通用航空安全管理體系現(xiàn)狀及優(yōu)化

劉飛++張亮

摘 要：近年來(lái)，我國(guó)通用航空也高速發(fā)展，長(zhǎng)期穩(wěn)定持續(xù)的安全運(yùn)營(yíng)也就成了通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的首要問(wèn)題。我國(guó)通用航空安全管理體系（SMS）由基礎(chǔ)模塊、運(yùn)行模塊、監(jiān)督模塊、改進(jìn)模塊等四個(gè)模塊組成，運(yùn)行至今發(fā)現(xiàn)存在法律法規(guī)、運(yùn)營(yíng)形式嚴(yán)峻、安全管理系統(tǒng)匱乏、專(zhuān)業(yè)人才不足、基礎(chǔ)設(shè)備落后等問(wèn)題，建議在保證通航安全管理體系順利實(shí)施的基礎(chǔ)上，健全法律法規(guī)體系、完善安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)、增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、完善安全管理預(yù)警系統(tǒng)、加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)人才的培養(yǎng)、持續(xù)性安全監(jiān)管、明確通航主體地位等優(yōu)化策略。

關(guān)鍵詞：通用航空 安全管理 航空安全 現(xiàn)狀問(wèn)題 優(yōu)化策略

中圖分類(lèi)號(hào)：F56 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2017）09（c）-0147-03

通用航空，是指使用民用航空器從事公共航空運(yùn)輸以外的民用航空活動(dòng)，包括從事工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和建筑業(yè)的作業(yè)飛行以及醫(yī)療衛(wèi)生、搶險(xiǎn)救災(zāi)、氣象探測(cè)、海洋監(jiān)測(cè)、科學(xué)實(shí)驗(yàn)、教育訓(xùn)練、文化體育等方面的飛行活動(dòng)[1]。2017年民航局發(fā)展計(jì)劃司發(fā)布的《2016年民航行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》（簡(jiǎn)稱公報(bào)）中指出，全行業(yè)完成通用航空生產(chǎn)飛行76.47萬(wàn)h。其中：工業(yè)航空作業(yè)完成8.29萬(wàn)h；農(nóng)林業(yè)航空作業(yè)完成5.10萬(wàn)h；其他通用航空飛行63.08萬(wàn)h[2]。我國(guó)通用航空企業(yè)逐年遞增、飛行小時(shí)逐年上漲、應(yīng)用領(lǐng)域不斷擴(kuò)大、飛行種類(lèi)也日益繁多等。長(zhǎng)期穩(wěn)定持續(xù)的安全運(yùn)營(yíng)也就成了通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的首要問(wèn)題。

1 通用航空安全管理體系現(xiàn)狀

安全運(yùn)營(yíng)是通用航空產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展面臨的前提，如何提高通航產(chǎn)業(yè)的安全運(yùn)營(yíng)水平？采用安全管理體系（SMS）可以長(zhǎng)期穩(wěn)定持續(xù)的提生安全運(yùn)營(yíng)水平。我國(guó)通用航空安全管理體系是由基礎(chǔ)模塊（安全政策、目標(biāo)體系、組織機(jī)構(gòu)體系、文件體系、安全文化體系、教育培訓(xùn)體系等）、運(yùn)行模塊（風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)、安全管理信息系統(tǒng)、應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)等）、監(jiān)督模塊（評(píng)估審核系統(tǒng)、安全監(jiān)察體系等）、改進(jìn)模塊（改進(jìn)體系、反饋體系等）四個(gè)模塊組成（圖1）。

1.1 法律法規(guī)滯后

我國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)的第一部法規(guī)是1986年的《國(guó)務(wù)院 關(guān)于通用航空管理的暫行規(guī)定》。2003年5月的《通用航空飛行管制條例》，規(guī)范了通用航空飛行活動(dòng)、通用航空企業(yè)和機(jī)場(chǎng)建設(shè)的審批制度等事項(xiàng)。為進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)通用航空事業(yè)的蓬勃發(fā)展，2016年頒布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》。此基礎(chǔ)上，地方民航管理部門(mén)也制定了各自的通用航空規(guī)章、制度及標(biāo)準(zhǔn)?？梢?jiàn)，通用航空法律法規(guī)體系的不完整、標(biāo)準(zhǔn)制度的不統(tǒng)一，造成了通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展畸形，更不利于民航管理部門(mén)對(duì)航空安全的監(jiān)管。

