設(shè)施農(nóng)用地管理存在問(wèn)題、原因及對(duì)策分析

梁 梯 周靖江

設(shè)施農(nóng)用地管理存在問(wèn)題、原因及對(duì)策分析

梁 梯 周靖江

近年來(lái)，受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響，城鄉(xiāng)交流的不斷加強(qiáng)，外出務(wù)工人員增多，農(nóng)村土地拋荒現(xiàn)象嚴(yán)重。為解決這一問(wèn)題，國(guó)家出臺(tái)政策鼓勵(lì)支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，因此高收益的設(shè)施農(nóng)業(yè)漸漸成為大多數(shù)投資商的選擇。國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部在2014年9月29日聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》（國(guó)土資發(fā)[2014]127號(hào)），以下簡(jiǎn)稱通知。通知中對(duì)設(shè)施農(nóng)用地用地范圍及管理作出了明確要求與界定。然而經(jīng)過(guò)筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)在日常的管理中依舊存在許多問(wèn)題。本文主要就設(shè)施農(nóng)用地管理存在問(wèn)題進(jìn)行分析并進(jìn)一步探討發(fā)展對(duì)策。

設(shè)施農(nóng)用地 問(wèn)題 對(duì)策

一、設(shè)施農(nóng)用地概念

2010年9月30日國(guó)土資源部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問(wèn)題的通知》國(guó)土資發(fā)〔2010〕155號(hào)文件規(guī)定：依據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2007），設(shè)施農(nóng)用地是指直接用于經(jīng)營(yíng)性養(yǎng)殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產(chǎn)養(yǎng)殖的生產(chǎn)設(shè)施用地及其相應(yīng)附屬設(shè)施用地，農(nóng)村宅基地以外的晾曬場(chǎng)等農(nóng)業(yè)設(shè)施用地。根據(jù)設(shè)施農(nóng)用地特點(diǎn)，從有利于規(guī)范管理出發(fā)，設(shè)施農(nóng)用地具體分為生產(chǎn)設(shè)施用地和附屬設(shè)施用地。

二、設(shè)施農(nóng)用地管理存在的問(wèn)題

（一）缺乏統(tǒng)一規(guī)劃

設(shè)施農(nóng)用地的使用必須符合農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的要求，但目前這兩項(xiàng)規(guī)劃在生活中卻未能做到很好的銜接，有的縣市區(qū)并未出臺(tái)專門的農(nóng)業(yè)布局規(guī)劃，上級(jí)國(guó)土部門也沒(méi)有安排專門的設(shè)施農(nóng)用地用地指標(biāo)。由于設(shè)施農(nóng)用地項(xiàng)目主要是經(jīng)營(yíng)者與土地所有權(quán)人約定用地條件，簽訂流轉(zhuǎn)合同，之后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門向縣市國(guó)土、農(nóng)業(yè)部門備案。由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃的指引，設(shè)施農(nóng)用地項(xiàng)目選址往往處于自發(fā)性，分布散亂。由于選址空間分布較大，對(duì)配套設(shè)施的投入成本較多，致使土地的利用效率不高。部門地區(qū)基本農(nóng)田保護(hù)率高，但是設(shè)施農(nóng)用地項(xiàng)目的配套設(shè)施卻很難避開(kāi)基本農(nóng)田，由于缺乏明確統(tǒng)籌，造成了審批的障礙。

（二）違法用地現(xiàn)象較多

一是大部分的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)者未接受足夠的法律和政策指導(dǎo)，法律意識(shí)淡薄，在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中為了滿足自己的利益需求，將本應(yīng)用于設(shè)施農(nóng)用地項(xiàng)目的土地進(jìn)行餐飲、休閑、辦公、生活等非農(nóng)生產(chǎn)活動(dòng)。甚至以流轉(zhuǎn)土地為由大量圈地，擅自改變農(nóng)用地用途，甚至作為建設(shè)用地使用。違法用地現(xiàn)象頻發(fā)，不僅造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，不利于節(jié)約集約用地的開(kāi)展，而且嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的利益。二是存在未批先建、少批多建等現(xiàn)象。有的經(jīng)營(yíng)者在與農(nóng)民簽訂用地協(xié)議，還未到國(guó)土與農(nóng)業(yè)部門備案就開(kāi)始動(dòng)工，而后由于不符合設(shè)施農(nóng)用地的有關(guān)規(guī)定不能動(dòng)工，由此就出現(xiàn)了未經(jīng)審批就建設(shè)的情況，造成違法用地。有的經(jīng)營(yíng)者實(shí)際用地面積超過(guò)批準(zhǔn)面積，尤其在利用荒山、荒地等土地時(shí)，經(jīng)營(yíng)者認(rèn)為土地既然都是荒蕪的，自己使用也不會(huì)對(duì)他人造成損害，致使超面積建設(shè)現(xiàn)象普遍。

