行政決策法治化的現(xiàn)實(shí)檢視與實(shí)現(xiàn)路徑研究

文/鹽城市響水縣政府法制辦 周而輝

行政決策法治化的現(xiàn)實(shí)檢視與實(shí)現(xiàn)路徑研究

文/鹽城市響水縣政府法制辦 周而輝

行政決策一直是政府法制建設(shè)的難點(diǎn)，其原因是多方面的。本文通過(guò)對(duì)行政決策法治化建設(shè)過(guò)程中的種種表現(xiàn)形式以及其深層次的非法治化的原因進(jìn)行分析，并通過(guò)行政決策法治化價(jià)值進(jìn)行探討，從而尋找到行政決策法治化實(shí)現(xiàn)的路徑。

行政決策；法治化；實(shí)現(xiàn)路徑

盡管我國(guó)學(xué)界尚未對(duì)行政決策給出一個(gè)通說(shuō)性的完美定義①，但基于它會(huì)對(duì)行政管理產(chǎn)生決定性影響，將行政決策定性為行政管理的首要環(huán)節(jié)已經(jīng)形成共識(shí)。又因行政決策對(duì)管轄范圍內(nèi)的行政事宜所產(chǎn)生的重大影響，行政決策法治化，尤其是重大行政決策法治化②，顯然勢(shì)在必行。

一、法治化視閾下行政決策之非法治成因

（一）行政決策主體參與度不足。行政決策主體是行政決策的決定性要素，在我們?nèi)粘５挠^念中，行政決策主體往往是指國(guó)家賦予的具有行政決策權(quán)力的官員。但除此之外，廣義的行政決策主體還應(yīng)當(dāng)包括公眾、專家等所有能參與行政決策中的人。然而，不論是何種主體，我國(guó)行政決策主體在行政決策中的參與度不足已經(jīng)成為行政決策的頑疾而必須有所變革，其參與度不足主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一，對(duì)于參與進(jìn)行行政決策的官員而言，真正具有決策權(quán)的往往是行政單位的首長(zhǎng)，特別是重大行政決策更是如此。其他官員則受制于集體主義下的首長(zhǎng)個(gè)人意志主義，在決策時(shí)往往是陪襯。受當(dāng)前政治生態(tài)環(huán)境的制約，其中首長(zhǎng)的影響力大是一個(gè)方面的原因，更重要的是除首長(zhǎng)之外的行政決策主體自身沒(méi)有把自己擺到?jīng)Q策者的主人翁之地位，造成了其參與度不足。二，對(duì)于參與行政決策的公眾、專家而言，其參與度往往取決于政府打開(kāi)溝通交流渠道的大小，公眾、專家參與度不足主要不是自身原因，而是體制上的官本位盛行，政府未能很好地轉(zhuǎn)變思維，拓展公眾、專家等參與行政決策的渠道。在政府的思維里，政府應(yīng)當(dāng)控制著行政決策的主導(dǎo)權(quán)，其他人的意見(jiàn)和建議僅僅是參考，或者是公眾、專家僅僅是形式上的參與者，實(shí)質(zhì)上卻不在政府行政決策的權(quán)力之列。

（二）行政決策程序不完善。行政決策程序是指行政主體依職權(quán)在行政決策進(jìn)程中所遵循的一系列步驟。它主要應(yīng)該包括以下程序：調(diào)查、決策規(guī)劃、可行性論證、聽(tīng)證、咨詢和協(xié)商、審議和審批、公布、備案等。自13世紀(jì)的英國(guó)開(kāi)始，程序正義觀開(kāi)始逐步受到應(yīng)有的重視，雖然實(shí)質(zhì)正義是人們孜孜不倦追求的目標(biāo)，但其實(shí)現(xiàn)的過(guò)程卻有賴于程序正義的保障，“遲來(lái)的正義非正義”即是指雖然實(shí)質(zhì)正義最終得以實(shí)現(xiàn)，但因?yàn)槌绦騿?wèn)題而使所謂的實(shí)質(zhì)正義非正義。具體到行政決策而言亦是如此，行政決策的程序能夠保障行政決策的透明度，保證行政決策的過(guò)程能夠沿著正確的既定軌道實(shí)現(xiàn)。但現(xiàn)實(shí)情況是，我國(guó)還沒(méi)有建立起完整的行政決策程序性法律規(guī)定，各級(jí)政府在行政決策中具有很大的隨意性，不少政府部門和基層行政決策者往往不經(jīng)過(guò)扎實(shí)的調(diào)查、認(rèn)真的分析、充分的討論和縝密的論證作出行政決策，結(jié)果由行政首長(zhǎng)“拍著腦袋作決定，拍著胸脯表決心，拍著屁股推責(zé)任”的主觀決策、重復(fù)決策、錯(cuò)誤決策時(shí)有發(fā)生。

