重大行政決策合法性審查探析

張晶，李冠煜

（1.武漢科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院，湖北武漢 430081；2.華中師范大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢 430070）

重大行政決策合法性審查探析

張晶1，李冠煜2

（1.武漢科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院，湖北武漢 430081；2.華中師范大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢 430070）

合法性審查作為重大行政決策的法定程序，是黨在推進(jìn)法治政府建設(shè)方面的突出亮點之一。隨著全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略的實施，其必將成為我國政府依法行政的重要舉措。在當(dāng)前的行政法治背景下，如何構(gòu)建與完善合法性審查的具體制度，防止公權(quán)力的恣意、違法行使，發(fā)揮其應(yīng)有的作用，已成為學(xué)界亟待解決的重要問題。基于此，本文從重大行政決策合法性審查的概念、存在問題以及完善建議等方面深化對該問題的研究。

重大行政決策；合法性審查；責(zé)任追究

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中指出：“建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論。”重大行政決策合法性審查（以下簡稱合法性審查）是黨在推進(jìn)法治政府建設(shè)方面的突出亮點之一。然而由于缺乏上層的、具體的法律法規(guī)制度設(shè)計，該項制度并沒有達(dá)到應(yīng)有的效果。從各地的實踐來看，重大決策合法性審查制度在法律規(guī)范層面存在中央立法缺失、地方立法位階較低的問題，在具體操作層面存在審查主體單一、審查內(nèi)容操作性不強、審查意見法律效力不足、責(zé)任追究機制不夠健全等問題，這些問題的存在使得各地建立的重大行政決策合法性審查制度形同虛設(shè)，違法決策的現(xiàn)象仍然層出不窮，同時由于重大行政決策涉及到廣大人民群眾的切身利益，處理不當(dāng)必定會影響社會的穩(wěn)定與良性發(fā)展。因此，本文選取了36個地方有關(guān)重大行政決策合法性審查的規(guī)范文本，對其進(jìn)行了橫向的綜合對比分析，在總結(jié)的同時發(fā)現(xiàn)并解決問題。

1 重大行政決策合法性審查的內(nèi)涵闡釋

依據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中的相關(guān)論述，重大行政決策合法性審查是指在進(jìn)行重大行政決策過程中，為防止違法決策而對決策權(quán)限是否于法有據(jù)，決策程序是否合法，決策結(jié)果和決策實施的效果是否符合法律規(guī)定等進(jìn)行核查、論證的一種行政內(nèi)部程序制度。

結(jié)合相關(guān)的理論與實踐經(jīng)驗，我們認(rèn)為合法性審查主要具有以下幾個方面的顯著特征：

第一，前置性。從中央的規(guī)定來看，重大行政決策合法性審查是一種事前的合法性審查，本質(zhì)上是行政機關(guān)自我約束、自我預(yù)防的重大制度建構(gòu)，也是重大行政決策法治化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和保障，從源頭上堵塞違法決策的產(chǎn)生，有助于將違法決策消滅于萌芽之中，旨在促進(jìn)依法決策、預(yù)防決策失誤。

第二，行政機關(guān)內(nèi)部性。行政機關(guān)內(nèi)部性是指重大行政決策合法性審查是決策機關(guān)自發(fā)的、內(nèi)部性的程序制度，是行政機關(guān)自我監(jiān)督、自我糾錯的程序機制，通過行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督來防范政府權(quán)力的濫用，維護(hù)行政相對人的合法權(quán)益。這一點不同于法院的合法性審查。重大行政決策合法性審查的這一性質(zhì)也在一定程度上影響了其審查效果的發(fā)揮，其本質(zhì)上是自己做自己的法官，審查自己的行政行為，未免有失中立性。因此，我們在進(jìn)行重大行政決策合法性審查制度的具體設(shè)置上要考慮到這一點，通過一系列程序設(shè)計來強化合法性審查的中立性、真實性。

