèn)。

第三，一些地方政府存在計劃經(jīng)濟思維，要求逐級下派分配任務，完成某些數(shù)量指標。有些地方要求各市、區(qū)、縣均要選擇出各自的特色小鎮(zhèn)培育試點，計劃形成所謂“省、市、縣分級創(chuàng)建的特色小鎮(zhèn)格局”。這種分級創(chuàng)建的思路聽上去很美，尤其是將特色小鎮(zhèn)按行政級別分為不同的層次后，看上去很具有層次性、邏輯性和可操作性。但是，這與國家要求集中力量重點培育基礎條件較好的特色小鎮(zhèn)的初衷并不一致。尤其是，在中西部落后地區(qū)，這種分級創(chuàng)建的思路和“撒胡椒面”式的配置有限優(yōu)質資源沒有多大區(qū)別，這很有可能造成新的投資浪費和爛尾工程。

（三）市場主體定位不準，存在將特色小鎮(zhèn)作為“拿地拿錢”的招牌和盲目跟風現(xiàn)象

首先，政府對投資主體的地位和作用認識不足。特色小鎮(zhèn)相關通知中明確要求“政府引導、市場（企業(yè)）主導”，但一些地方政府認為一些“穩(wěn)賺不賠”的生意尤其是一些壟斷性的收費項目必須由政府牽頭來做，將一些難度大、賺錢少、周期長甚至賠錢的項目讓企業(yè)來主導，這顯然難以成功。有的政府在與社會資本合作過程中在特許經(jīng)營、合理定價、財政補貼等方面會擔心承擔很多責任，或者擔心一些稅收來源消失，拒絕與社會資本進行合作，持觀望態(tài)度。有些政府甚至“無為而治”，給出一片荒地，要求投資企業(yè)完全“自投、自建、自運營”，還要求過一段時間后進行“移交”，這完全是將政府本應該承擔的一些基礎公共設施和服務責任轉嫁給了投資企業(yè)這個“冤大頭”。事實上，只有政府和企業(yè)認清職責、站好位置、深度合作，才能將特色小鎮(zhèn)建設運營成功。

其次，投資主體對自身定位存在偏差，存在借助“特色小鎮(zhèn)”概念“拿錢拿地”的傾向。尤其是一些房地產(chǎn)企業(yè)，因為具有投資資金，所以誘導政府合作建設特色小鎮(zhèn)，但真實目的可能是要拿地和拿政府貼息貸款，并沒有打算對特色小鎮(zhèn)的“產(chǎn)業(yè)、文化、旅游、社區(qū)功能”進行系統(tǒng)性的投資、運營，還美名其曰從“生活側”入手，事實上是搞住宅小區(qū)建設，而對小鎮(zhèn)未來主導產(chǎn)業(yè)的設計則主要是根據(jù)地方政府領導的偏好來進行，目的是形成能順利通過的方案，而不是發(fā)展可以支撐小鎮(zhèn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。

第三，盲目跟風，創(chuàng)新不足，存在一定程度的簡單模仿照搬照抄現(xiàn)象。特色產(chǎn)業(yè)是支撐特色小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的生命力，也是特色小鎮(zhèn)賴以存在的基本理由。一些地方對本地特色產(chǎn)業(yè)、資源稟賦、文化遺存等比較優(yōu)勢認識和挖掘不深，不顧發(fā)展階段、經(jīng)濟水平和特色小鎮(zhèn)生成與發(fā)展的基本規(guī)律，所確定的產(chǎn)業(yè)和功能脫離實際，在發(fā)展模式上簡單模仿、生搬硬套，在建設標準和行動步驟上盲目設定，希望通過稅收優(yōu)惠、資金補貼、用地傾斜等優(yōu)惠政策來維持小鎮(zhèn)運轉。

有序推進我國特色小鎮(zhèn)持續(xù)健康發(fā)展的政策建議

如上所述，我國特色小鎮(zhèn)建設具有重要意義，但在推進過程中出現(xiàn)了一些“成長的煩惱”。未來，我們應充分理解中央精神，回歸特色小鎮(zhèn)的基本價值，正確處理政府和市場主體的關系，客觀看待房地產(chǎn)企業(yè)投資特色小鎮(zhèn)的行為，建立有效的約束和激勵機制，為特色小鎮(zhèn)建設系統(tǒng)性保障。

