中國(guó)監(jiān)察體制改革全面試點(diǎn)

霍思伊

根本目的就是要加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗斗爭(zhēng)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，把黨執(zhí)紀(jì)與國(guó)家執(zhí)法有機(jī)貫通起來(lái)，

把過(guò)去分散的行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗以及檢察機(jī)關(guān)的反貪、反瀆力量整合起來(lái)

10月29日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在全國(guó)各地推開國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》。此時(shí)，距離北京、山西、浙江三省市被確立為監(jiān)察體制改革試點(diǎn)，已近一年。

《試點(diǎn)方案》進(jìn)一步明確了監(jiān)察委改革的主要工作：整合反腐敗資源力量，完成相關(guān)機(jī)構(gòu)、職能、人員轉(zhuǎn)隸，明確監(jiān)察委員會(huì)職能職責(zé)，賦予懲治腐敗、調(diào)查職務(wù)違法犯罪行為的權(quán)限手段，建立與執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)機(jī)制。

中共十九大報(bào)告對(duì)監(jiān)察體制改革給予了很大篇幅的關(guān)注，不僅提出“將試點(diǎn)工作在全國(guó)推開，組建國(guó)家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公”，還提出要制定國(guó)家監(jiān)察法，“依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代‘兩規(guī)措施。”

分析人士指出，這意味著，中國(guó)的監(jiān)察體制改革，已從個(gè)別省市試點(diǎn)，進(jìn)入了全面推進(jìn)試點(diǎn)的階段。

“反腐敗九龍治水不行”

10月26日，中共十九大召開專題新聞發(fā)布會(huì)，中央紀(jì)委副書記肖培就紀(jì)委與監(jiān)察委合署辦公、監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，以及留置將取代“兩規(guī)”等相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了回答。

肖培說(shuō)，要想理解十九大報(bào)告有關(guān)監(jiān)察體制改革的表述，需要抓住四個(gè)關(guān)鍵詞。

第一個(gè)關(guān)鍵詞是合署辦公。清華大學(xué)廉政與治理研究中心副主任宋偉告訴《中國(guó)新聞周刊》，監(jiān)察委采取與紀(jì)委合署辦公的方式，一方面有其歷史根源，另一方面也是出于現(xiàn)實(shí)考量。

1986年12月2日，第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議決定恢復(fù)并確立國(guó)家行政監(jiān)察體制，批準(zhǔn)設(shè)立中華人民共和國(guó)監(jiān)察部，以加強(qiáng)國(guó)家監(jiān)察工作。實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)與行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)督對(duì)象上有較大的重合，在查處案件過(guò)程中存在職責(zé)不清、辦事重復(fù)、相互脫節(jié)、不夠協(xié)調(diào)等問(wèn)題。

1993年1月，為了強(qiáng)化黨政監(jiān)督機(jī)關(guān)的整體效能，全國(guó)各級(jí)黨的紀(jì)檢委和地方政府監(jiān)察機(jī)構(gòu)開始按中央要求調(diào)整機(jī)構(gòu)，進(jìn)行合署辦公，實(shí)行“一套人馬，兩塊招牌”，總稱為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。

肖培指出，1993年的合署，是黨中央依據(jù)當(dāng)時(shí)反腐敗斗爭(zhēng)嚴(yán)峻的形勢(shì)所作出的決策，“把分散的反腐敗力量集合起來(lái)，由中央紀(jì)委行使黨的紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察兩項(xiàng)職能，由中央紀(jì)委對(duì)黨中央全面負(fù)責(zé)，這叫合署辦公。”

2013年4月，習(xí)近平在聽取巡視工作五年規(guī)劃時(shí)提出，當(dāng)前反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜。肖培強(qiáng)調(diào)，嚴(yán)峻加上“復(fù)雜”，是對(duì)當(dāng)前反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)一語(yǔ)中的的精準(zhǔn)概括。

肖培說(shuō)，這次深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，根本目的就是要加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗斗爭(zhēng)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，把黨執(zhí)紀(jì)與國(guó)家執(zhí)法有機(jī)貫通起來(lái)，把過(guò)去分散的行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗以及檢察機(jī)關(guān)的反貪、反瀆力量整合起來(lái)?！胺锤瘮【琵堉嗡恍?，必須把拳頭攥起來(lái)。”

