淺談新型城鎮(zhèn)化背景下實現(xiàn)“多規(guī)合一”的對策
——以福建省晉江市為例

鄭少優(yōu)

晉江市城鄉(xiāng)規(guī)劃局

淺談新型城鎮(zhèn)化背景下實現(xiàn)“多規(guī)合一”的對策
——以福建省晉江市為例

鄭少優(yōu)

晉江市城鄉(xiāng)規(guī)劃局

本文從當今國家新型城鎮(zhèn)化出發(fā),闡述“多規(guī)合一”的定義、內(nèi)涵與重要性,并從具體在實施“多規(guī)合一”過程中可能遇到的困難進行了分析，并有針對性地提出了一系列應(yīng)對措施。后以福建省晉江市為例，對地域基本情況進行綜合分析，參照其他省市的較為成熟做法，提出了在“多規(guī)合一”實施過程中的見解，希望給行業(yè)相關(guān)人士提供一定的參考和借鑒。

新型城鎮(zhèn)化；多規(guī)合一；對策

1 引言

隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和改革的深入，現(xiàn)行規(guī)劃體系與社會主義市場經(jīng)濟體制不相適應(yīng)的問題日益顯現(xiàn)；如規(guī)劃類型過多、職能重疊、決策分散、缺乏銜接等，已明顯制約規(guī)劃作用的發(fā)揮，影響國家治理能力的現(xiàn)代化。

2013年12月舉行的中央城鎮(zhèn)化工作會議上，習近平總書記重點提出“在縣市通過探索經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的‘三規(guī)合一’或‘多規(guī)合一’，形成一個縣市一本規(guī)劃、一張藍圖，持之以恒加以落實”。2014年3月16日，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》正式頒布，規(guī)劃明確提出應(yīng)加強城市規(guī)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展、主體功能區(qū)建設(shè)、國土資源利用、生態(tài)環(huán)境保護、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃的相互銜接，推動有條件地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”。

2 新型城鎮(zhèn)化背景下，“多規(guī)合一”的概述

2.1 基本內(nèi)涵

“多規(guī)”是指涉及城市空間管制的法定規(guī)劃，主要包括發(fā)展改革部門組織編制的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、規(guī)劃部門組織編制的城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土部門組織編制的土地利用總體規(guī)劃，環(huán)保部門組織編制的環(huán)境保護規(guī)劃等。

“多規(guī)合一”是指利用信息化手段，加強國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃及環(huán)境保護規(guī)劃等的銜接，建立以城鄉(xiāng)空間發(fā)展戰(zhàn)略為綱領(lǐng)的統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，搭建規(guī)劃信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同辦理的統(tǒng)一的平臺，推進行政審批制度改革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的系列工作。

2.2 實施過程中存在的困難

目前“多規(guī)合一”工作面臨諸多難點，就我國各類規(guī)劃體系看，“多規(guī)合一”缺乏獨立的法理基礎(chǔ)和技術(shù)規(guī)范，不具備法定規(guī)劃特性，需要地方政府通過行政手段確定其法定地位。同時，政府機構(gòu)的改革工作無法一蹴而就，各部門自上而下的行政管理機制在短期內(nèi)難以改變。所以基于現(xiàn)階段空間規(guī)劃管理體系，從操作層面來看，“多規(guī)合一”的本質(zhì)是一種規(guī)劃協(xié)調(diào)工作而非一種獨立的規(guī)劃類型，是基于城鄉(xiāng)空間布局的銜接與協(xié)調(diào)工作，不取代任何法定規(guī)劃。

2.3 應(yīng)對策略

針對實施過程中存在的問題，多規(guī)合一工作的重點內(nèi)容之一就是技術(shù)層面深入解析不同類型空間規(guī)劃的技術(shù)內(nèi)涵，抓住主要矛盾及需要協(xié)調(diào)的關(guān)鍵點，形成共同認可并遵守的空間管控要素，即在同一空間上的用地邊界完全一致、功能安排高度銜接、政策屬性相互協(xié)調(diào)，以此為基礎(chǔ)再進行外延和整合，從而形成既合時宜又具實效的空間管理的整體框架。

