即使有好的制度也不能高枕無憂
——本刊專訪香港城市大學(xué)教授公婷

采訪_ 本刊記者 化定興（發(fā)自中國香港）

即使有好的制度也不能高枕無憂
——本刊專訪香港城市大學(xué)教授公婷

采訪_ 本刊記者 化定興（發(fā)自中國香港）

香港的反腐倡廉經(jīng)驗(yàn)是值得借鑒的，香港城市大學(xué)教授公婷將其概括為二十四個(gè)字：法治為本，制度為體；立足當(dāng)下，重在預(yù)防；廉署領(lǐng)軍，全民支持。

十八大以來，中央政府以前所未有的決心和力度打擊腐敗，既抓老虎又拍蒼蠅，形成了高壓反腐的態(tài)勢，取得了一定的成果。近日，本刊記者（以下簡稱“記”）就中國香港的反腐敗經(jīng)驗(yàn)和一系列反腐話題，采訪了香港城市大學(xué)教授公婷（以下簡稱“公”），她認(rèn)為，要繼續(xù)推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，應(yīng)將反腐敗工作植根于培養(yǎng)和維護(hù)對腐敗零容忍這樣一種社會(huì)生態(tài)之中。

反腐要實(shí)現(xiàn)社會(huì)對腐敗的“零容忍”

記：提到香港反腐經(jīng)驗(yàn)時(shí)您認(rèn)為，香港社會(huì)對腐敗的低容忍是反腐敗成效卓然的一個(gè)重要原因。但在大陸，一些人對腐敗的容忍度較高，比如送禮、拿回扣都覺得不算什么，您怎么看待這個(gè)問題？

公：目前來看，我國反腐的階段性勝利是顯而易見的。但是，人們或許也會(huì)問，這樣的反腐高壓能持續(xù)多久？更重要的是，它能否從根本上解決問題？換句話說，除了打虎拍蠅，我們還應(yīng)該做些什么？

可以想見，重拳出擊、狠打老虎、力捕蒼蠅一定會(huì)帶來巨大的威懾力，足以在短期內(nèi)使官員“不敢貪”。除此之外，目前強(qiáng)調(diào)的強(qiáng)化法制，完善規(guī)章制度，對權(quán)力的賦予和使用予以嚴(yán)格限制，“將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”也是絕對必要的。通過將權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化和公開化，在制度上堵塞腐敗產(chǎn)生的“漏洞”，目標(biāo)是使官員“不能貪”。但即便如此，也依然不夠。反腐敗不能只停留在制度建設(shè)或者時(shí)常被提到的“制度反腐”上。因?yàn)榧词褂辛撕侠淼闹贫群头ㄒ?guī)，也會(huì)出現(xiàn)有法不依、有章不循現(xiàn)象。

透明國際在1月底剛剛公布了2016年度的腐敗感知指數(shù)排名。香港的清廉排名在全球176個(gè)國家和地區(qū)中名列第15位。作為全球最為清廉的地區(qū)之一，香港的成功，不僅勝在有一個(gè)眾所周知的廉政公署，更勝在它的反貪腐工作有堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)，也即民眾對腐敗的零容忍。對腐敗的零容忍是一種值得推崇的高尚的社會(huì)價(jià)值觀念，也是控制和預(yù)防腐敗的社會(huì)保證。廉政公署的成功，除了有一個(gè)很好的制度設(shè)置和富有成效的“三管齊下”策略，也在于它將自己的工作植根于培養(yǎng)和維護(hù)對腐敗零容忍這樣一種社會(huì)生態(tài)之中。對于廉署來說，反腐倡廉的最高目標(biāo)不僅是挖出腐敗分子，更重要的是實(shí)現(xiàn)社會(huì)對腐敗的“零容忍”，從而根除滋生腐敗的土壤。它不忘初心，努力耕耘43年，在社會(huì)中培養(yǎng)了“不想貪”的清廉之風(fēng)。毫不夸張地說，在大多數(shù)香港市民看來，“貪一塊錢也是貪”。

