大灣區(qū)戰(zhàn)略的本質(zhì)、規(guī)律和浙江的應(yīng)對(duì)

□潘毅剛

大灣區(qū)戰(zhàn)略的本質(zhì)、規(guī)律和浙江的應(yīng)對(duì)

□潘毅剛

綜觀世界，各國(guó)灣區(qū)都是濱海城市和臨海產(chǎn)業(yè)布局的重要空間，目前全球60%的經(jīng)濟(jì)總量集中在入海口。國(guó)外許多城市憑借有利的海灣資源條件，打造了很多國(guó)際名城。推動(dòng)灣區(qū)發(fā)展已然成為世界各國(guó)發(fā)展開放型經(jīng)濟(jì)、確立戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)的重要經(jīng)驗(yàn)。浙江省第十四次黨代會(huì)提出，要謀劃實(shí)施“大灣區(qū)”建設(shè)行動(dòng)綱要，重點(diǎn)建設(shè)杭州灣經(jīng)濟(jì)區(qū)，支持臺(tái)州灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，加強(qiáng)全省重點(diǎn)灣區(qū)互聯(lián)互通，推進(jìn)沿海大平臺(tái)深度開發(fā)，大力發(fā)展灣區(qū)經(jīng)濟(jì)。這意味著，浙江已經(jīng)把發(fā)展灣區(qū)作為未來(lái)城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌和下一步區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略重心。

灣區(qū)的本質(zhì)與規(guī)律

灣區(qū)是什么？從地理概念上看，灣區(qū)是由一個(gè)海灣或相連的若干個(gè)海灣、港灣、鄰近島嶼共同組成的區(qū)域。綜觀世界灣區(qū)經(jīng)濟(jì)演變，代表性的灣區(qū)經(jīng)濟(jì)主要有三類：一是以旅游經(jīng)濟(jì)為核心的自然生態(tài)型灣區(qū)，如悉尼的雙水灣、香港的淺水灣、新西蘭的霍克灣，這一類灣區(qū)依靠獨(dú)特的生態(tài)和海灣資源成為富人集聚區(qū)和世界旅游目的地，這類灣區(qū)對(duì)自然資源的依賴度高，經(jīng)濟(jì)輻射的空間尺度較小。二是以港口貿(mào)易、金融等國(guó)際功能性中心為重點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)型灣區(qū)，這一類灣區(qū)以東京灣、紐約灣為代表，經(jīng)濟(jì)輻射空間尺度較大。三是以知識(shí)型經(jīng)濟(jì)為核心強(qiáng)調(diào)科技創(chuàng)新的知識(shí)型灣區(qū)，以舊金山灣為典型代表，這一類灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)港口的依賴度相對(duì)較低，對(duì)生態(tài)和科技資源的依賴度高。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前世界上知名海灣有幾千個(gè)，知名海灣城市有幾百個(gè)，但迄今為止真正具有國(guó)際戰(zhàn)略地位、對(duì)世界經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重要影響的灣區(qū)，只有東京灣、紐約灣和舊金山灣三大灣區(qū)。這說(shuō)明，光擁有灣區(qū)的良好自然資源條件并不一定能成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略要地。綜觀世界三大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律，灣區(qū)發(fā)展灣區(qū)經(jīng)濟(jì)，成為國(guó)家或區(qū)域戰(zhàn)略中心都具備六大重要特征：

灣區(qū)是個(gè)大都市圈。從經(jīng)濟(jì)概念理解，灣區(qū)可以拆分為“灣”和“區(qū)”兩部分，所謂“灣”就是自然形態(tài)的海灣及沿灣的區(qū)域，是灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心部分；所謂“區(qū)”就是利用灣區(qū)有利條件形成的大都市或大城市群所能輻射影響的廣大腹地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全世界29個(gè)千萬(wàn)級(jí)人口的城市有19個(gè)在灣區(qū)，其他9個(gè)多是內(nèi)陸首都，2個(gè)是臨近農(nóng)業(yè)區(qū)的人口密集城市。這說(shuō)明，灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展本質(zhì)上是借助海灣地區(qū)有利資源條件，人口城市化、經(jīng)濟(jì)一體化的過(guò)程。尤其是二戰(zhàn)后，灣區(qū)城市依托現(xiàn)代化交通工具、完善的交通體系以及發(fā)達(dá)的信息網(wǎng)絡(luò)，出于自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的緊密聯(lián)系，形成一個(gè)多核的都市圈，由此而產(chǎn)生的一體化經(jīng)濟(jì)。東京灣東京、橫濱、川崎、船橋、千葉等世界級(jí)知名城市，與周邊的城市渾然一體，構(gòu)成東京大都市圈，集中了日本30%的人口，其人口規(guī)模穩(wěn)居世界第一。紐約灣在紐約市、紐瓦克市和澤西市等城市也集聚了近2400萬(wàn)人口；舊金山灣人口雖不到千萬(wàn)，但舊金山市、奧克蘭市和圣何塞市等灣區(qū)中心城市成為世界著名的知識(shí)經(jīng)濟(jì)引領(lǐng)區(qū)。