第三，法定性和強制性。這主要是指合法性審查是重大行政決策出臺前的必經(jīng)程序，具有法律強制性，未進(jìn)行合法性審查就出臺的重大行政決策屬于違法決策。從中央政府文件到地方各級政府的立法文件來看，合法性審查已經(jīng)成為重大行政決策出臺前的必經(jīng)程序，這一規(guī)定具有強制性，否則出臺的重大行政決策即是違法的。

第四，糾錯性。有學(xué)者認(rèn)為合法性審查具有糾錯的性質(zhì)，這是由于在我國的行政法治理念中，行政活動強調(diào)程序正義的同時，更注重追求行政結(jié)果的合理性與實效性［1］。其建議在我國重大行政決策合法性審查機制構(gòu)建的過程中，要將對錯誤決策的糾正放在第一位，賦予其合法性審查中的最高價值。重大行政決策作為行政機關(guān)實現(xiàn)行政目標(biāo)的重要活動，其影響具有廣泛性與綜合性，因此錯誤的決策可能會帶來巨大的損失。鑒于此，在合法性審查機制的構(gòu)建中以及在合法性審查的具體過程中，都要注重對錯誤決策的糾正，在保證行政目標(biāo)實現(xiàn)的同時發(fā)揮合法性審查的應(yīng)有作用。

作為一項系統(tǒng)化的制度，合法性審查大體包括以下幾個構(gòu)成要件：主體、原則、標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、程序以及審查意見和責(zé)任追究等。重大行政決策作為政府行政管理活動的重要組成部分，其實施過程中的每個環(huán)節(jié)或者選擇都是至關(guān)重要的，為了規(guī)避實施環(huán)節(jié)違法或者選擇錯誤的風(fēng)險，必須走制度化的道路，完善合法性審查機制中的每個環(huán)節(jié)，爭取向模式化的方向發(fā)展。因此，研究該項制度必須深刻理解其制度設(shè)計的目標(biāo)，重點研究如何促進(jìn)決策程序向著合法化、合理化的方向發(fā)展，維護(hù)政府與社會主體之間的平衡關(guān)系。

2 重大行政決策合法性審查存在的主要問題

重大行政決策合法性審查制度作為法治政府建設(shè)的重要舉措，承擔(dān)著“診斷”“醫(yī)治”違法、失誤行政決策的重要職責(zé)，其重要性不言而喻。在前述實證分析中，筆者通過對36個地方合法性審查規(guī)范文本的橫向?qū)Ρ确治?，發(fā)現(xiàn)合法性審查制度在不斷發(fā)展的過程中也存在著諸多問題，例如重大行政決策合法性審查相關(guān)規(guī)定的法律層級較低，地方性規(guī)范文本立法分散且差別較大，這顯然不利于合法性審查制度的貫徹實施，并且嚴(yán)重影響國家法制的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，此外在審查主體、程序、方式等方面存在著諸多問題，筆者下面一一加以分析：

2.1 高層次的立法缺位

通過對重大行政決策合法性審查的中央和地方相關(guān)立法的梳理，筆者發(fā)現(xiàn)目前關(guān)于重大行政決策合法性審查的規(guī)定，大多是以政策文件、地方政府規(guī)章以及規(guī)范性文件的形式出臺，缺乏層級更高的法律、行政法規(guī)的規(guī)定。從全國來看，重大行政決策程序制度已經(jīng)得到大部分地方政府的重視，大部分地方政府都出臺了相應(yīng)的合法性審查的制度規(guī)定，但仍然有一部分地方政府沒有出臺相應(yīng)的重大行政決策程序規(guī)定，例如新疆、西藏、云南、黑龍江、陜西、吉林等地。因此，總體上說我國的合法性審查機制仍然缺乏充分的法制建構(gòu)與理論分析研究，具體表現(xiàn)為較高層級立法的缺失。盡管目前各地方對于合法性審查制度的構(gòu)建提供了一些有益的探索，但是可供借鑒多為宏觀的原則層面，并且還存在規(guī)范性與細(xì)化方面的不足，同時鑒于合法性審查工作的重要性與緊迫性，考慮到當(dāng)前的立法缺陷，我們建議通過剛性的法律建構(gòu)對行政決策的自由裁量權(quán)加以控制，具體的措施也就是制定全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一法律法規(guī)，結(jié)束當(dāng)前地方立法的混亂狀態(tài)，推動我國法治政府建設(shè)與依法行政的進(jìn)一步發(fā)展。