（一）理解中央精神，回歸特色小鎮(zhèn)基本價值，分區(qū)、分類打造“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”融合的美麗小鎮(zhèn)

首先，特色小鎮(zhèn)分為建制鎮(zhèn)和非建制鎮(zhèn)兩類。兩類的區(qū)別在于一個是已經(jīng)存在的具有鎮(zhèn)級政府管轄的空間，一個是政府或企業(yè)打造的“非鎮(zhèn)非區(qū)”“產(chǎn)城人文”深度融合的新型發(fā)展平臺，是經(jīng)濟轉型升級的新空間。目前，住房和城鄉(xiāng)建設部主推的是建制鎮(zhèn)，發(fā)展改革委和其他相關部門注重推非建制鎮(zhèn)。

其次，特色小鎮(zhèn)建設需要“產(chǎn)城人文”并重。不能因為產(chǎn)業(yè)是特色小鎮(zhèn)的核心就忽視生活、生態(tài)方面的功能完善，否則容易造成人口吸引力不足。不能因為關注盈利模式就忽視生態(tài)保護、資源節(jié)約、文化傳承等方面的考慮，這會影響小鎮(zhèn)宜居品質和社區(qū)成熟度的長遠發(fā)展。在大城市和小城鎮(zhèn)均應充分把握特色小鎮(zhèn)建設機遇，在舊城改造、舊廠房更新、舊村莊美化等方面可以適當切入，不盲目包裝，但也不排斥此類項目包含在特色小鎮(zhèn)建設中。

第三，特色小鎮(zhèn)建設需要選擇性重點培育。不能盲目逐級下派創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)數(shù)量指標。而是應該分區(qū)、分類、分階段精心選擇有基礎有條件的項目和地區(qū)進行重點培育。在小鎮(zhèn)類型選擇上，東部相對發(fā)達地區(qū)可以多考慮非建制鎮(zhèn)類特色小鎮(zhèn)建設，尤其是大城市周邊的適合疏解大都市功能的發(fā)展平臺。中西部相對落后地區(qū)可以適當多考慮具有區(qū)位和特色產(chǎn)業(yè)資源優(yōu)勢的建制鎮(zhèn)進行更新打造。在金融支持上，建議國家給予適當傾斜，比如由國家發(fā)展改革委牽頭成立“東北、西北、邊疆特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)投資基金”。

（二）正確處理政府和市場主體的關系，建立長期良性互動的體制機制

首先，特色小鎮(zhèn)建設是一個系統(tǒng)工程，需要政府與企業(yè)的深度合作。地方政府不能將特色小鎮(zhèn)作為爭取有關部門資金的手段，而忽視對建設內(nèi)容、主體、方式等方面的研究和引導。企業(yè)也不能認為既然是市場主導、企業(yè)為主體，就忽視政府的作用，尤其是不顧及政府的公益性事業(yè)要求，完全按照市場法則來行事。

其次，政府應多掌控全局，企業(yè)應多關注運營維護。政府在特色小鎮(zhèn)建設推進過程中，應全面關注產(chǎn)業(yè)支撐、公共服務、社會治理、農(nóng)村勞動力轉移等重點內(nèi)容，并在基礎公共設施和服務上，如基礎道路、污水處理、供電、供熱、供水等方面承擔相應的責任。企業(yè)則應在產(chǎn)業(yè)植入、資本引入、管理導入等方面從商業(yè)可持續(xù)性角度加大投入力度。

第三，根據(jù)不同建設階段，政府和企業(yè)關系應動態(tài)調(diào)整。在小鎮(zhèn)建設初期，要由政府牽頭提供基礎公共設施服務，充分發(fā)揮財政資金的引導作用。在小鎮(zhèn)建設的中后期階段，要積極引入專業(yè)運營商和產(chǎn)業(yè)運營機構，及時補充、提升小鎮(zhèn)的生產(chǎn)功能和生活服務功能。即政府的重點作用是“扶上馬且送一程”，專業(yè)投資運營機構的重點職責是及時從政府手中接過投資、建設、運營的“接力棒”?？傊?，不同階段需要不同的主體發(fā)揮出自己的獨有功能，戮力同心、合力共建。