由于多規(guī)合一的最終目標是能夠協(xié)調(diào)統(tǒng)籌各項建設(shè)發(fā)展實施，因而建設(shè)內(nèi)容必須在空間上予以明確，特別是較為明確的項目與計劃在空間上應(yīng)進行準確定位。即通過在統(tǒng)一的空間信息平臺上針對不同的管控目標，劃定不同類型的控制線，如生態(tài)控制線、基本生態(tài)控制線、建設(shè)用地增長邊界控制線、生態(tài)林地控制線、基本農(nóng)田控制線、建設(shè)用地規(guī)?？刂凭€等，以實現(xiàn)不同尺度和層級上的空間管制的落實。因此，通過多規(guī)合一是構(gòu)建一個空間的發(fā)展保護底線，而劃定控制線是實現(xiàn)空間準確定位的直接手段。

3 福建省晉江市“多規(guī)合一”之路的探索

3.1 晉江市基本情況和存在問題

晉江市位于福建省沿海中部，是環(huán)泉州灣核心區(qū)的組成部分。晉江市行政轄區(qū)約為649平方公里，中心城區(qū)規(guī)劃范圍約288平方公里。2015年末，常住人口201.3萬，其中城鎮(zhèn)人口120.7萬，鄉(xiāng)村人口80.6萬，城鎮(zhèn)化率60%。改革開放以來，晉江經(jīng)濟一直保持高速增長的發(fā)展態(tài)勢，是海西重要的制造業(yè)基地，已初步形成了以民營經(jīng)濟為主題的紡織服裝、鞋業(yè)制造、建筑陶瓷等為代表的一批民營企業(yè)。

根據(jù)晉江市的實際情況和規(guī)劃差異分析情況，發(fā)現(xiàn)晉江城鄉(xiāng)空間現(xiàn)狀存在5個嚴重問題以及規(guī)劃之間存在多種類型的差異。城鄉(xiāng)空間現(xiàn)狀問題主要表現(xiàn)為：城鄉(xiāng)空間發(fā)展無序，蔓延特征突出；生態(tài)用地侵蝕嚴重，綠色資源不足；建設(shè)用地擴張受限，增長空間不足；產(chǎn)業(yè)園區(qū)擴張迅猛，項目落地困難；土地集約程度不足，用地效益不高。

3.2 新型城鎮(zhèn)化背景下的城市戰(zhàn)略

3.2.1 國家新型城鎮(zhèn)化要求

2014年，中央發(fā)布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》，首次明確提出2020年國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標，對公共服務(wù)，基礎(chǔ)設(shè)施、資源環(huán)境三方面內(nèi)容作出具體的量化要求。

3.2.2 福建省的新型城鎮(zhèn)化要求

《福建省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出福建省城鎮(zhèn)化的四大目標是：城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量穩(wěn)步提升；城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)更加優(yōu)化；城鎮(zhèn)人居環(huán)境顯著改善；城鎮(zhèn)化體制機制不斷完善。

3.2.3 泉州市的新型城鎮(zhèn)化要求

《泉州市新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》提出：支持石獅、晉江、南安、德化開展城鄉(xiāng)總體規(guī)劃編制和“三規(guī)融合”試點工作。健全市、縣、鎮(zhèn)三級村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理機構(gòu)，逐步推行垂直管理。

3.2.4 晉江市的新型城鎮(zhèn)化要求

在2014年9月晉江新型城鎮(zhèn)化工作會議上，提出：六個突出，六個推動，包括突出融入融合，推動外來人口市民化；突出同城同步，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化；突出品質(zhì)品位，推動城市建設(shè)現(xiàn)代化，突出互動聯(lián)動，推動產(chǎn)業(yè)升級高端化，突出根脈文脈，推動城市文化特色化，突出機制體制，推動城市更新高效化。

