關(guān)于國家級(jí)新區(qū)的宏觀立法思考

王 攀 吳 昊 姜 鼐 孫 卓

(1.沈陽師范大學(xué) 遼寧 沈陽 110000;2.沈陽市皇姑區(qū)法院 遼寧 沈陽 110000;3.沈陽市于洪區(qū)人民法院執(zhí)行局 遼寧 沈陽 110000;4.沈陽市中級(jí)人民法院 遼寧 沈陽 110000)

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關(guān)于國家級(jí)新區(qū)的宏觀立法思考

王 攀1吳 昊2姜 鼐3孫 卓4

(1.沈陽師范大學(xué) 遼寧 沈陽 110000;2.沈陽市皇姑區(qū)法院 遼寧 沈陽 110000;3.沈陽市于洪區(qū)人民法院執(zhí)行局 遼寧 沈陽 110000;4.沈陽市中級(jí)人民法院 遼寧 沈陽 110000)

目前國際上設(shè)立經(jīng)濟(jì)、自由自貿(mào)區(qū)的通行做法是設(shè)立新區(qū)之前制定好完善的法律，遺憾的是，我國沒有專門的經(jīng)濟(jì)法、自由貿(mào)易區(qū)法、國家新區(qū)法，在沒有法律的規(guī)范作依托情況下，新區(qū)的存在不免會(huì)無名無分陷入尷尬的境地。

立法;新區(qū);法律體系

前言

有效地控制行政權(quán)力，前提是行政主體能夠合法有效地行使權(quán)力，規(guī)范和完善新區(qū)的立法，確立新區(qū)行政權(quán)力正當(dāng)性的首要條件是疏通理順清國家級(jí)新區(qū)的行政主體之間及行政主體內(nèi)部之間的權(quán)力關(guān)系。為了使新區(qū)的行政權(quán)力有法律依據(jù)，根據(jù)目前我國國家級(jí)新區(qū)的發(fā)展及經(jīng)驗(yàn)積累，本文將提出合理的行政權(quán)力關(guān)系的規(guī)范建議。

1 從憲法上保證新區(qū)的獨(dú)立性

有關(guān)中央和地方的行政權(quán)力配置，現(xiàn)行憲法提出國家可以在必要時(shí)候設(shè)立特別行政區(qū)，現(xiàn)行憲法第三章涉及到了中央和地方的機(jī)構(gòu)設(shè)置，但值得注意的是，憲法條文中并沒有國家級(jí)新區(qū)的概念，也沒有管理委員會(huì)，因此，不論是學(xué)術(shù)界還是政府都普遍認(rèn)為管委會(huì)不是派出機(jī)關(guān)而是政府派出機(jī)構(gòu)?；蛟S管委會(huì)式權(quán)力配置形式能在新區(qū)發(fā)展初期發(fā)揮一定作用，但當(dāng)發(fā)展到一定階段以后就很難兼顧多個(gè)行政區(qū)和的職能履行，此時(shí)新區(qū)發(fā)展就必須依托于行政權(quán)力的支撐。私以為，從憲法上保證國家經(jīng)濟(jì)新區(qū)的獨(dú)立性，完善新區(qū)行政規(guī)劃并配備政府機(jī)構(gòu)和足夠的管理人員，確立其獨(dú)立地位，與傳統(tǒng)行政區(qū)、轄區(qū)內(nèi)功能園區(qū)明確區(qū)分開來。

2 建立健全新區(qū)法律體系

國務(wù)院負(fù)責(zé)設(shè)立國家級(jí)新區(qū)，就必須制定一套完善、規(guī)范的新區(qū)行政法規(guī)。國務(wù)院可以在設(shè)立新區(qū)時(shí)作出適當(dāng)?shù)南拗?，比如新區(qū)試驗(yàn)階段的時(shí)間、新區(qū)試驗(yàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。至于新區(qū)的行政法規(guī)制定，筆者認(rèn)為應(yīng)囊括以下幾點(diǎn)：第一，嚴(yán)格規(guī)范新區(qū)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，不論是從國家還是地方層面綜合考量，設(shè)立新區(qū)必須具備法律來源和嚴(yán)格的法律設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，只有這樣才能保證各個(gè)新區(qū)的質(zhì)量，限制新區(qū)設(shè)立的數(shù)量，從而避免新區(qū)設(shè)立過多而造成的國家資源浪費(fèi)或地方之間的不和諧，規(guī)避地方為了獲得國家的優(yōu)惠政策而紛紛申請(qǐng)?jiān)O(shè)立國家級(jí)新區(qū)的現(xiàn)象。第二，從法律上確立新區(qū)的地位：雖然國務(wù)院在批復(fù)新區(qū)時(shí)對(duì)每個(gè)新區(qū)都有法律定位，但是目前的法律并沒有對(duì)新區(qū)的邊界作出明確規(guī)定，也沒有規(guī)定具體的行政區(qū)劃代碼，《國家級(jí)新區(qū)管理?xiàng)l例》應(yīng)該對(duì)新區(qū)的地域邊界和權(quán)力范圍作出明確規(guī)定，從而在法律層面限制管委會(huì)的管轄區(qū)域和職權(quán)范圍。第三，明確規(guī)定設(shè)定新區(qū)管理機(jī)構(gòu)的相關(guān)問題：除了浦東新區(qū)和濱海新區(qū)以外，我國目前的國家級(jí)新區(qū)都設(shè)立了管委會(huì)，那么當(dāng)新區(qū)發(fā)展到一定程度時(shí)，能否成立區(qū)委區(qū)政府就要靠行政法規(guī)從法律層面給予適當(dāng)?shù)目臻g和自由，如果放任新區(qū)自由發(fā)展不加限制，最終會(huì)導(dǎo)致混亂的權(quán)力關(guān)系。要想杜絕權(quán)力濫用或權(quán)責(zé)不統(tǒng)一的現(xiàn)象，就必須對(duì)管委會(huì)的行政主體地位加以明確，限定其行政權(quán)力的邊界。