1.2 運(yùn)營(yíng)形勢(shì)嚴(yán)峻

公報(bào)中指出，2016年發(fā)生通用航空事故10起，死亡19人[2]。航空事故不單單發(fā)生在通用航空的中小企業(yè)，還發(fā)生在成熟型的通用航空企業(yè)中。由此可見(jiàn)，通用航空事故持續(xù)走高，行業(yè)運(yùn)行形勢(shì)日益嚴(yán)峻。

1.3 安全監(jiān)管系統(tǒng)匱乏

事前監(jiān)管是民航監(jiān)管機(jī)構(gòu)最重視的環(huán)節(jié)，即通用航空運(yùn)行前的許可證可以通過(guò)相應(yīng)政策和法規(guī)規(guī)范約束，進(jìn)而輕視了事前預(yù)防和引導(dǎo)的重要性，也缺少通航運(yùn)營(yíng)中的行為監(jiān)管跟蹤以及緊急事故的應(yīng)對(duì)機(jī)制、缺乏事后的信息反饋，通常會(huì)在問(wèn)題出現(xiàn)后，進(jìn)行通用航空企業(yè)的停頓整改，造成通航安全監(jiān)管工作的重心偏移，在監(jiān)管中出現(xiàn)了“重許可，輕日常管理；重合規(guī)性監(jiān)管，輕真實(shí)性監(jiān)管；重事后處罰，輕事前引導(dǎo)和事中跟蹤”等現(xiàn)象[3]。甚至個(gè)別民航監(jiān)管中也存在徇私舞弊、違法監(jiān)管等現(xiàn)象。到目前為止，針對(duì)引入通用飛機(jī)尚未制定相應(yīng)評(píng)估機(jī)制。同時(shí)，對(duì)著通航業(yè)的快速增長(zhǎng)，飛行員、機(jī)務(wù)維修人員、安檢人員等大量需求，導(dǎo)致現(xiàn)有員工超負(fù)荷工作，以上這些因素給安全生產(chǎn)帶來(lái)了隱患，不利于通用航空的發(fā)展。

1.4 專(zhuān)業(yè)人才不足

公報(bào)指出，截至2016年底，獲得通用航空經(jīng)營(yíng)許可證的通用航空企業(yè)共320家；通用航空企業(yè)在冊(cè)航空器總數(shù)達(dá)到2096架，其中教學(xué)訓(xùn)練用飛機(jī)621架[2]。未來(lái)10年通用航空高速發(fā)展飛機(jī)需求量約10000架，專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的需求量上萬(wàn)個(gè)[4]，通用航空專(zhuān)業(yè)人員勞動(dòng)力市場(chǎng)尚未形成；專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的正常流動(dòng)，引起人才流動(dòng)市場(chǎng)不規(guī)范的行為，影響員工的思想穩(wěn)定，不利于航空安全。通航監(jiān)管安全人員的監(jiān)管工作經(jīng)驗(yàn)不足，對(duì)通航法律法規(guī)認(rèn)識(shí)缺少系統(tǒng)性，遇到安全事故容易慌亂，而不知所措，致使安全監(jiān)管力度減少。