結(jié)合當前晉江面臨新的發(fā)展機遇，特別是區(qū)域發(fā)展的融合，國家利好政策的引導(dǎo)，晉江城市空間發(fā)展需要在“廈、漳、泉”城市聯(lián)盟區(qū)域發(fā)展的層面，梳理晉江城市生態(tài)底線，統(tǒng)籌考慮城市規(guī)模和空間發(fā)展方向，合理制定城市發(fā)展規(guī)模和宜居城市的空間要求，進而明確城鄉(xiāng)用地的空間布局，劃定城市開發(fā)邊界，統(tǒng)一協(xié)調(diào)晉江城鄉(xiāng)發(fā)展的要求。根據(jù)《晉江2049發(fā)展戰(zhàn)略研究》提出的“一區(qū)、一帶、一心”發(fā)展策略，強化《晉江市城市總體規(guī)劃2010—2030）》確定的“全市一城，一主兩輔，城鄉(xiāng)一體”城市發(fā)展空間結(jié)構(gòu)，按照“發(fā)展規(guī)劃定目標、土地規(guī)劃定指標、生態(tài)規(guī)劃定界標、城鄉(xiāng)規(guī)劃定坐標”的基本思路，形成以推進新型城鎮(zhèn)化為統(tǒng)領(lǐng)，以控制線體系為核心，以重點項目為抓手的城鄉(xiāng)全域空間管控機制。同時，以空間信息平臺為基礎(chǔ)，實現(xiàn)規(guī)劃向管理的有效傳遞。

3.3 相關(guān)城市的經(jīng)驗做法

廣州市以解決土地資源瓶頸問題為導(dǎo)向，以存量土地挖潛與集約利用為目標，通過劃定“四線”，實現(xiàn)城市資源配置的優(yōu)化。廈門市基于“美麗廈門”戰(zhàn)略規(guī)劃引領(lǐng)，通過劃定“六線”，消除空間差異，保護生態(tài)用地，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間布局?！岸嘁?guī)合一”工作，都是基于城市自身特點的因地制宜的做法。各城市面臨問題或發(fā)展需求不同，也直接決定了工作目標、思路有所不同，但其根本工作目標是一致的，即通過多規(guī)合一解決城市空間管理問題，提高城市治理能力。

3.4 晉江市“多規(guī)合一”具體工作原則

3.4.1 問題導(dǎo)向，戰(zhàn)略引領(lǐng)

針對晉江現(xiàn)狀“土地資源稟賦不足、土地節(jié)約集約利用程度不高、多規(guī)矛盾嚴重以及重點項目實施落地難”的問題，以國家、省、市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃為指引，協(xié)調(diào)各規(guī)劃之間的差異與矛盾，通過劃定六線，有效配置城鄉(xiāng)空間資源，優(yōu)化城市空間格局，解決阻礙城市發(fā)展的關(guān)鍵問題，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重大突破。

3.4.2 底線控制，生態(tài)優(yōu)先

落實國家“守住耕地紅線，劃定生態(tài)紅線，切實保護耕地、園地、菜地等農(nóng)業(yè)空間”的政策要求，強化底線思維，保障生態(tài)安全和糧食安全，優(yōu)先劃定生態(tài)控制線和基本農(nóng)田控制線，堅持用途管制，嚴控生態(tài)本底，明確保護空間，構(gòu)建生態(tài)安全格局。

3.4.3 集約節(jié)約，合理布局

堅持節(jié)約集約用地，盤活存量土地資源，合理確定城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，切實防止無序擴大用地規(guī)模、盲目圈地和亂占耕地等現(xiàn)象。延續(xù)既有規(guī)劃基礎(chǔ)，合理布局城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)田保護、產(chǎn)業(yè)集聚、村落分布、生態(tài)涵養(yǎng)等空間，統(tǒng)籌市區(qū)、城郊和周邊鄉(xiāng)村發(fā)展。

3.4.4 多方參與，共同劃定

統(tǒng)一目標，建立共同遵守的指標體系；結(jié)合土規(guī)和城鄉(xiāng)規(guī)劃，統(tǒng)一2020年和2030年的建設(shè)用地規(guī)模；消除規(guī)劃差異，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局。結(jié)合五規(guī)合一的管控需求，確定劃定建設(shè)用地規(guī)模控制線、建設(shè)用地增長邊界控制線、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線、生態(tài)控制線、基本農(nóng)田控制線和生態(tài)林地控制線，構(gòu)建控制線體系。

3.5 晉江市“多規(guī)合一”具體工作方法

3.5.1 整合規(guī)劃目標，構(gòu)建“多規(guī)合一”目標體系

構(gòu)建“多規(guī)合一”工作的目標體系，引導(dǎo)“多規(guī)合一”各項工作的展開：統(tǒng)一各規(guī)劃空間管制分區(qū)，劃定各類空間邊界，消除規(guī)劃差異，盤活存量土地，保障重點項目實施等，最終實現(xiàn)以“一張藍圖”引領(lǐng)城市發(fā)展的總體目標。