3 避免使用政策性文件

法治高度發(fā)達(dá)的國家對(duì)立法授權(quán)的必要性和明確性尤為重視，普遍對(duì)立法授權(quán)的條件和內(nèi)容加以限制。對(duì)新區(qū)管委會(huì)的授權(quán)主要來源于地方性法規(guī)、規(guī)章，但地方政府應(yīng)該避免過多地使用行政決定類的規(guī)范性文件，除此之外，針對(duì)管委會(huì)在行使行政權(quán)力過程中的侵權(quán)和責(zé)任追究，省、使政府的法規(guī)、規(guī)章也應(yīng)該對(duì)此明確規(guī)定，不能讓新區(qū)或其他行政區(qū)自行處理。要想促使新區(qū)的管理高效、合法，就必須盡量減少、避免使用立法授權(quán)、政策性決定等規(guī)范性法律文件，必須以明確、具體的規(guī)范內(nèi)容形式將國家級(jí)新區(qū)的行政權(quán)力內(nèi)容和相關(guān)行政體制問題固定化，形成統(tǒng)一、確定的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)。

4 制定配套的規(guī)范性法律文件

制定新區(qū)配套的規(guī)范性法律文件必須注重高效，整體把握，放眼未來。國務(wù)院各部門和地方政府應(yīng)該對(duì)配套法律法規(guī)在新區(qū)的如何適用、是否調(diào)整、暫停適用或加上兜底條款適用等問題作出說明。另外，新區(qū)的政府編制問題也非常混亂，派駐機(jī)構(gòu)和綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的人員雖然受新區(qū)管委會(huì)的管轄，但其人事關(guān)系仍留在原單位。筆者認(rèn)為，必須建立獨(dú)立的新區(qū)編制，除卻特殊情形，新區(qū)的工作人員受管委會(huì)管轄，編制屬于新區(qū)。配套的法律法規(guī)的暫時(shí)調(diào)整和適用也只是一時(shí)的，在新區(qū)法治環(huán)境逐漸穩(wěn)定、完善時(shí)，應(yīng)該制定新的法律、法規(guī)來適應(yīng)新區(qū)的發(fā)展，有效規(guī)范新區(qū)行政權(quán)力的行使，促進(jìn)地區(qū)法律穩(wěn)定發(fā)展。

結(jié)語

國家級(jí)新區(qū)發(fā)展對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著巨大的推動(dòng)力，合理分配資源，國家級(jí)新區(qū)是時(shí)代的產(chǎn)物也是歷史發(fā)展的必然要求。在建立與發(fā)展過程中必然遇到一些問題，這時(shí)就需要一個(gè)完備健全的規(guī)范制度，對(duì)的整體發(fā)展起到指明方向的作用。

[1] 盧向虎 王陳偉 關(guān)于國家級(jí)新區(qū)條例立法的思考—以陜西《西咸新區(qū)條例》起草為例[J].城市.2016(3)

[2] 蘇宇 泰安高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略研究

[3] 楊欣 廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)法制建設(shè)問題研究

王攀(1992.10-)，女，漢族，山東泰安人，研究生，沈陽師范大學(xué)，(法律)法學(xué)碩士。吳昊(1981-),遼寧錦州人，沈陽市皇姑區(qū)法院法官。姜鼐(1986-)，遼寧沈陽人，沈陽市于洪區(qū)人民法院執(zhí)行局執(zhí)行長。孫卓(1981-)，遼寧法庫人，沈陽市中級(jí)人民法院一級(jí)法官。

F299.22

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1672-5832(2017)07-0182-01