宋偉告訴《中國(guó)新聞周刊》，通過(guò)職能融合，整合反腐敗力量，其實(shí)質(zhì)是通過(guò)體制機(jī)制改革，強(qiáng)化形成一個(gè)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的更加專業(yè)化、獨(dú)立化、更高效的反腐敗機(jī)構(gòu)。

為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，本次合署采取了一種徹底的模式，即“化學(xué)融合”。

中紀(jì)委監(jiān)察部特邀監(jiān)察員、北京航空航天大學(xué)廉政研究與教育中心主任任建明告訴《中國(guó)新聞周刊》，紀(jì)委和監(jiān)察委的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)只有一套，負(fù)責(zé)人也是一個(gè)，由紀(jì)委書記兼任監(jiān)察委主任。

“無(wú)論是原本的紀(jì)委或監(jiān)察部門成員，還是檢察院轉(zhuǎn)隸過(guò)去的人員，每人都是雙重身份，既是紀(jì)委，也是監(jiān)察委的工作人員?！?/p>

從目前試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐來(lái)看，為了實(shí)現(xiàn)深度融合，監(jiān)察委沒有單獨(dú)設(shè)立具有職務(wù)犯罪偵查職能的部門，而是將從檢察院轉(zhuǎn)隸過(guò)來(lái)的人員全部打散，分配至不同的紀(jì)檢監(jiān)察室，和原有的紀(jì)委人員一起辦公。

一位不愿具名的北京市監(jiān)察委內(nèi)部人士告訴《中國(guó)新聞周刊》，以前在檢察院職務(wù)犯罪部門時(shí)，是個(gè)法律人，只用和法律打交道，轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委后，開始學(xué)習(xí)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等規(guī)章制度，既執(zhí)紀(jì)又執(zhí)法，邊學(xué)習(xí)邊辦理案件。

在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的配置上，紀(jì)委監(jiān)察委內(nèi)部主要分設(shè)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部和執(zhí)紀(jì)審查部，下設(shè)不同處室，按照編號(hào)排序。

2017年1月，時(shí)任中紀(jì)委書記王岐山在十八屆中央紀(jì)委七次全會(huì)上指出，在推進(jìn)紀(jì)檢和監(jiān)察體制改革的同時(shí)，要探索內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革。創(chuàng)新組織制度，調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，將執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和執(zhí)紀(jì)審查部門職責(zé)分開，使執(zhí)紀(jì)監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)審查、案件審理各環(huán)節(jié)相互協(xié)調(diào)、相互制約。

據(jù)任建明介紹，原來(lái)的紀(jì)檢監(jiān)察室權(quán)力很大，執(zhí)紀(jì)過(guò)程中的所有環(huán)節(jié)，從對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的日常監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題線索后決定是否立案，到立案后的審查和調(diào)查取證，以及查后的處置，全部由具體的紀(jì)檢監(jiān)察室負(fù)責(zé)，相當(dāng)于一個(gè)“小紀(jì)委”。

紀(jì)委內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革后，據(jù)十八屆中央紀(jì)委七次全會(huì)審議通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》（簡(jiǎn)稱《工作規(guī)則》），執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門負(fù)責(zé)聯(lián)系地區(qū)和部門的日常監(jiān)督，執(zhí)紀(jì)審查部門負(fù)責(zé)對(duì)違紀(jì)行為進(jìn)行初步核實(shí)和立案審查。

監(jiān)察委和紀(jì)委合署辦公后，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門的監(jiān)督對(duì)象，擴(kuò)大為“所有行使公權(quán)力的公職人員”。執(zhí)紀(jì)審查部門對(duì)接收到的案件進(jìn)行調(diào)查取證和審查，涉嫌違規(guī)違紀(jì)的案件轉(zhuǎn)交案件審理室，涉嫌職務(wù)犯罪的違法案件移交檢察院進(jìn)行起訴。

這樣，一方面，原來(lái)權(quán)力過(guò)于集中的紀(jì)檢監(jiān)察室成為整個(gè)辦案流程中的具體一環(huán)，在內(nèi)部實(shí)現(xiàn)了執(zhí)紀(jì)監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)審查和案件審理的相互制衡。另一方面，對(duì)于涉嫌職務(wù)犯罪的案件，改變了原有調(diào)查權(quán)和起訴權(quán)全部屬于檢察院的局面，監(jiān)察委組建后，由監(jiān)察委負(fù)責(zé)調(diào)查，檢察院起訴，法院審理，實(shí)現(xiàn)了調(diào)查權(quán)、起訴權(quán)和審判權(quán)的相互分離和相互制約。