廉署的工作從一開始就是同民眾的支持和信任緊密聯(lián)系在一起的。我和我的研究團(tuán)隊(duì)于2015年在香港做了一個(gè)隨機(jī)抽樣的社會(huì)調(diào)查，在接受訪問的1025位市民中，93.5% 表示“廉政公署值得自己的支持”；在問到如遇到疑似腐敗案件時(shí)會(huì)不會(huì)舉報(bào)，70% 的受訪者表示“愿意舉報(bào)”，僅有10%“不愿意舉報(bào)”，另外20% 表示“不確定”。這與香港廉政公署一直以來估計(jì)的70%～80%的市民愿意舉報(bào)大致相同。在受訪者中，盡管相當(dāng)比例的人同意“在人類社會(huì)中貪腐無可避免”，但他們絕大部分都表示無法原諒官員以貪腐手段達(dá)到自己的目的，哪怕目的是正當(dāng)?shù)?，同時(shí)他們也并不認(rèn)同頗為流行的“腐敗是潤滑劑，可以加速政府運(yùn)作”這種說法。

赦免貪官是不現(xiàn)實(shí)的

記：反腐赦免論是一些反腐專家基于中國的腐敗現(xiàn)狀提出來的，但在民間，由于對貪官的痛恨，覺得赦免是對貪官的縱容。您曾說過反腐赦免不可行，這主要基于哪些考慮？

公：“反腐赦免論”缺乏足夠的理論基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的支持，因此其必要性和可行性都值得商榷。從理論上看，“反腐赦免論”的基本主張是對貪官的原罪進(jìn)行赦免，解決腐敗“存量”問題，以便集中力量解決腐敗“增量”問題，這樣可以加快廉政建設(shè)的步子。甚至還提出可以恩威并重，以赦免作為“胡蘿卜”換取貪官支持反腐敗改革。我想這里有兩個(gè)問題：一是不能把解決“存量”同解決“增量”對立起來。腐敗的存量狀況確實(shí)嚴(yán)峻，但是否會(huì)影響到反腐工作的推進(jìn)和廉政治理的進(jìn)一步開展？ 解決“存量”同解決“增量”應(yīng)當(dāng)是目標(biāo)一致、相輔相成的。比如，解決存量所起到的警示作用可以為減少腐敗的增量服務(wù)，所以，解決“存量”同解決“增量”是可以兩手抓的。問題之二是，不能把貪官與改革所需要依靠的進(jìn)步力量混淆起來。改革所依靠的是廣大民眾的支持。而赦免貪官恰恰會(huì)動(dòng)搖反貪腐的社會(huì)基礎(chǔ)，即民眾的信心和信任，人們不免會(huì)認(rèn)為政府向腐敗妥協(xié)，以至于懷疑政府反腐敗的誠意和決心。此外，赦免貪官會(huì)給社會(huì)價(jià)值觀念帶來很大的負(fù)面影響，它會(huì)向社會(huì)釋放一個(gè)錯(cuò)誤的信號(hào)，讓人們誤以為腐敗是可以原諒的，也可以獲得法律赦免的。這可能會(huì)導(dǎo)致一些人是非觀念混淆，法律意識(shí)喪失，鋌而走險(xiǎn)，以身試法，社會(huì)對腐敗的零容忍更無從談起?？傊饷庳澒俚恼魏蜕鐣?huì)成本都是極高的。

從實(shí)際情況看，赦免貪官論是否必要和可行也是問題。中國的反腐敗歷經(jīng)幾十載，不斷取得階段性勝利，尤其是十八大以來更是成績斐然。事實(shí)證明，要徹底打擊腐敗，就不能對它姑息遷就，而只有這樣做才是深得民心的。因此，我看不到赦免的必要。在實(shí)際操作層面，實(shí)行大面積的貪官赦免政策的技術(shù)性要求很高，甚至可能是不現(xiàn)實(shí)的。目前的腐敗行為已經(jīng)變得越來越復(fù)雜多樣，從物質(zhì)性腐敗向非物質(zhì)性腐敗發(fā)展，權(quán)錢交易，權(quán)色交易，權(quán)權(quán)交易，無所不包。腐敗方式也越來越隱蔽。權(quán)權(quán)交易并不一定涉及金錢，有些貪官受賄次數(shù)之多數(shù)量之大，連自己都無法記清楚。使用一刀切的辦法來解決腐敗問題，比如說，要求腐敗分子在規(guī)定期限內(nèi)把貪污的贓款如數(shù)上交就能夠得到赦免，這在實(shí)際操作中并不現(xiàn)實(shí)。如有些學(xué)者已經(jīng)指出的，1989年最高法院和最高檢察院發(fā)布的《關(guān)于貪污、受賄、投機(jī)倒把等犯罪分子必須在限期內(nèi)自首坦白的通知》，雖然規(guī)定對期限內(nèi)自首坦白的腐敗分子“一律從寬處理”，但是赦免的效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)期，在隨后而來的年代里，貪官變本加厲，腐敗有增無減。