灣區(qū)是個(gè)大產(chǎn)業(yè)集群。觀察世界灣區(qū)發(fā)展歷程，有影響力的灣區(qū)都形成了具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)集群。如東京灣在鋼鐵、石油化工、現(xiàn)代物流、裝備制造和高新技術(shù)獨(dú)樹一幟，形成了佳能、三菱電機(jī)、三菱重工、三菱化學(xué)、豐田、索尼、東芝、富士通等一批跨國(guó)大企業(yè)，是日本最大的國(guó)際金融、交通、商貿(mào)和消費(fèi)中心之一。紐約灣區(qū)則是全球重要的金融、媒體、娛樂(lè)及時(shí)尚中心，其世界地位不可替代；舊金山灣的科技服務(wù)業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)、生物制藥、金融保險(xiǎn)業(yè)等產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)世界，是世界上最重要的高科技研發(fā)中心之一，美國(guó)西海岸最重要的金融中心，思科、英特爾、惠普、朗訊、蘋果等一批企業(yè)更是改變了世界經(jīng)濟(jì)走向。

灣區(qū)是個(gè)大創(chuàng)新極。灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不是一成不變的，隨著市場(chǎng)變化和世界科技產(chǎn)業(yè)革命，灣區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展從最開始的依靠港灣資源發(fā)展貿(mào)易和臨港工業(yè)，逐步過(guò)渡到以服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)的階段，當(dāng)前世界三大灣區(qū)的服務(wù)業(yè)占比都在80%以上，灣區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由原來(lái)的制造業(yè)中心向生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)如金融中心、貿(mào)易中心、信息中心、管理中心、研發(fā)中心轉(zhuǎn)變，其最顯著的特點(diǎn)是以知識(shí)經(jīng)濟(jì)為主的服務(wù)經(jīng)濟(jì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在距海岸100公里的范圍內(nèi)，集聚著全球60%的經(jīng)濟(jì)總量，75%的大城市、70%的工業(yè)資本和人口，灣區(qū)地帶更是世界500強(qiáng)、創(chuàng)新公司、研發(fā)資源和專利密集區(qū)。紐約、倫敦和東京灣都是國(guó)際大都會(huì)和世界金融中心，是科技生產(chǎn)者的集聚區(qū)，具有成熟的商業(yè)環(huán)境，是創(chuàng)業(yè)的天然沃土。

灣區(qū)是個(gè)大文化中心。由于灣區(qū)大量多民族、多國(guó)別人口聚集，也帶來(lái)了文化多元，并不斷創(chuàng)造新的文化。如紐約灣區(qū)匯聚了150多個(gè)國(guó)家和地區(qū)的外籍居民，占紐約總?cè)丝诘?0%，世界不同文化、不同文明在此相互碰撞和融合。又如舊金山灣區(qū)人口密度高居全美第一，是文化多元之地，堪稱美國(guó)的“民族大熔爐”，是美國(guó)最大的移民集聚地，硅谷的誕生與這種多元包容的文化有著不可分割的關(guān)系。

灣區(qū)是個(gè)大生態(tài)圈。從國(guó)內(nèi)外灣區(qū)開發(fā)歷程看，在開發(fā)中不斷提升灣區(qū)生態(tài)保護(hù)的能力和水平，走創(chuàng)新引領(lǐng)的道路是灣區(qū)高水平發(fā)展的必然選擇。創(chuàng)新引領(lǐng)發(fā)展必須要集聚大量創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新要素，其核心是能吸引大量人才匯集。實(shí)踐表明，保持灣區(qū)良好的生態(tài)環(huán)境和美麗海岸帶，充分利用濱海美麗自然生態(tài)優(yōu)勢(shì)打造宜居宜業(yè)環(huán)境，是世界各地灣區(qū)吸引人才的重要法寶。