2.2 審查主體不統(tǒng)一

在前述統(tǒng)計分析中，雖然審查主體在各個環(huán)節(jié)中的制度化率最高，基本上所有的地方規(guī)范都規(guī)定了合法性審查的審查主體，但是比較而言其規(guī)定的較為單一，并且缺乏有效的監(jiān)督，勢必影響到合法性審查的功效發(fā)揮，主要問題體現(xiàn)在以下方面：

根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》，重大行政決策一般由政府的法制機構(gòu)或者組織相關(guān)專家具體負(fù)責(zé)合法性審查的工作。在該規(guī)定的倡導(dǎo)下，實踐中各地有關(guān)合法性審查的主體大多規(guī)定為政府法制機構(gòu)，典型的如《山東省行政程序規(guī)定》和《廣西壯族自治區(qū)行政機關(guān)重大決策程序暫行規(guī)定》；還有一些地方政府在規(guī)定法制機構(gòu)為審查主體的同時，也強調(diào)了專家在審查程序中的合法性論證作用，例如《廣州市重大行政決策程序規(guī)定》；此外，也有的地方將法制機構(gòu)與專家結(jié)合起來，由其共同負(fù)責(zé)合法性審查的工作，例如《江西省縣級以上人民政府重大行政決策程序規(guī)定》?？傮w上看，法制機構(gòu)作為合法性審查主體占據(jù)著相當(dāng)大的比例，在36個實證對象中，審查主體普遍設(shè)置為決策機關(guān)法制機構(gòu)或者由決策機關(guān)法制機構(gòu)主導(dǎo)專家輔助的模式，不考慮差異而采用千篇一律的模式，這顯然缺乏科學(xué)性，更何況全國縣級政府中尚有約15%未設(shè)立法制機構(gòu)，合法性審查在這種情況下只能成為擺設(shè)。由前面的論述可知，合法性審查作為一種行政機關(guān)自我監(jiān)督與約束的前置性的、內(nèi)部性的程序機制，本身就存在中立性不足的問題。然而，實踐中各地審查主體設(shè)置的單一，進(jìn)一步加劇了審查的中立性不足。決策機關(guān)的法制機構(gòu)在本質(zhì)上屬于決策機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，其人事權(quán)、財政權(quán)在大多數(shù)情況下還要依賴于決策機關(guān)，在這樣的職權(quán)配置下合法性審查很可能會淪為一種形式，其對決策機關(guān)的監(jiān)督與矯正作用也就無從談起了。

2.3 審查標(biāo)準(zhǔn)不明確

合法性審查的審查標(biāo)準(zhǔn)也即其審查內(nèi)容，從廣義的制度層面講，合法性審查并不局限于對決策機關(guān)決策權(quán)限、內(nèi)容和程序進(jìn)行合法性的審查，同時也要審查決策行為是否符合行政法治的原則或者精神，也就是說，合法性不僅要求合乎法律條文的具體要求，更要符合行政法治的理念、原則與精神，要同時符合程序和實質(zhì)兩方面的合法性。結(jié)合各地有關(guān)審查標(biāo)準(zhǔn)的具體條文，我們發(fā)現(xiàn)這些標(biāo)準(zhǔn)無論是在理念層面還是操作層面都存在著不足。在前述的統(tǒng)計分析中，規(guī)定了審查標(biāo)準(zhǔn)的地方規(guī)范文本大概占據(jù)了總體樣本的50%，這說明了審查標(biāo)準(zhǔn)的制度化率還是比較高的，各地對標(biāo)準(zhǔn)種類的設(shè)置也大同小異。然而仔細(xì)分析可得，其規(guī)定較為籠統(tǒng)，各地規(guī)定參差不齊，仍存在著如下問題：