另外，紀(jì)委內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革后，案件監(jiān)督管理室的職責(zé)增加，既完善了紀(jì)委監(jiān)察委的自我監(jiān)督，也保障了執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和執(zhí)紀(jì)審查分設(shè)后權(quán)力運(yùn)行的合理性。

據(jù)《工作規(guī)則》，案件監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)對(duì)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督管理，履行線索管理、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查、督促辦理、統(tǒng)計(jì)分析等職能。

任建明指出，以前的案件監(jiān)督管理部門只負(fù)責(zé)案件信息的統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)在把調(diào)查的總體調(diào)度和過(guò)程的管控權(quán)剝離給這一部門，使調(diào)查權(quán)一分為二。從信訪室以及各種渠道獲得的線索，會(huì)首先匯總到案件監(jiān)督管理部門，由案件監(jiān)督管理部門對(duì)問(wèn)題線索實(shí)行集中管理、動(dòng)態(tài)更新、定期匯總核對(duì)，提出分辦意見，報(bào)紀(jì)檢機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，按程序移送承辦部門。

其最核心的管控調(diào)度手段，在于按照“四種形態(tài)”統(tǒng)一對(duì)案件進(jìn)行分流，嚴(yán)把入口關(guān)。

這“四種形態(tài)”，按照中共第十八屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，指的是：第一，開展批評(píng)和自我批評(píng)、約談函詢；第二，黨紀(jì)輕處分、組織調(diào)整；第三，黨紀(jì)重處分、重大職務(wù)調(diào)整；第四，嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法的進(jìn)行立案審查。

在監(jiān)委會(huì)成立以后，涉嫌違法的職務(wù)犯罪案件，即可被歸為“第四種形態(tài)”。

據(jù)任建明介紹，案件監(jiān)督管理部門通常將可能涉及第一種形態(tài)的案件分給執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門，后三種分給執(zhí)紀(jì)審查部門。

深度融合是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，由于監(jiān)察委的監(jiān)察是對(duì)國(guó)家公職人員的全覆蓋，因此查處案件的范圍更大，需要從制度上重新設(shè)計(jì)的細(xì)節(jié)也就更多。前述北京市監(jiān)察委工作人員感慨：“別的部門的人到我們（檢察院轉(zhuǎn)隸人員）這學(xué)習(xí)，我們也交流出去一部分人去他們那兒學(xué)習(xí)。以前的建制理論上不在，這個(gè)融合會(huì)很漫長(zhǎng)?！?/p>

清華大學(xué)廉政與治理研究中心副主任宋偉認(rèn)為，監(jiān)察委和紀(jì)委的合署辦公，不僅要求機(jī)構(gòu)上融合，還需要通過(guò)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)，使監(jiān)察委的監(jiān)督、調(diào)查、處置三種職責(zé)得到更明晰的劃分，從而在內(nèi)部產(chǎn)生更有效的制衡。

他指出，目前還有很多疑問(wèn)亟待回答。比如，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門覆蓋的監(jiān)督對(duì)象如何細(xì)分？案件管理部門發(fā)現(xiàn)線索后，應(yīng)該轉(zhuǎn)交給執(zhí)紀(jì)審查的誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)？如何對(duì)接？在哪個(gè)環(huán)節(jié)開始分割？賦予了執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和執(zhí)紀(jì)審查這兩個(gè)部門什么職能？紀(jì)委和國(guó)家監(jiān)察委的不同職能有沒有明確的界限？

“如何找到那個(gè)細(xì)節(jié)分割點(diǎn)，然后明確這部分職責(zé)是你的，這部分是我的。”宋偉表示，在職能、職權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，深度融合的第二個(gè)挑戰(zhàn)，在于如何將現(xiàn)有的調(diào)查手段納入到國(guó)家監(jiān)察委的體制框架中，在合署辦公過(guò)程中如何運(yùn)用這些手段，是否有嚴(yán)格程序?qū)ζ湎拗疲瑖?yán)格的制度對(duì)其規(guī)范，這些問(wèn)題都需要深入研究。

權(quán)限與手段

習(xí)近平十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要依法賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段。

據(jù)第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議通過(guò)的《國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（簡(jiǎn)稱《決定》），國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)“履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)”。