在香港歷史上曾經(jīng)有過一次局部特赦。二十世紀(jì)六七十年代時(shí)，香港公共部門（尤其是警察部隊(duì)）貪污受賄情況非常嚴(yán)重。廉政公署成立不久之后就大力肅貪，引起了犯罪集團(tuán)的抵抗。一些警務(wù)人員由于習(xí)慣了沒有約束的權(quán)力，對廉政公署的反貪行動(dòng)不理解乃至怨憤，以致發(fā)生了數(shù)千名警察上街游行，抗議廉政公署權(quán)力過大的對抗行為。在威脅到英國管治下的香港社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的情況下，當(dāng)時(shí)的港督麥理浩發(fā)布局部特赦令，除已經(jīng)進(jìn)入司法程序及涉嫌特別嚴(yán)重的罪行，或已被解雇的、逃離海外的涉案人員外，停止調(diào)查1977年1月1日之前發(fā)生的貪污案。這次特赦是局部的、有條件的。因局部特赦令而免于調(diào)查和起訴的約六百人，有一百多人沒有獲得特赦。而后，港府又通過強(qiáng)令退休清理了一部分腐敗分子。盡管這只是香港全面肅貪過程中的一個(gè)小插曲，它還是多少影響了一些市民對廉署的信心。這在廉署事后所做的民意調(diào)查中有所反映。為此，廉署隨即開展了重獲公眾支持的大規(guī)模動(dòng)員，派社會(huì)關(guān)系處的工作人員逐門逐戶訪問，向市民解釋廉署的工作，加深他們對廉署的了解，并大力宣傳廉潔觀念，向民眾展示將香港建成一個(gè)清廉社會(huì)的決心。通過努力，廉署很快挽回了市民對它工作的支持和信任。

記：您曾提出，即便在較好的制度設(shè)計(jì)下，腐敗也會(huì)依附于某些特定政策環(huán)境生存發(fā)展，即“腐敗的非制度根源”，能否舉例說明？該如何去除這種腐?。?/p>

公：造成腐敗的原因是多種多樣的，也是十分復(fù)雜的。對腐敗的根源可以有多種解釋。我曾提出區(qū)分“制度性根源”和“非制度性根源”的觀點(diǎn)。前者是由于制度上的缺陷而造成的腐敗，也就是說，制度缺失使得腐敗分子有機(jī)可乘。但是，這并不是說在好的制度下就可以高枕無憂，不會(huì)發(fā)生腐敗了。提出要研究腐敗的非制度根源，就是想告訴大家，即便在良好的制度下，腐敗依然會(huì)出現(xiàn)，這是特別需要警惕的。

這里我以政府采購為例來說明腐敗的非制度根源。眾所周知，我國于2000年和2003年相繼推出了《招投投標(biāo)法》以及《政府采購法》兩個(gè)大法，全面規(guī)范政府采購活動(dòng)。它們不僅規(guī)定了招投標(biāo)的原則、范圍、招標(biāo)方式以及流程，同時(shí)也明確了政府采購相關(guān)主體的權(quán)利和義務(wù)。再加上以后制定的一系列規(guī)章制度，可以說，我國早在本世紀(jì)初就已經(jīng)建立了體現(xiàn)公開、公平、公正、誠實(shí)、守信等原則的政府采購和招投標(biāo)制度。但是，就在這樣的制度下，一些地方的腐敗行為仍然沒有得到遏制，甚至愈演愈烈。出現(xiàn)這樣的問題顯然與正式制度無關(guān)。這就需要我們?nèi)ふ腋瘮〉姆侵贫雀?。事?shí)上，在合法的外衣下，采購過程中存在不少潛規(guī)則，它們主導(dǎo)著腐敗活動(dòng)。例如，在招投標(biāo)之前，采購單位內(nèi)定目標(biāo)企業(yè)；企業(yè)在投標(biāo)之前與采購單位達(dá)成“合作”意向；在招標(biāo)過程中指定產(chǎn)品型號(hào)，縮小招標(biāo)信息范圍、提高投標(biāo)人的資質(zhì)要求、故意泄露招投標(biāo)信息，等等。這類潛規(guī)則，如新制度主義學(xué)派所述，通過社會(huì)實(shí)際生活而構(gòu)成非正式的但卻又是常規(guī)的行為模式，它們之所以被稱為腐敗的非制度根源，是因?yàn)樗鼈冊趪宜缍ǖ闹贫瓤蚣苤獍l(fā)生效用，盡管不成文卻被廣泛接受，甚至在更大程度上影響著社會(huì)關(guān)系和社會(huì)行為，它們削弱了正式制度的權(quán)威性。