（三）行政決策責(zé)任缺位。權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)一致是對(duì)權(quán)力責(zé)任相對(duì)應(yīng)的基本要求，有什么樣的權(quán)力就應(yīng)當(dāng)對(duì)應(yīng)什么樣的責(zé)任。行政決策的過(guò)程就是各級(jí)政府運(yùn)用手中的行政權(quán)力作出對(duì)相對(duì)人帶來(lái)一定影響的決策的過(guò)程，既然行政決策必然會(huì)對(duì)相對(duì)人帶來(lái)一定的影響，行政決策權(quán)力的行使就不能無(wú)疆界，就應(yīng)當(dāng)受到一定的制約和廣泛的監(jiān)督。當(dāng)因行政決策權(quán)力濫用或因行政決策失誤時(shí)，決策主體就應(yīng)當(dāng)為自己的行為承擔(dān)責(zé)任。但目前我國(guó)行政決策責(zé)任缺位，沒(méi)有建立起行政決策錯(cuò)誤、失誤的后果追究機(jī)制，使得有些行政機(jī)構(gòu)想當(dāng)然地認(rèn)為行政決策責(zé)任虛位，從而膽大妄為地亂決策而造成侵害公民的基本權(quán)利或侵害公共利益的事件時(shí)有發(fā)生。事實(shí)上，建立行政決策責(zé)任追究機(jī)制是建立法治政府的必然要求，是為了讓決策者在進(jìn)行行政決策時(shí)謹(jǐn)慎運(yùn)用手中的決策權(quán)力和決策權(quán)威。否則，法治政府的愿望只能成為理想，責(zé)任政府沒(méi)有建立起來(lái)而與專制政府無(wú)異。

二、行政決策法治化的價(jià)值

（一）確保行政決策的科學(xué)性。如前所述，雖然行政決策的主體在進(jìn)行行政決策時(shí)是主觀的，但其行政決策的內(nèi)容卻是客觀的，如此，行政決策并不能說(shuō)是憑借某種主觀臆斷的行政活動(dòng)，行政決策的客觀性決定了行政決策必然有其科學(xué)性，而諸如聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等程序性制度設(shè)計(jì)就是為行政決策的科學(xué)性提供智力支持。由此可見(jiàn)，行政決策是有其科學(xué)性的，它可能關(guān)系到?jīng)Q策的成敗得失。而科學(xué)合理的行政決策能夠最大限度保障行政決策的質(zhì)量和效率，最大限度地實(shí)現(xiàn)權(quán)為民所用、利為民所謀的目標(biāo)。

（二）保障對(duì)行政決策權(quán)的制約。行政決策法治化就是要保障行政決策按照既定的程序、方式進(jìn)行，避免行政決策的隨意性。而一旦確立行政決策法治化的路徑，就應(yīng)當(dāng)把這種路徑作為常規(guī)手段以某種方式固定下來(lái)。對(duì)于法治化之規(guī)則，行政機(jī)關(guān)自身亦應(yīng)當(dāng)切實(shí)遵守。有了行政決策法治化的保障，就會(huì)使政府決策的隨意性受到應(yīng)有的制約，避免人為的不當(dāng)干預(yù)行政決策的進(jìn)行。

（三）確立決策權(quán)與公民權(quán)的平衡。行政決策者對(duì)決策的內(nèi)容而言，是站在行政者的角度對(duì)決策的內(nèi)容進(jìn)行審視，因此它可能會(huì)有意無(wú)意地忽視了公民的權(quán)利。但如果把行政決策法治化，保證公眾對(duì)行政決策的實(shí)質(zhì)性參與，則決策者就能多視域多維度地傾聽(tīng)各方不同的意見(jiàn)，從而在決策權(quán)與公民權(quán)之間實(shí)現(xiàn)某種動(dòng)態(tài)的平衡。

三、行政決策法治化的路徑選擇

（一）健全行政決策主體。首先，對(duì)決策者而言，都應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)地參與到?jīng)Q策中去，按照人民利益、公共利益原則獨(dú)立地發(fā)表自己意見(jiàn)而非簡(jiǎn)單地以首長(zhǎng)的意見(jiàn)作為自己的意見(jiàn)。其次，對(duì)公眾、專家、新聞?shì)浾摱裕畱?yīng)當(dāng)拓展該主體對(duì)決策參與的渠道，形成上述主體參與行政決策的固定機(jī)制。