（三）存在監(jiān)管難題

設(shè)施農(nóng)用地是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)物，在管理上缺乏可借鑒的成熟做法和經(jīng)驗(yàn)。雖然國(guó)土資源部、國(guó)土資源廳有出臺(tái)相關(guān)文件進(jìn)行指導(dǎo)，但在實(shí)際的工作開(kāi)展中，由于缺乏具體細(xì)則指導(dǎo)，致使管理不到位。按通知規(guī)定，設(shè)施農(nóng)用地在生產(chǎn)結(jié)束后，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)按相關(guān)規(guī)定進(jìn)行復(fù)墾，占用耕地的應(yīng)復(fù)墾耕地。但目前在辦理設(shè)施農(nóng)用地項(xiàng)目中，經(jīng)營(yíng)者能夠經(jīng)營(yíng)下去的就繼續(xù)使用土地，無(wú)法經(jīng)營(yíng)的則一走了之。缺乏相應(yīng)的制約措施，致使被破壞的土地復(fù)墾面臨諸多困難。

三、存在問(wèn)題的原因分析

（1）目前設(shè)施農(nóng)用地管理主要依靠國(guó)土與農(nóng)業(yè)兩家，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門及相關(guān)農(nóng)業(yè)、規(guī)劃和環(huán)保部門并沒(méi)有與國(guó)土、農(nóng)業(yè)部門形成聯(lián)合審批模式，對(duì)設(shè)施農(nóng)用地的管理沒(méi)有形成統(tǒng)一的指導(dǎo)。全國(guó)各地情況千差萬(wàn)別，先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)可以學(xué)習(xí)，不能完全效仿，統(tǒng)一的管理模式和方法無(wú)法適應(yīng)各地的特殊情況，各市縣應(yīng)出臺(tái)具體管理細(xì)則，解決實(shí)際遇到的難題。

（2）法治意識(shí)不強(qiáng)，違法用地現(xiàn)象頻發(fā)。一是大部分農(nóng)民沒(méi)有樹(shù)立依法用地的法律意識(shí)，設(shè)施農(nóng)用地的概念更是聽(tīng)之甚少。只要有經(jīng)營(yíng)者想要流轉(zhuǎn)自己的土地，流轉(zhuǎn)價(jià)格誘人，根本不會(huì)考慮土地被用作何用途，有何隱患。土地協(xié)議簽訂后，經(jīng)營(yíng)者將土地挪作他用，這些農(nóng)民也聽(tīng)之任之，不會(huì)過(guò)多阻攔，不會(huì)拿起法律武器保護(hù)自己的合法權(quán)益。二是國(guó)土、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門自身對(duì)于設(shè)施農(nóng)用地制度缺乏了解，負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作的人員大多未進(jìn)行過(guò)系統(tǒng)培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，在實(shí)際工作中無(wú)法起到很好的指導(dǎo)作用。

（3）目前除開(kāi)省部級(jí)出臺(tái)了相關(guān)文件指導(dǎo)設(shè)施農(nóng)用地的管理工作，相關(guān)的法律法規(guī)并未對(duì)設(shè)施農(nóng)用地進(jìn)行明確規(guī)定，市級(jí)層面出臺(tái)管理細(xì)則的尚較少。