灣區(qū)是個(gè)大協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。灣區(qū)交通網(wǎng)絡(luò)體系發(fā)達(dá)，港港、港城、沿海與腹地間都可快速通達(dá)。如舊金山灣區(qū)快速交通系統(tǒng)總長(zhǎng)104英里，有43座車站，有效解決灣區(qū)內(nèi)舊金山、奧克蘭、伯克利、戴利城等城市的城際運(yùn)輸需求。東京灣區(qū)則擁有14條城市地下軌道交通線，以及京濱東北線、中央線、總武線等過(guò)境鐵路和各類軌道交通。同時(shí)，三大灣區(qū)通過(guò)大都市區(qū)的協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了城市間產(chǎn)業(yè)分工互補(bǔ)合作、基礎(chǔ)設(shè)施共建共享、生態(tài)環(huán)境共管共保。

浙江發(fā)展灣區(qū)經(jīng)濟(jì)的時(shí)與勢(shì)

當(dāng)前，浙江發(fā)展灣區(qū)經(jīng)濟(jì)正處在一個(gè)“天時(shí)、地利、人和”兼具的黃金機(jī)遇期。

所謂“天時(shí)”，中國(guó)正處在崛起的關(guān)鍵時(shí)期，必須有引領(lǐng)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大都市圈或者說(shuō)大灣區(qū)出現(xiàn)。當(dāng)前，從國(guó)內(nèi)看，環(huán)渤海灣區(qū)域以京津冀為核心，謀劃實(shí)施協(xié)同發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略，并設(shè)立雄安新區(qū)；珠江三角洲區(qū)域，今年兩會(huì)期間粵港澳大灣區(qū)被正式寫入國(guó)務(wù)院的年度工作報(bào)告，環(huán)珠江口灣區(qū)也是中國(guó)第一個(gè)被明確定位為“灣區(qū)經(jīng)濟(jì)”的地區(qū)，這標(biāo)志著中國(guó)已開啟了灣區(qū)開發(fā)的新時(shí)期。

所謂“地利”，是指浙江坐擁杭州灣、臺(tái)州灣、三門灣、樂(lè)清灣、甌江口、象山港等中國(guó)重要的海灣，尤其是杭州灣處在世界第六大城市群的以上海為龍頭的長(zhǎng)江三角洲金南翼，是全國(guó)第二大灣區(qū)，全國(guó)唯一河口型海灣，錢塘江入?？?，兼具戰(zhàn)略交匯、天下浙商、第一大港、貨暢四海、電子商務(wù)、平臺(tái)集成、體制先發(fā)、文化底蘊(yùn)八大優(yōu)勢(shì)。沿灣城市經(jīng)濟(jì)總量約占全省六成，集中了全省8個(gè)國(guó)家級(jí)高新區(qū)中的6個(gè)，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值約占全省75%，在全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展中舉足輕重，所屬區(qū)域?yàn)┩抠Y源有百萬(wàn)畝，是浙江陸海統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略支點(diǎn)、港產(chǎn)城融合的戰(zhàn)略基地和海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展新增長(zhǎng)極，只要加強(qiáng)統(tǒng)籌，集中資源、集中力量、集中智慧，完全有條件謀劃創(chuàng)建一個(gè)在全國(guó)乃至全球發(fā)展中占據(jù)重要一席的經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)。