1.5 基礎(chǔ)設(shè)施落后

通用航空機(jī)場(chǎng)是指為從事工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和建筑業(yè)的作業(yè)飛行，以及醫(yī)療衛(wèi)生、搶險(xiǎn)救災(zāi)、氣象探測(cè)、海洋監(jiān)測(cè)、科學(xué)實(shí)驗(yàn)、教育訓(xùn)練、文化體育等飛行活動(dòng)的民用航空器提供起飛、降落等服務(wù)的機(jī)場(chǎng)[5]。由此可以看出，用航空機(jī)場(chǎng)的建設(shè)成本低、投入小、工期短[6]。國(guó)務(wù)院辦公廳2016年5月印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，到2020年，建成500個(gè)以上通用機(jī)場(chǎng)[7]?？梢?jiàn)，我國(guó)通用航空機(jī)場(chǎng)存在嚴(yán)重不足的問(wèn)題，主要原因在于通航機(jī)場(chǎng)建設(shè)審批制度的苛刻及繁瑣，其中并未嚴(yán)格區(qū)分民用機(jī)場(chǎng)建設(shè)制度、運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)建設(shè)制度、通航機(jī)場(chǎng)建設(shè)制度。通航航空器的購(gòu)買(mǎi)、咨詢、維護(hù)、修理、保養(yǎng)等也沒(méi)有形成相應(yīng)的市場(chǎng)產(chǎn)業(yè)鏈；通航機(jī)場(chǎng)與運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)之間，通用機(jī)場(chǎng)之間無(wú)法形成相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)，制約著我國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

2 通用航空安全管理體系的優(yōu)化

2.1 保障SMS體系實(shí)施

SMS體系的保障措施需要從以下方面著手：具備安全管理的理念、培養(yǎng)員工的安全意識(shí)、定時(shí)定期的設(shè)備維護(hù)檢測(cè)、推廣安全管理制度、推進(jìn)安全管理執(zhí)行、形成安全管理考核機(jī)制。將安全的理念融入到通航企業(yè)文化中，無(wú)論高層領(lǐng)導(dǎo)還是一線員工需要養(yǎng)成安全意識(shí)，做到安全管理和生產(chǎn)。通航設(shè)備的安全管理是由人和物兩方面決定，通過(guò)獎(jiǎng)罰機(jī)制減少人為因素的安全事故，鼓勵(lì)員工安全生產(chǎn)；及時(shí)淘汰陳舊、老化、無(wú)法正常工作的設(shè)備，保障通航設(shè)備的安全運(yùn)營(yíng)。通航運(yùn)營(yíng)安全才是SMS體系的核心，從通航企業(yè)著手，推廣安全管理制度，明確監(jiān)管人員的權(quán)利和義務(wù)，推進(jìn)安全管理制度的執(zhí)行。通過(guò)相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，督促員工提高工作效率，積極參加培訓(xùn)提升專(zhuān)業(yè)技能，為通航安全打下基礎(chǔ)。endprint

2.2 健全通用航空的法律法規(guī)體系

健全通用航空的法律法規(guī)是優(yōu)化SMS的前提。首先制定通航的法律法規(guī)，提供安全管理的前期保障，實(shí)現(xiàn)安全管理的有法可依。其次，盡可能避免法律實(shí)施的滯后性，針對(duì)安全事故和安全隱患增加相關(guān)細(xì)則，保障通用航空安全的有效監(jiān)管。第三，安全事故發(fā)生后，法律法規(guī)將明確事故責(zé)任人，合理規(guī)避和減輕安全事故造成的損失，及時(shí)反饋安全事故信息，預(yù)防安全事故的再次發(fā)生。最后，健全通用航空法律體系，形成統(tǒng)一法律權(quán)利和法律義務(wù)，促使各項(xiàng)法律法規(guī)之間的相互作用、相互補(bǔ)充。

2.3 完善政府安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)

政府部門(mén)在通用航空安全監(jiān)管中的作用有三方面：①宣傳。通過(guò)媒介宣傳通航法律法規(guī)，形成通航企業(yè)、消費(fèi)者和監(jiān)管人員的安全意識(shí)，權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)。②引導(dǎo)。通過(guò)政府部門(mén)的引導(dǎo)，幫助通用航空企業(yè)構(gòu)建企業(yè)文化，更加重視運(yùn)營(yíng)安全；幫助監(jiān)管人員建構(gòu)安全價(jià)值觀，確保通用航空安全管理的順利實(shí)施。③監(jiān)督。通過(guò)政府監(jiān)管部門(mén)對(duì)通用航空企業(yè)有法可依的監(jiān)督，促進(jìn)企業(yè)完善自身安全航運(yùn)能力、搶險(xiǎn)救災(zāi)能力、事故救援水平、工業(yè)航空作業(yè)能力、農(nóng)業(yè)航空作業(yè)水平；還能避免監(jiān)管人員出現(xiàn)違法監(jiān)管、徇私舞弊等現(xiàn)象，確保監(jiān)管行為的有效實(shí)施。