（三）客觀看待房地產(chǎn)企業(yè)投資特色小鎮(zhèn)的行為，糾正房地產(chǎn)化傾向

首先，房企自覺轉型建設特色小鎮(zhèn)值得鼓勵，并已有成功案例。房企自發(fā)轉型建設的特色小鎮(zhèn)，若規(guī)劃建設運營得當，完全可以實現(xiàn)特色小鎮(zhèn)的全部價值，不宜將房地產(chǎn)企業(yè)“妖魔化”。藍城公司的春風長樂小鎮(zhèn)、嵊州農(nóng)業(yè)小鎮(zhèn)，萬科公司的良渚文化小鎮(zhèn)等均取得了不同程度的成功。因此，對值得提倡的房地產(chǎn)企業(yè)建設的特色小鎮(zhèn)應給予其他類型投資企業(yè)同樣的激勵政策。

其次，要嚴格控制部分企業(yè)的“房地產(chǎn)化”風險。無論特色小鎮(zhèn)的建設主體是否為房地產(chǎn)企業(yè)，均應嚴格把控住宅用地的配給比例，認真研究小鎮(zhèn)常住人口規(guī)模、吸引人口來源和相關配套服務的供給。強化小鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)的支撐，重點考察小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的資源稟賦基礎、市場需求及規(guī)模和公共設施服務支撐能力。

第三，利用房地產(chǎn)企業(yè)資金雄厚，對生活服務業(yè)運營相對專業(yè)的特征，探索生活性服務業(yè)的政策創(chuàng)新。比如在房地產(chǎn)企業(yè)所建設的特色小鎮(zhèn)中，允許民辦醫(yī)療、養(yǎng)老服務、民辦學校實行經(jīng)營者自主定價，將合格的私營醫(yī)療機構納入指定的醫(yī)療保險范圍。借助特色小鎮(zhèn)發(fā)展平臺，推進醫(yī)師執(zhí)業(yè)注冊制度改革和醫(yī)務人員多點執(zhí)業(yè)，確保民辦機構在人才引進、職稱評定、科研課題上與公立機構具備平等待遇。

（四）建立有效的約束和激勵機制，促進特色小鎮(zhèn)有序共享發(fā)展

首先，嚴格按照國土資源規(guī)劃、城市發(fā)展規(guī)劃推進特色小鎮(zhèn)建設，增強政府及相關管理部門的責任感。堅持超前規(guī)劃，在推進“多規(guī)一體”的基礎上，合理劃定小鎮(zhèn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，創(chuàng)造可持續(xù)發(fā)展的“宜居、宜業(yè)、宜游”的新空間載體。

其次，適當擴大特色小鎮(zhèn)管理權限，建立有效約束機制，不斷增強投資運營主體的成就感。對納入特色小城鎮(zhèn)建設范圍的建制鎮(zhèn)要逐步實現(xiàn)財權、地權、事權、人權等有序下放，其管理職能和權限可按照縣城或特大鎮(zhèn)對待?？稍试S非建制鎮(zhèn)類的特色小鎮(zhèn)成立具有一定權限的特色小鎮(zhèn)管理委員會。創(chuàng)新政策激勵機制，改變政策扶持資金的發(fā)放時序，對于創(chuàng)建合格的特色小鎮(zhèn)及時給予資金等獎勵，而不是對僅處于概念階段的特色小鎮(zhèn)就盲目給予資金支持。

第三，要充分發(fā)揮特色小鎮(zhèn)的社會效益，增加就業(yè)和居民收入，不斷提升小鎮(zhèn)及周邊居民的獲得感。特色小鎮(zhèn)建設者要有一定的社會責任感，讓小鎮(zhèn)所在地區(qū)的農(nóng)民和村集體參與到小鎮(zhèn)建設中，要在社會事業(yè)方面確定長期投入機制，切實貫徹執(zhí)行共享發(fā)展理念?？赏ㄟ^土地或資金入股等方式，建立長期有效的開發(fā)收益分享機制，可確定一定的收益分紅比例用于小鎮(zhèn)生態(tài)、生活環(huán)境的改善。著力打造“小鎮(zhèn)政府、企業(yè)、市民”的利益共同體。

作者單位：國務院發(fā)展研究中心公共管理與人力資源研究所