四、加強(qiáng)和改進(jìn)設(shè)施農(nóng)用地管理的對(duì)策

（一）規(guī)劃先行

首先要在現(xiàn)有規(guī)劃基礎(chǔ)上，做好設(shè)施農(nóng)用地發(fā)展規(guī)劃，把握好農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與用地發(fā)展規(guī)劃有效銜接。根據(jù)本地區(qū)設(shè)施農(nóng)用地發(fā)展的實(shí)際情況，合理確定設(shè)施農(nóng)用地的發(fā)展規(guī)模以及未來(lái)規(guī)劃。同時(shí)要充分考慮林業(yè)、環(huán)保、規(guī)劃等部門意見(jiàn)，將其納入設(shè)施農(nóng)用地日常監(jiān)管中來(lái)。

（二）加大政策宣傳，樹(shù)立正確用地意識(shí)

國(guó)土、農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等有關(guān)部門有責(zé)任也有義務(wù)對(duì)國(guó)家出臺(tái)的設(shè)施農(nóng)用地政策進(jìn)行宣傳。在日常的工作中要多開(kāi)展土地政策宣傳活動(dòng)，通過(guò)在當(dāng)?shù)赜芯€電視臺(tái)播放用地宣傳片、成立講師團(tuán)到基層宣講、懸掛橫幅、發(fā)放宣傳冊(cè)等方式讓廣大農(nóng)民知曉用地政策，保護(hù)自身權(quán)益，從源頭減少違法用地現(xiàn)象發(fā)生。

（三）出臺(tái)適用于當(dāng)?shù)貙?shí)際的實(shí)施細(xì)則

建議制定設(shè)施農(nóng)用地的用地目錄，可參照《劃撥供地目錄》，對(duì)設(shè)施農(nóng)用地的類型進(jìn)行細(xì)分，讓設(shè)施農(nóng)用地審批可以有據(jù)可依。并且明確管理原則和方式，把審批權(quán)限下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府牽頭組織相關(guān)部門聯(lián)合審批后報(bào)縣(市、區(qū))國(guó)土資源主管部門和農(nóng)業(yè)部門核實(shí)備案。國(guó)土和農(nóng)業(yè)部門根據(jù)自身職能嚴(yán)格核定審批備案信息，做好批后監(jiān)管工作。

（四）加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)用地監(jiān)管工作

隨著設(shè)施農(nóng)用地項(xiàng)目的增多，建議建立設(shè)施農(nóng)用地日常巡查機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)設(shè)施農(nóng)用地的監(jiān)管。對(duì)于未批先建、少批多建、改變土地用途的現(xiàn)象予以堅(jiān)決打擊，嚴(yán)厲查處。在備案環(huán)節(jié)國(guó)土、農(nóng)業(yè)部門要嚴(yán)格審查呈報(bào)資料，并組織相關(guān)部門聯(lián)合踏勘，驗(yàn)收合格后經(jīng)營(yíng)者方能投入生產(chǎn)。對(duì)需復(fù)墾的土地，經(jīng)營(yíng)者要根據(jù)復(fù)墾協(xié)議規(guī)定，繳納足額的保證金，項(xiàng)目退出后要督促經(jīng)營(yíng)者完成復(fù)墾工作。市國(guó)土資源部門和農(nóng)業(yè)部門要加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)國(guó)土資源和農(nóng)業(yè)部門執(zhí)法行為的監(jiān)管，對(duì)有案不查、執(zhí)法不嚴(yán)的行為堅(jiān)決予以糾正；并將設(shè)施農(nóng)用地使用和管理情況政府耕地年度目標(biāo)考核內(nèi)容中來(lái)，獎(jiǎng)罰分明。

[1]國(guó)土資源部門戶網(wǎng)站[EB/oL]．http：//www．mlr．gov．cn/．

[2]李延壽,鄭繼鳳．濟(jì)南市設(shè)施農(nóng)用地發(fā)展現(xiàn)狀與對(duì)策建議[J]．山東國(guó)土資源,2012(3)．

[3]李強(qiáng)．淺析設(shè)施農(nóng)用地管理存在問(wèn)題及對(duì)策[C]．福建省土地學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)年會(huì),2013．

[4]劉崴．設(shè)施農(nóng)用地管理中的問(wèn)題及對(duì)策研究[J]．國(guó)土資源,2016(5)：42～43．

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