具體而言，監(jiān)察委的職責(zé)確定為以下三類：其一，監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況；其二，調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為；其三，對(duì)職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為作出處置決定，對(duì)涉嫌犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴。

中紀(jì)委副書記肖培指出，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)不是司法機(jī)關(guān)，它的職責(zé)是監(jiān)督、調(diào)查、處置，反腐敗所涉及的重大職務(wù)犯罪也不同于一般的刑事犯罪，國(guó)家監(jiān)察法因此就不能等同于刑事訴訟法，調(diào)查也就不能等同于偵查，所以不能將一般的對(duì)刑事犯罪的偵查等同于對(duì)腐敗、貪污賄賂這種違法犯罪的調(diào)查。

肖培說(shuō)，十九大報(bào)告中對(duì)于監(jiān)察體制改革的第二、第三個(gè)關(guān)鍵詞，分別是職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段。

根據(jù)《決定》，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)在北京、山西、浙江三地開展監(jiān)察體制改革試點(diǎn)，賦予了談話、訊問(wèn)、詢問(wèn)、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等12項(xiàng)調(diào)查措施。

肖培指出，這些手段都是實(shí)踐中實(shí)際使用又比較成熟的權(quán)限。

這12項(xiàng)措施，又大體可以分為兩類：第一類是現(xiàn)行的行政監(jiān)察法中規(guī)定的監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查手段和權(quán)限，如查詢、復(fù)制、凍結(jié)、扣留、封存等。從全國(guó)人大去年的試點(diǎn)決定看，未來(lái)要把它修改完善為查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查、鑒定等手段，都是現(xiàn)有手段。第二就是把紀(jì)委實(shí)際使用的談話、詢問(wèn)等措施確定為法定權(quán)限，寫入法律，完善調(diào)查手段，將所有調(diào)查手段法治化。

宋偉表示，紀(jì)委手段入法非常有必要。他說(shuō)，如果不將其法治化，監(jiān)察委采取上述手段時(shí)，未來(lái)可能會(huì)受到制約，不利于開展工作。并且，與凍結(jié)、留置等涉及到人身自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的強(qiáng)硬調(diào)查措施相比，談話和詢問(wèn)屬于柔性手段，有利于調(diào)查措施的完備和細(xì)化。

另外，肖培還強(qiáng)調(diào)，技術(shù)偵查仍然按照現(xiàn)有規(guī)定，由嚴(yán)格的審批程序決定以后，交有關(guān)部門實(shí)施，監(jiān)委不重復(fù)、不替代。

在12種調(diào)查手段中，留置措施既不屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)現(xiàn)有的手段，也不屬于紀(jì)委慣常使用的措施，且因涉及到被調(diào)查人的人身自由，因此引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。

肖培指出，這是第四個(gè)關(guān)鍵詞。在十九大報(bào)告中，首次用“留置”取代“兩規(guī)”。

“兩規(guī)”誕生于反腐斗爭(zhēng)形勢(shì)嚴(yán)重的特殊時(shí)期，是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦案件的特殊調(diào)查。其并非正式司法程序的一部分，而是一個(gè)先于司法程序的黨內(nèi)措施。

習(xí)近平在2013年參加十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)時(shí)曾提出，要用法治思維、法治方式懲治腐敗。

任建明指出，多年以來(lái)，中國(guó)一直強(qiáng)調(diào)紀(jì)在法前，而當(dāng)前，中國(guó)正處于不斷強(qiáng)化法治的過(guò)渡期。“留置措施一方面兼顧中國(guó)重視紀(jì)律的傳統(tǒng)，又通過(guò)國(guó)家監(jiān)察法對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的法律約束，相當(dāng)于一個(gè)紀(jì)、法折中的產(chǎn)物?！?/p>

肖培指出，要制定的國(guó)家監(jiān)察法，對(duì)留置的審批程序、使用條件、措施采取的時(shí)限做出嚴(yán)格的法律規(guī)定，并對(duì)調(diào)查過(guò)程的安全、醫(yī)療保障等也做出相應(yīng)規(guī)定，進(jìn)一步推動(dòng)反腐敗工作法治化。

此前，時(shí)任中紀(jì)委書記王岐山在十八屆中紀(jì)委七次全會(huì)上透露，2018年3月的十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議，將會(huì)審議通過(guò)國(guó)家監(jiān)察法，設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，產(chǎn)生國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)組成人員。