第一，合法性審查標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)理論及內(nèi)涵研究匱乏。就現(xiàn)有的理論成果而言，目前學(xué)界對于合法性審查的標(biāo)準(zhǔn)問題尚缺乏細(xì)致、具體的分析與研究。在具體的合法性審查的實踐中，審查的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)與職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)往往存在交叉重合的地方，容易混淆，這可能會影響審查主體作出的審查意見的合理性，進(jìn)而影響合法性審查真實效果的發(fā)揮。也有學(xué)者從理論上總結(jié)了合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，其認(rèn)為主要包括：（1）是否符合國家立法關(guān)于法定權(quán)限的規(guī)定；（2）是否進(jìn)行決策實施效果分析；（3）是否納入了公眾參與；（4）是否進(jìn)行專家論證等［2］。從合法性審查的實際工作來看，上述標(biāo)準(zhǔn)已具有了較強的可操作性，但仍有進(jìn)一步細(xì)化的理論空間。在觀念層面，合法性審查標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵未給予必要的關(guān)注，導(dǎo)致其科學(xué)性與民主性不足。當(dāng)前的審查標(biāo)準(zhǔn)機械地強調(diào)與相關(guān)法律條文的契合，欠缺針對不同決策類型所應(yīng)具有的靈活性，其中有些標(biāo)準(zhǔn)由于過于簡單而缺乏現(xiàn)實的可操作性，并且對程序合法與實質(zhì)合法權(quán)重的分配存在偏失。

第二，審查標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定較為籠統(tǒng)，需進(jìn)一步細(xì)化。審查標(biāo)準(zhǔn)在一些地方規(guī)范文本中已經(jīng)較為具體化了，如《哈爾濱市人民政府重大決策規(guī)則》第十六條規(guī)定：“重大決策合法性審查主要包括下列內(nèi)容：（一）重大決策是否符合法定權(quán)限；（二）重大決策的擬定是否符合法定程序；（三）重大決策內(nèi)容是否符合法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定；（四）其他需要審查的合法性問題?！钡巧鲜鰲l文仍然缺乏實踐操作性，例如法定權(quán)限、法定程序如何認(rèn)定，其他需要審查的合法性問題包括哪些方面。更何況有些地方規(guī)范文本更為簡略，然而這些問題直接關(guān)系到合法性審查中的具體操作，對合法性審查的效果起著間接作用。從以往的實踐來看，法律條文規(guī)定得越具體，其操作性便越強。因此，細(xì)化其標(biāo)準(zhǔn)有助于決策機關(guān)更加自覺地遵守相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，從根本上減少決策失誤與違法的現(xiàn)象。

3 完善重大行政決策合法性審查機制的思考

3.1 制定重大行政決策合法性審查的全國統(tǒng)一性立法

構(gòu)建合法性審查制度首要的措施是在立法層面制定統(tǒng)一的法律規(guī)范，針對實踐中出現(xiàn)的審查標(biāo)準(zhǔn)混亂、審查意見效力不足等諸多問題，我們認(rèn)為主要是由于合法性審查缺乏更高層級的統(tǒng)一規(guī)范以及法制化程度不高造成的。通過查閱資料可知，從2011年開始，《重大行政決策程序條例》就已經(jīng)連續(xù)三年被列為國務(wù)院立法工作計劃的研究項目之一，并且在2014年時上升為國務(wù)院立法工作計劃的預(yù)備項目之一，只是時至今日該條例仍未出臺。全國范圍內(nèi)較高層級立法的出臺，無疑會進(jìn)一步規(guī)范合法性審查的具體制度設(shè)計，讓政府機關(guān)進(jìn)行重大行政決策時有法可依，使得權(quán)力受到制度的有效制約，以此來避免違法決策以及決策失誤所造成的勞民傷財?shù)母瘮‖F(xiàn)象，增強政府的公信力。