所謂“人和”，指當(dāng)前灣區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的條件已經(jīng)成熟。從中央到省市越來(lái)越意識(shí)到灣區(qū)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“風(fēng)水寶地”，統(tǒng)籌利用好這塊空間資源，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)和城市布局，消除體制性機(jī)制性障礙，推動(dòng)灣區(qū)經(jīng)濟(jì)的一體化發(fā)展就是對(duì)生產(chǎn)力最大的提升。尤其是長(zhǎng)三角一體化經(jīng)過(guò)10多年發(fā)展，已大致完成要素一體化發(fā)展階段，基本形成決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層“三級(jí)運(yùn)作”的區(qū)域合作機(jī)制，一體化發(fā)展正步入制度一體化新階段。杭州灣沿灣各地區(qū)分工也日益清晰，上海打造“五個(gè)中心”日趨成熟，對(duì)周邊地區(qū)的輻射帶動(dòng)和外溢效應(yīng)顯現(xiàn)。杭州正在成為中國(guó)信息經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新高地，嘉興正加快全面對(duì)接上海，寧波—舟山一體化憑借世界第一大港的港口優(yōu)勢(shì)，進(jìn)入實(shí)質(zhì)性合作的關(guān)鍵時(shí)期，沿灣城市已初步建立起高效、網(wǎng)絡(luò)化的交通布局，城市之間的通勤距離較短，大都市生活圈正逐步形成，以長(zhǎng)三角一體化、杭州都市圈、寧波港口都市圈為動(dòng)力，跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制正加快完善，區(qū)域綜合規(guī)劃加快推進(jìn)。杭州灣正在成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)最具活力、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強(qiáng)的地區(qū)之一。

大灣區(qū)建設(shè)需處理好六大關(guān)系

必須看到，當(dāng)前浙江大灣區(qū)建設(shè)也存在一些突出問(wèn)題，尤其是杭州灣經(jīng)濟(jì)區(qū)面臨挑戰(zhàn)不少：一是灣區(qū)產(chǎn)業(yè)層次低、低小散劣問(wèn)題突出，引領(lǐng)性的產(chǎn)業(yè)不多；二是區(qū)域內(nèi)外面臨的體制性機(jī)制性障礙不少；三是跨區(qū)域頂層規(guī)劃缺位，資源的統(tǒng)籌利用上缺乏有效；四是沿灣生態(tài)質(zhì)量和環(huán)境現(xiàn)狀堪憂；五是交通和基礎(chǔ)設(shè)施短板依然突出。這些問(wèn)題都亟需更高層面的協(xié)調(diào)整合，尤其是要深入思考六對(duì)關(guān)系，妥善處理。

灣區(qū)保護(hù)與開發(fā)的關(guān)系。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，灣區(qū)的良好生態(tài)環(huán)境是灣區(qū)開發(fā)的前提條件。必須把灣區(qū)作為不可分割的一個(gè)整體，處理好陸上與海上、上游與下游、相鄰城市之間、保護(hù)與監(jiān)管的關(guān)系，樹立“保護(hù)優(yōu)先、有序開發(fā)”的理念，加強(qiáng)陸海統(tǒng)籌、區(qū)域統(tǒng)籌和要素統(tǒng)籌，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督、探索灣區(qū)保護(hù)評(píng)價(jià)機(jī)制、建立灣區(qū)保護(hù)責(zé)任追究制度、發(fā)揮多種形式的監(jiān)督作用等途徑，探索陸海、區(qū)域、資源統(tǒng)籌新方式，建立以流域?yàn)橹攸c(diǎn)的跨區(qū)域保護(hù)與開放協(xié)同體制，共保灣區(qū)大花園，共享灣區(qū)大發(fā)展。

大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)增量和存量的關(guān)系。灣區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化的根本在于產(chǎn)業(yè)的合理分工互補(bǔ)和創(chuàng)新發(fā)展。未來(lái)灣區(qū)在發(fā)揮各地自身能動(dòng)性的前提下，需重點(diǎn)做好兩大工作：一是存量做優(yōu)，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)協(xié)同。要利用好灣區(qū)不可再生的空間資源，打破行政區(qū)劃合理布局產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)灣區(qū)在大平臺(tái)、大產(chǎn)業(yè)上合理分工協(xié)同，把有限的資源價(jià)值最大化。其二，增量做強(qiáng)，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。要實(shí)施“科技興灣”戰(zhàn)略，在引領(lǐng)性的新產(chǎn)業(yè)上謀劃大平臺(tái)、大產(chǎn)業(yè)，引進(jìn)大企業(yè)、大項(xiàng)目，強(qiáng)化科教和人才支撐，走一條創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路子。

