我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀和法律制度分析

韓迎賓

(西南政法大學(xué) 重慶 400000)

我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀和法律制度分析

韓迎賓

(西南政法大學(xué) 重慶 400000)

1 引言

2013年11月的十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的重大決定》，對(duì)深化農(nóng)村土地改革做了重大部署，指出要堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)、依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)村合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)，鼓勵(lì)農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)。

2 土地流轉(zhuǎn)概念分析

土地流轉(zhuǎn)，《辭?！穼?duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的解釋如下：農(nóng)村中屬于集體所有、由農(nóng)民家庭承包經(jīng)營(yíng)的土地，按照依法自愿有償原則，通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式轉(zhuǎn)讓其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這是在嚴(yán)格遵循土地集體所有制的前提下進(jìn)行的土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。轉(zhuǎn)移的是使用權(quán)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村中屬于集體所有的土地，在所有權(quán)保持不變的前提下，其土地使用權(quán)依法在不同主體之間進(jìn)行流動(dòng)和轉(zhuǎn)移。[1]

3 我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度變革的特點(diǎn)

在立法態(tài)度問題上，經(jīng)歷了從“最初的嚴(yán)禁流轉(zhuǎn)到逐步放開”的過程。1982年《憲法》第10條第4款明確規(guī)定了“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！钡?988年頒布的《憲法修正案》對(duì)當(dāng)前的憲法第10條第4款作了修正，規(guī)定“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，至此農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)才符合憲法規(guī)定，具有不同尋常的意義。在之后相繼實(shí)施的《農(nóng)地法》《土地管理法》等各種法律也陸陸續(xù)續(xù)對(duì)這一問題作出法律規(guī)定和解釋。

4 我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度的現(xiàn)狀分析

在《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《擔(dān)保法》等多部法律中都存在與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題相關(guān)的法律規(guī)定。除此之外在《中華人民共和國(guó)民法通則》第80條也對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)做了正式規(guī)定，其后還有《中華人民共和國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)法》2003年3月施行，其中也提到了土地承包權(quán)并說(shuō)明其物權(quán)性質(zhì)。然而《農(nóng)業(yè)法》13條中規(guī)定“在承包期內(nèi)，經(jīng)發(fā)包方同意，承包方可以轉(zhuǎn)讓所承包的土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面，也可以將農(nóng)業(yè)承包合同的權(quán)利和義務(wù)轉(zhuǎn)讓給第三者，承包期滿，承包人將原承包的土地、山嶺、荒原、荒地、灘涂、水面享有優(yōu)先承包權(quán)。承包人在承包期內(nèi)死亡的，該承包人的繼承人可以繼續(xù)承包。”從這項(xiàng)規(guī)定來(lái)看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)則是一種債權(quán)的流轉(zhuǎn)，這和《民法通則》的當(dāng)中的物權(quán)性質(zhì)原則規(guī)定產(chǎn)生沖突，此種權(quán)利限制了當(dāng)事人對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的處分權(quán)，操作性和適用性不強(qiáng)，且流轉(zhuǎn)方式相對(duì)來(lái)說(shuō)極其單一。《擔(dān)保法》第34條規(guī)定說(shuō)明抵押人依法有權(quán)處分的國(guó)有的土地使用權(quán)、房屋和其他地上定著物；第37條明確指出土地所有權(quán)不得抵押，既包括國(guó)有土地所有權(quán)也包括集體土地所有權(quán)，但擔(dān)保法規(guī)定可以抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的使用權(quán)可以抵押。我國(guó)還沒有法律明確規(guī)定對(duì)國(guó)有土地所有權(quán)的處分，只能由國(guó)家出面依法來(lái)征用集體土地所有權(quán)變?yōu)閲?guó)家所有。

5 我國(guó)土地流轉(zhuǎn)法律制度的缺陷

5.1 現(xiàn)有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法各法律規(guī)范之間存在沖突

對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)現(xiàn)行調(diào)整的法律法規(guī)主要有《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》及相關(guān)的司法解釋等，由于這些法律規(guī)范之間缺少統(tǒng)一性，立法精神也各有不一，因此導(dǎo)致法律條文之間存在矛盾和沖突。這些不同的矛盾規(guī)定在解決關(guān)于土地流轉(zhuǎn)問題的法律糾紛上會(huì)面臨不公，進(jìn)而影響社會(huì)秩序，激化社會(huì)矛盾。[2]