由此可見，即便有了良好的正式制度和種種法律法規(guī)，在失去監(jiān)督的情況下，仍會(huì)受到非正式規(guī)則的干擾，導(dǎo)致行為“失范”和腐敗盛行。因此，制度的建立與對制度的監(jiān)督必須齊頭并進(jìn)。而這種監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)既是自上而下的，也應(yīng)當(dāng)是自下而上的。強(qiáng)化制度之外的監(jiān)管，尤其是社會(huì)的監(jiān)督，是必不可少的。

廉署的成功在于三個(gè)維度的支持

記：反腐的辦法，一般有預(yù)防和懲治兩種。在香港，無論高校還是政府，都十分注重廉潔教育，注重腐敗的預(yù)防，請您談?wù)勏愀鄹咝Ａ疂嵔逃囊恍┖米龇ā?/p>

公：香港這方面的工作開展得很好。比如，各高校都有“廉政大使”計(jì)劃，在2007年創(chuàng)立，其后每年通過自我報(bào)名，面試和選拔，吸納優(yōu)秀大學(xué)生參加?！傲笫埂迸c廉政公署密切互動(dòng)，參加領(lǐng)袖訓(xùn)練營，增加對廉政工作的認(rèn)識(shí)，提升組織活動(dòng)能力。完成訓(xùn)練后，提交在學(xué)校進(jìn)行反腐倡廉的計(jì)劃書。并根據(jù)計(jì)劃在各個(gè)高校組織廉潔教育活動(dòng)，舉辦倡廉周，同時(shí)也會(huì)舉辦以廉潔誠信為主題的各類講座、圖片展覽等，吸引校內(nèi)外大量青年人參加。

例如，在香港城市大學(xué)，學(xué)生們提出了自己的創(chuàng)意口號(hào)，“城誠成”（城大、誠信、成功）和“讓誠信起飛”?，F(xiàn)任和前任廉政大使也經(jīng)常保持聯(lián)系，定期交流。他們都是全港一個(gè)名叫“愛——廉潔”的組織的成員。該組織舉行周年聚會(huì)，組織暑假義工和交流團(tuán)舉辦“青年峰會(huì)”等活動(dòng)，并就廉政課題進(jìn)行跨學(xué)校、跨學(xué)區(qū)的交流，其目的是讓廉政大使的熱忱和動(dòng)力進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)光大。這個(gè)組織目前有500余名成員，這不僅有助于廉政工作，同時(shí)對培養(yǎng)青年人作為未來領(lǐng)袖應(yīng)具備的才能也有積極意義。

記：十八大以來，中央反腐的力度很大，逐步形成了“不敢腐”的氛圍，但要做到“不能腐”“不想腐”還有很長的路要走。

公：是的。從不敢貪到不能貪，再到不想貪，完成這“三部曲”可謂長路漫漫。但這并不等于說，只有在完成第一步后才能邁出第二步和第三步?！叭荦R下”是必要的，也是可能的。結(jié)合香港的情況來看，如果說香港勝在有廉署或廉署的“三管齊下”，對，也不全對。懲處、預(yù)防和教育的策略為世界各國和地區(qū)的反貪機(jī)構(gòu)普遍使用，但在很多國家和地區(qū)并不奏效。例如，在1952年到2014年間，亞洲各國和各地區(qū)共有29個(gè)反貪機(jī)構(gòu)成立，其中只有香港廉政公署和新加坡的貪污調(diào)查局堪稱成功。我認(rèn)為，香港廉政公署的成功在于它有來自三個(gè)維度的支持：上有法律依托，后有制度支撐，下有社會(huì)支持。這三條使得廉署能立于不敗之地，也保證了香港作為一個(gè)清廉社會(huì)的可持續(xù)性。即便在最近幾年，港府前任高官出現(xiàn)了一些“狀況”，但是無論是香港人或香港以外的人們，基本上沒有懷疑過這個(gè)社會(huì)總體上的清廉。