（二）規(guī)范行政決策程序。在行政決策過(guò)程中，行政決策主體必須保證行政決策所涉及的相對(duì)人的基本權(quán)利，保證這一程序權(quán)利以合理的路徑來(lái)實(shí)現(xiàn)，要充分體現(xiàn)程序的正當(dāng)性。這也就是說(shuō)在當(dāng)前注重行政決策程序的背景下，應(yīng)當(dāng)保障公眾對(duì)涉及的行政決策聽(tīng)證的權(quán)利，允許公眾對(duì)涉及自身利益的行政決策發(fā)表意見(jiàn)。除此之外，應(yīng)當(dāng)確保公眾對(duì)行政決策的參與機(jī)制，因?yàn)椤皡⑴c本身就是有價(jià)值的，因?yàn)樗构窬哂幸环N對(duì)政府管理過(guò)程的參與感”。但現(xiàn)實(shí)情況往往不如人意，有些行政決策是先立項(xiàng)后論證，而論證已經(jīng)預(yù)設(shè)了前提條件，即論證該行政決策是可行的，而非論證該行政決策是否可行，這就是先有果后有因的論證方式，在這種情況下，“政府決策的可行性分析過(guò)程就很容易變成一種意向性的支持性分析工作”而變得沒(méi)有多少實(shí)質(zhì)性意義。行政機(jī)關(guān)往往事先預(yù)定決策結(jié)果，公眾的參與僅僅是決策機(jī)關(guān)收集意見(jiàn)的程序流程而已，缺少依照法定程序與利益相關(guān)群體的對(duì)話和溝通，并未真正形成影響行政決策的實(shí)體性力量。故而應(yīng)當(dāng)健全行政決策程序，確保行政決策按照正確的方式進(jìn)行。

（三）明確行政決策責(zé)任。法律有諺“徒法不足以自行”，這說(shuō)明不僅要有法律規(guī)范，更要有違反它的懲戒措施。在行政決策上更是如此，行政決策主體必須要為其行政決策的失誤及行政決策權(quán)的濫用承擔(dān)責(zé)任。因?yàn)榉ㄖ握牡湫蜆?biāo)志之一就是責(zé)任政府，在行政決策中，必須要在決策行為和決策責(zé)任之間建立起應(yīng)有的聯(lián)系。對(duì)錯(cuò)誤決策而導(dǎo)致社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展的不良后果，侵犯了公共利益和公民的基本權(quán)利，決策者必須承擔(dān)由此引起的法律責(zé)任，并依照相關(guān)法律、法規(guī)給決策者應(yīng)得的處理和制裁。

【注釋】

①也有學(xué)者對(duì)其進(jìn)行定義，如行政決策是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)為履行行政職能，就所要面臨的要解決的問(wèn)題，從實(shí)際出發(fā)，制定與選擇行動(dòng)方案，做出決定的活動(dòng)。參見(jiàn)許文惠、張成福、孫柏瑛：《行政決策學(xué)》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社1997年版，第2頁(yè)；行政決策是國(guó)家行政組織為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，依據(jù)既定政策和法律，對(duì)面臨要解決的問(wèn)題，擬定并選擇行動(dòng)方案的行為過(guò)程。參見(jiàn)劉莘：《法治政府與行政決策、行政立法》，北京：北京大學(xué)出版社2006年版，第77頁(yè)；行政決策是指行政機(jī)關(guān)作出重要、重大決定的行為。參見(jiàn)鄧海娟、殷仁勝：《我國(guó)行政決策法治化的思考》，載《理論月刊》2007年第7期，第142頁(yè)。

②重大行政決策范圍主要應(yīng)該包括：一是行政立法類。二是規(guī)劃和計(jì)劃類。三是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和公共服務(wù)會(huì)事務(wù)類。四是重大行政行為類。五是應(yīng)急事項(xiàng)類。六是基層民主政治建設(shè)類等。七是其他涉及基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、全局性的重大決策事項(xiàng)。參見(jiàn)秦祖?zhèn)ィ骸墩撝卮笮姓Q策法治化的建構(gòu)》，載《云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2013年第6期，第133-134頁(yè)。限于篇幅，本文無(wú)意對(duì)重大行政決策進(jìn)行界定。

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