5.2 產(chǎn)權(quán)主體界定不清，限制了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)

《憲法》、《土地承包法》、《土地管理法》都只是大致規(guī)定了農(nóng)村土地屬于集體所有，未進(jìn)行明確的流轉(zhuǎn)中的土地權(quán)利主體歸屬。中國(guó)當(dāng)前的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度安排中對(duì)集體土地所有權(quán)行使的代表主體界定是模糊的，而由于農(nóng)村土地確權(quán)未能實(shí)現(xiàn)與土地流轉(zhuǎn)同步，造成流轉(zhuǎn)中的土地權(quán)利主體身份模糊，土地流轉(zhuǎn)的有序推動(dòng)出現(xiàn)難度。[3]。

5.3 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范、不具體

現(xiàn)階段的土地流轉(zhuǎn)沒有一套完整的流轉(zhuǎn)機(jī)制，流轉(zhuǎn)過程不規(guī)范，不明確。盡管《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)管理辦法》第十五條規(guī)定承包方依法取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以流轉(zhuǎn)，《農(nóng)村土地承包法》第三十二條也規(guī)定通過家庭方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以流轉(zhuǎn)。然而這兩種規(guī)定并沒有明確說(shuō)明可以通過哪些具體方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

6 完善我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度的思考

目前有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律制度的規(guī)定多散見于多個(gè)法律條文之中，使得各個(gè)法律規(guī)范之間存在沖突和矛盾，因此當(dāng)務(wù)之急要擬定一部具體明確且操作性強(qiáng)的專門性法律。以憲法為和民法典為核心，國(guó)家調(diào)控和市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合的手段，參照現(xiàn)有的土地管理法、土地承包法等細(xì)則修改相關(guān)法律文件，制定新的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法》，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式、過程以及糾紛的解決等作出系統(tǒng)詳盡的規(guī)定。建立和完善農(nóng)村土地物權(quán)制度，這符合我國(guó)國(guó)情，是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也是當(dāng)下全面深化改革的客觀追求。完善土地流轉(zhuǎn)的決策制度。要規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)程序，減少目前土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)存在的混亂狀況和盲目簽訂合同的現(xiàn)象，進(jìn)而減少因土地流轉(zhuǎn)問題帶來(lái)的土地糾紛，保證土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法有序的轉(zhuǎn)讓，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)程序。[4]為了實(shí)現(xiàn)資源的合理有效配置，兼顧個(gè)人和集體利益，我們應(yīng)在土地流轉(zhuǎn)收益分配制度上，重點(diǎn)劃分國(guó)家、土地和農(nóng)民三者之間的利益分配，降低農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，切實(shí)保障農(nóng)民收益權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

農(nóng)民在出讓土地之后往往會(huì)存在一定的思想包袱和負(fù)擔(dān)，為了減輕農(nóng)村出讓土地之后的擔(dān)憂，增強(qiáng)農(nóng)民的抗風(fēng)險(xiǎn)和抗打擊能力。建立和完善相關(guān)的社會(huì)保障配套機(jī)制，完善社會(huì)保障體系，確保農(nóng)民在教育、醫(yī)療、就業(yè)、生活居住等方面享受公平公正的待遇；完善土地流轉(zhuǎn)過程中的糾紛解決機(jī)制，確保農(nóng)民有法可依，充分發(fā)揮基層組織的調(diào)解作用，把握好糾紛解決的最佳解決良機(jī)，讓矛盾消失在萌芽狀態(tài)。充分利用好仲裁機(jī)制，在仲裁的過程中減少行政力量的干預(yù)，確保土地仲裁的中立合理性，使得仲裁的優(yōu)勢(shì)得到全面而有效的發(fā)揮。

[1] 孫翱翔，劉遠(yuǎn)鳳.《當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)熱的理性思考》.2014年1月 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究第35卷第1期

[2] 鄧立強(qiáng)：《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的問題探析》，載《中國(guó)集體經(jīng)濟(jì)》2007年第31期。P30-31

[3] 劉艷.《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的產(chǎn)權(quán)制度法律問題探討》.2014年 中國(guó)土地科學(xué)第28卷第11期

[4] 丁關(guān)良：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在的法律問題與對(duì)策建議研究——以浙江省為例》，載于《現(xiàn)代商業(yè)》2012年

F014.1

A

1672-5832(2017)10-0206-01

韓迎賓(1993-)，安徽淮北人，西南政法大學(xué)2016級(jí)民商法碩士研究生。