3.5.2 統(tǒng)一空間管制，明確保護與建設(shè)空間

消除不同規(guī)劃的空間管制差異，劃定空間管控邊界，明確市域建設(shè)與保護空間，防止城市蔓延發(fā)展，促進城市集約發(fā)展。

3.5.3 構(gòu)建控制線體系，明確生態(tài)、生活、生產(chǎn)空間

通過構(gòu)建“多規(guī)合一”控制線體系，劃定生態(tài)控制線、基本農(nóng)田控制線、生態(tài)林地控制線、建設(shè)用地增長邊界控制線、建設(shè)用地規(guī)?？刂凭€以及產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線，明確市域生態(tài)、生活、生產(chǎn)空間的范圍以及管控措施。

3.5.4 消除規(guī)劃差異，優(yōu)化城市空間布局

梳理城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃差異，以優(yōu)化城市功能布局為導(dǎo)向進行差異圖斑處理，引導(dǎo)建設(shè)用地圖斑調(diào)整；消除規(guī)劃差異，為城鄉(xiāng)建設(shè)提供必要的“多規(guī)”一致建設(shè)空間。

3.5.5 盤活存量土地，節(jié)約集約土地

梳理批而未供用地，明確納入建設(shè)用地規(guī)?？刂凭€的數(shù)量和布局情況，制定相關(guān)措施加快供地；按照規(guī)劃管控要求，調(diào)出位于生態(tài)控制線范圍內(nèi)的已收儲農(nóng)轉(zhuǎn)用和國有建設(shè)用地規(guī)模，安排騰挪給其他建設(shè)項目。通過存量用地政策措施制定和用地騰挪，進一步配置土地資源。

3.5.6 完善民生設(shè)施建設(shè)，保障重點項目落實

通過“多規(guī)合一”，保障建設(shè)項目落地，尤其保障民生設(shè)施項目的落地，優(yōu)先調(diào)入公共服務(wù)設(shè)施項目和基礎(chǔ)設(shè)施項目，強化基本公共服務(wù)的均等化配置，保障民生發(fā)展需求。

3.5.7 優(yōu)化審批流程，提高政府行政效能

以“多規(guī)合一”工作成果為基礎(chǔ)，優(yōu)化建設(shè)項目審批流程，進一步清理審批項目、簡化審批環(huán)節(jié)、壓縮審批時限、優(yōu)化審批流程、規(guī)范審批行為。

在國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略指引下，以《晉江市2049發(fā)展戰(zhàn)略研究》為基礎(chǔ)，晉江市“多規(guī)合一”工作將以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃為目標，重點加強城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃相銜接，結(jié)合生態(tài)保護規(guī)劃、林地保護利用總體規(guī)劃等規(guī)劃，以“發(fā)展規(guī)劃定目標、土地規(guī)劃定指標、生態(tài)規(guī)劃定界標、城鄉(xiāng)規(guī)劃定坐標”為出發(fā)點，達到“目標、管控、圖斑”三統(tǒng)一，實現(xiàn)以一張“藍圖”引領(lǐng)城市發(fā)展的目標，保障城市經(jīng)濟、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

4 結(jié)束語

“多規(guī)合一”的核心是解決規(guī)劃“打架”問題，提高規(guī)劃的科學性。在國家新型城鎮(zhèn)化背景下，實施“多規(guī)合一”實質(zhì)上就是簡政放權(quán)，不僅能夠全面推進部門規(guī)劃以及審批信息共享的力度，還能夠為決策機構(gòu)提供全面的協(xié)調(diào)、選址以及查詢等各項服務(wù)功能，大大提升規(guī)劃管理水平和資源配置效率，改善民生，促進經(jīng)濟社會發(fā)展，讓人們在城鎮(zhèn)生活更美好。

[1]《福建省試點市縣“多規(guī)合一”編制技術(shù)導(dǎo)則》（試行）福建省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳2016年5月。

[2]黃勇,周世鋒,王琳,羅成書,倪毅.“多規(guī)合一”的基本理念與技術(shù)方法探索[J].規(guī)劃師.2016(3):112～113.

[3]張佳佳,郭熙,趙小敏.新常態(tài)下多規(guī)合一的探討與展望[J].江西農(nóng)業(yè)學報.2015(10):56～57.