2.4 增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

要解決通用航空機(jī)上建設(shè)，首先需要政府管理部門(mén)制定相關(guān)法律法規(guī)，簡(jiǎn)化通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)審批程序；其次加大政府對(duì)通用機(jī)場(chǎng)的扶持補(bǔ)貼力度。最后，允許和鼓勵(lì)民間資本投資建設(shè)機(jī)場(chǎng)。

2.5 完善安全管理預(yù)警系統(tǒng)

通用航空安全的基礎(chǔ)是完備的安全管理預(yù)警系統(tǒng)，預(yù)防事故發(fā)生，事后救援等。安全管理預(yù)警系統(tǒng)由安全信息數(shù)據(jù)庫(kù)組成，可以對(duì)安全性能進(jìn)行有效的數(shù)據(jù)分析，幫助安全管理人員做出調(diào)整，避免安全事故的發(fā)生。

2.6 加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)人才的培養(yǎng)培訓(xùn)力度

2010年《關(guān)于印發(fā)建設(shè)民航簽過(guò)的戰(zhàn)略構(gòu)想的通知》中指出：制定并實(shí)施通用航空人才培養(yǎng)規(guī)劃，滿足通用航空發(fā)展需要[8]。因此，通用航空專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才及培養(yǎng)可以走市場(chǎng)化道路。首先要打破固有機(jī)制，形成市場(chǎng)化的開(kāi)放型人才培養(yǎng)體系；加大商照、私照飛行員的培養(yǎng)；鼓勵(lì)社會(huì)力量、境外資本投資興辦通用航空專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員培訓(xùn)企業(yè)和機(jī)構(gòu)；政府設(shè)置上崗資格，幫助安全管理人員提升業(yè)務(wù)能力；鼓勵(lì)高校通用航空專(zhuān)業(yè)的擴(kuò)招，完善現(xiàn)代學(xué)徒制，深化校企合作。

2.7 持續(xù)性通航安全監(jiān)管

政府部門(mén)對(duì)通航企業(yè)的監(jiān)管是持續(xù)的、穩(wěn)定的、長(zhǎng)期性的。她可以保證通航法律對(duì)通航企業(yè)的發(fā)展推動(dòng)，又可以保證通航法律法規(guī)做出及時(shí)的補(bǔ)充和完善。監(jiān)管的內(nèi)容包含通航企業(yè)的營(yíng)業(yè)狀況，通航企業(yè)的安全管理措施，通航企業(yè)安管員工技能等內(nèi)容。

2.8 確立通用航空的主體地位

借鑒美國(guó)通用航空的經(jīng)驗(yàn)，打破國(guó)家監(jiān)管為主、行業(yè)監(jiān)管為輔的安全管理模式，形成以通航企業(yè)、通航機(jī)場(chǎng)為主體，政府部門(mén)和行業(yè)協(xié)會(huì)為輔體的模式，充分調(diào)動(dòng)通航企業(yè)積極性，保證通航運(yùn)營(yíng)安全。

3 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)的通用航空業(yè)才剛剛起步，安全管理在安全運(yùn)營(yíng)方面起著尤為重要的作用，隨著我國(guó)低空飛行的逐步放開(kāi)，通航業(yè)法律法規(guī)的逐漸完善，通航基礎(chǔ)設(shè)施也不斷更新，與美國(guó)、歐洲、加拿大、日本等國(guó)家通航業(yè)的差距也再逐漸縮小。而在未來(lái)通用航空業(yè)可能會(huì)遇到越來(lái)越多的問(wèn)題，需要結(jié)合通用航空安全管理的特點(diǎn)，應(yīng)用SMS理論，完善通航業(yè)現(xiàn)有的安全管理體系，才有助于通用航空的可持續(xù)發(fā)展。

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