對于全國范圍統(tǒng)一立法的模式，筆者認(rèn)為主要有以下兩種模式：

第一，制定《行政程序法》，將其作為一個章節(jié)納入其中。《行政程序法》是統(tǒng)一規(guī)定行政主體進(jìn)行行政活動時的法律規(guī)范，重大行政決策作為行政主體行政活動的一部分，必然要受到行政程序法的規(guī)制，其可以作為其中的一個章節(jié)加以規(guī)制，如王萬華所著的《中國行政程序法典試擬稿及立法理由》中就采取了這種模式。但從我國行政程序法的發(fā)展及制定規(guī)劃來看，行政程序法的出臺還需要一定的時間，但在重大行政決策合法性審查急速發(fā)展的背景下，此種模式耗時較長，適用性不強。

第二，制定重大行政決策合法性審查的專門性法律、行政法規(guī)。此種模式建議制定單獨的《行政決策法》或者是《重大行政決策程序條例》，是在我國行政程序法短期內(nèi)無法出臺的背景下先行制定單行法的立法模式，其立法拖累較少，因此可以迅速出臺。

綜上所述，筆者較為贊同第二種模式，而且從國務(wù)院法制辦公室公布的信息來看，從2011年開始，《重大行政決策程序條例》就已經(jīng)連續(xù)三年被列為國務(wù)院立法工作計劃的研究項目之一，并且在2014年時上升為國務(wù)院立法工作計劃的預(yù)備項目之一，屆時，重大行政決策合法性審查將真正地有法可依。

3.2 明確重大行政決策合法性審查的原則

明晰重大行政決策合法性審查的原則，對于合法性審查的貫徹落實及效用的發(fā)揮具有重要的理論及實踐意義?？偟膩碚f，重大行政決策合法性審查應(yīng)遵循以下幾項基本原則：

第一，全面審查原則。全面審查原則主要包括兩個方面：一方面，從廣義的制度層面講，合法性審查并不局限于對決策機關(guān)決策權(quán)限、內(nèi)容和程序進(jìn)行合法律性審查，同時也要審查決策行為是否符合行政法治的精神，也就是說，合法性不僅要求合乎法律條文的具體要求，更要符合行政法治的理念與精神。這是因為科學(xué)性、民主性與合法性都是重大行政決策所應(yīng)具備的屬性，合法性審查就是運用此種標(biāo)準(zhǔn)判別決策的合法性與否。另一方面，行政機關(guān)的決策行為也要同時符合程序和實質(zhì)兩方面的合法性。正當(dāng)?shù)姆沙绦蚓哂幸韵聨讉€方面的作用：第一，法律程序?qū)Ψ蛇m用者的權(quán)力具有重要的約束作用。第二，法律程序能夠幫助我們作出更加理性的選擇。第三，法律程序是法律適用結(jié)論妥當(dāng)性的前提和基礎(chǔ)。正當(dāng)?shù)姆沙绦蛞彩菍崿F(xiàn)正義的重要保證，因此不能予以忽視。

第二，合法、公正、公開原則。合法、公正、公開原則是指合法性審查應(yīng)該嚴(yán)格按照相關(guān)法律的規(guī)定，審查主體應(yīng)保持相應(yīng)的中立性，做到審查結(jié)果公正、公開的原則?！昂戏ā痹瓌t是指審查主體在進(jìn)行合法性審查的過程中，嚴(yán)格按照合法性審查的法律規(guī)定辦事，不得有違法違規(guī)的行為。“公正”原則主要指合法性審查主體在合法性審查過程中，做到客觀公正，不偏不私，對所有決策主體都一視同仁，做出客觀有效的審查意見?！肮_”原則是指審查主體在完成合法性審查任務(wù)之后，應(yīng)當(dāng)及時將相關(guān)的審查意見予以公布公開，聽取意見，接受人大、主管機關(guān)和社會主體的監(jiān)督。

3.3 科學(xué)設(shè)置重大行政決策合法性審查的主體

通過對上述應(yīng)考量因素的總結(jié)分析，我們認(rèn)為合法性審查的主體設(shè)置要以我國行政管理體制的實際為基礎(chǔ)。針對不同的行政管理需求，在堅持統(tǒng)一性原則的基礎(chǔ)上分別作出不同的制度安排，具體設(shè)置如下：

第一，基層人民政府（主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處）的重大行政決策合法性審查由縣、區(qū)人民政府法制機構(gòu)進(jìn)行。此種制度設(shè)置主要基于以下兩個因素的考慮：其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處作為我國的基層行政機關(guān)，其重大事項涉及的相對人數(shù)較多且事項大多關(guān)乎人民群眾的切身利益，其重大決策的公正、合法與否直接關(guān)系到我國基層社會的穩(wěn)定與發(fā)展；其二，由于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處沒有設(shè)置相應(yīng)的政府法制機構(gòu)，因此合法性審查的職能在我國當(dāng)前背景下只能交由縣區(qū)級人民政府法制機構(gòu)統(tǒng)一行使，這樣一來既完成了合法性審查的任務(wù)，也便于上級政府監(jiān)督下級政府的行政活動。

第二，縣級以上人民政府及其工作部門的重大行政決策合法性審查工作交由本級人民政府的法制機構(gòu)統(tǒng)一進(jìn)行。作為補充，下級政府認(rèn)為重大、復(fù)雜、疑難的決策事項可以提交給上級政府法制機構(gòu)進(jìn)行合法性審查。這具體包括兩個層面的含義：其一，本級政府的決策事項由隸屬于其自身的法制機構(gòu)或者部門負(fù)責(zé)；其二，各級政府職能部門也需要將決策事項提交給本級政府的法制機構(gòu)，由其一并進(jìn)行合法性審查。

第三，實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機關(guān)的合法性審查工作由隸屬于其自身的法制機構(gòu)具體負(fù)責(zé)；同樣作為補充，下級決策部門對屬于其管轄的決策事項，具有重大、疑難或者復(fù)雜的情形時，也可以提交其上級部門進(jìn)行相關(guān)的審查。之所以采用此種模式，主要是鑒于垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門在行政層級和業(yè)務(wù)上的相對獨立性，相對于其他政府部門具有一定的差異性，這也就決定了本級政府法制機構(gòu)不便于對其作出的重大決策草案進(jìn)行合法性審查，相反其自身所屬的法制機構(gòu)對其事項更為熟悉和專業(yè)，相對來說更適合承擔(dān)本機關(guān)合法性審查的任務(wù)。

3.4 確立重大行政決策合法性審查的職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)

審查標(biāo)準(zhǔn)是重大行政決策合法性審查的核心內(nèi)容，其設(shè)置的科學(xué)、完備與否直接關(guān)系到重大行政決策合法性審查效果的發(fā)揮，其重要性不言而喻。我們認(rèn)為重大行政決策合法性審查的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)重點關(guān)注職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。

第一，有無決策職權(quán)。有無決策職權(quán)是指決策機關(guān)是否享有重大決策事項的制定主體資格，有無相關(guān)法律法規(guī)的明確授權(quán)，這是重大決策行為合法性審查的首要職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合實踐來看，決策機關(guān)是否具有重大決策職權(quán)包括兩種具體的情形：其一，決策事項不屬于法律法規(guī)明文規(guī)定的重大決策事項的范圍之內(nèi)，亦或該事項依照法律法規(guī)的特殊規(guī)定不適用重大行政決策的法定程序。如《南京市重大行政決策程序規(guī)則》明確規(guī)定了其中的排除事項，主要是人事任免、規(guī)范性文件制定等政府活動。相應(yīng)地，當(dāng)決策事項是上述情形時，決策機關(guān)就屬于不享有決策職權(quán)的情況。其二，該決策事項在性質(zhì)和范圍上屬于重大行政決策的一種，但該決策機關(guān)并不享有此類事項的決策權(quán)限，相應(yīng)的決策權(quán)限由其他行政機關(guān)或者職能部門享有。

第二，是否超越職權(quán)。在我國現(xiàn)行的行政管理體制下，行政系統(tǒng)內(nèi)部行政層級的眾多與管理事項的紛繁復(fù)雜，各級政府之間以及各級職能部門之間經(jīng)常會出現(xiàn)管理職權(quán)之間的糾紛，再加上行政機關(guān)活動的廣泛性、復(fù)雜性與綜合性，常常有層級越權(quán)的情形發(fā)生。總的來看，當(dāng)前我國行政機關(guān)之間層級越權(quán)的形式主要表現(xiàn)為下級行政機關(guān)超越了上級行政機關(guān)的決策職權(quán)，具體來說包括三種情形：第一種，下一級人民政府超越了其上級人民政府的決策權(quán)限，行使了本應(yīng)由上級人民政府享有的決策職權(quán)；第二種，下一級政府的職能部門行使了應(yīng)由其上級職能部門享有的決策職權(quán)，也即超越了上級的決策權(quán)限；第三種，同級政府的職能部門行使了應(yīng)由本級政府享有的重大事項的決策職權(quán)，超越了同級政府的決策權(quán)限。

職能越權(quán)，也可以稱為部門越權(quán)，主要是指決策機關(guān)超越了其重大行政決策事項的管轄范圍，從而造成了決策權(quán)的沖突。從各地的具體實踐來看，此種情形主要發(fā)生于一級政府的職能部門之間，原因主要在于：一方面囿于我國行政管理層級和行政管理事務(wù)的紛繁復(fù)雜，并且隨著部門機構(gòu)的增多其管轄事項可能會發(fā)生一定的交叉重疊，也就是說這些職能部門的權(quán)限之間存在著交叉沖突，因此職能越權(quán)的情形也經(jīng)常出現(xiàn)；另一方面一級政府在設(shè)置這些職能部門時也往往賦予了其決定本部門范圍內(nèi)的重大行政決策事項的權(quán)力，因此如果缺乏必要的監(jiān)督與制約可能導(dǎo)致職能越權(quán)情形的出現(xiàn)。一般來講，在日常的行政管理活動中，職能越權(quán)一般表現(xiàn)為行政機關(guān)在行使賦予自己的決策權(quán)能時超越了法律法規(guī)規(guī)定的范圍，侵犯了其他行政機關(guān)的決策權(quán)。

地域越權(quán)，有的學(xué)者稱之為空間越權(quán)，主要是指決策機關(guān)的決策行為超出了其自身的管轄區(qū)域或者客體范圍，對其他行政機關(guān)的權(quán)能的行使造成了損害。實踐中，此種情形一般出現(xiàn)在相鄰兩個行政區(qū)劃的交界地帶，決策事項主要是與土地等自然資源的開發(fā)利用相關(guān)。

［1］張淑芳.論行政決策合法性審查的制度構(gòu)建［J］.政法論叢，2016（1）：80.

［2］王萬華.中國行政程序法典試擬稿及立法理由［M］.北京：中國法制出版社，2010:170.

責(zé)任編輯 趙繼棠

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張晶（1981-），女，湖北武漢人，法學(xué)博士，武漢科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師、碩士生導(dǎo)師；李冠煜（1982-），男，湖北武漢人，法學(xué)博士，華中師范大學(xué)法學(xué)院講師、碩士生導(dǎo)師。