浙江灣區(qū)戰(zhàn)略與上海的關(guān)系。必須清醒地認(rèn)識(shí)到，沒(méi)有上海，就沒(méi)有杭州灣的戰(zhàn)略地位，如何借上海之勢(shì)，做好浙江自己的事，是浙江灣區(qū)大戰(zhàn)略謀劃的“棋眼”所在。要在合作分工中找到浙江灣區(qū)的合理定位，如杭州灣經(jīng)濟(jì)區(qū)可以充分利用自身資源和經(jīng)濟(jì)活力的優(yōu)勢(shì)與上海錯(cuò)位互補(bǔ)發(fā)展，打造“一帶一路”戰(zhàn)略開放創(chuàng)新樞紐、全國(guó)科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化中心、全球“互聯(lián)網(wǎng)+”和信息經(jīng)濟(jì)策源地，以杭州寧波為重點(diǎn)形成具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的世界級(jí)灣區(qū)城市群。

灣區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化與制度一體化的關(guān)系。灣區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展不能只依靠市場(chǎng)之手來(lái)完成，要以利益共享為基礎(chǔ)，打破行政區(qū)劃壁壘，加快灣區(qū)在跨區(qū)域頂層規(guī)劃制定、跨區(qū)域公共服務(wù)一體化、交通和基礎(chǔ)設(shè)施共建共享等方面盡早行動(dòng)、有所作為。要完善跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建灣區(qū)發(fā)展利益共享機(jī)制，及時(shí)解決資源保護(hù)、跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和開發(fā)中出現(xiàn)的問(wèn)題，尤其是在保護(hù)開發(fā)等方面，進(jìn)一步健全灣區(qū)法制保障機(jī)制，強(qiáng)化灣區(qū)依法綜合管理。

杭州灣與其他灣區(qū)以及腹地的關(guān)系。特色發(fā)展是灣區(qū)經(jīng)濟(jì)的生命線，大灣區(qū)開發(fā)必須突出杭州灣這個(gè)重點(diǎn)，在政策集成、資源整合等方面分出輕重緩急，切不可平均用力，導(dǎo)致資源耗散，錯(cuò)失有利發(fā)展機(jī)遇窗口期。從浙江大灣區(qū)戰(zhàn)略布局看，以上海為龍頭，構(gòu)建“1+2+3+X”空間格局是可考慮的思路，1即上海灣區(qū)龍頭、2即杭州和寧波兩大極核，3即嘉興、舟山、紹興三大協(xié)同空間，X即更多通過(guò)市場(chǎng)化分工形成杭州灣六市經(jīng)濟(jì)輻射。從浙江角度看，杭州灣經(jīng)濟(jì)區(qū)五市是浙江大灣區(qū)建設(shè)行動(dòng)的重中之重，其他地區(qū)除了必要的交通和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)統(tǒng)籌，經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展可更多地交給市場(chǎng)分工去實(shí)現(xiàn)。

交通先行與灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。交通是目前灣區(qū)一體化發(fā)展的一個(gè)主要痛點(diǎn)所在。主要難點(diǎn)在于與上海交通聯(lián)系的完善、灣區(qū)內(nèi)軌道交通網(wǎng)建設(shè)的滯緩。建議下一步要按照規(guī)劃同圖、建設(shè)同步、運(yùn)輸銜接、管理協(xié)同要求，抓緊啟動(dòng)建設(shè)杭州灣區(qū)域主要城市與上海的公路復(fù)線和鐵路聯(lián)系，謀劃濱海干線和沿海大通道加強(qiáng)疏港路網(wǎng)建設(shè)，推動(dòng)鐵路、公路、水路互聯(lián)互通，系統(tǒng)規(guī)劃建設(shè)灣區(qū)軌道交通網(wǎng)，完善灣區(qū)內(nèi)城市綜合交通建設(shè)，打通一批斷頭路、瓶頸路，補(bǔ)齊設(shè)施短板，解決灣區(qū)外聯(lián)、內(nèi)通的問(wèn)題，盡早形成通達(dá)、快捷、經(jīng)濟(jì)、安全的綜合立體交通體系。

作者為浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院首席研究員（公共政策）

灣區(qū)是個(gè)大都市圈、大產(chǎn)業(yè)集群、大創(chuàng)新極、大生態(tài)圈、大協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。浙江發(fā)展灣區(qū)經(jīng)濟(jì)正處在一個(gè)“天時(shí)、地利、人和”兼具的黃金機(jī)遇期，亟需更高層面的協(xié)調(diào)整合尤其是要深入思考和妥善處理好：灣區(qū)保護(hù)與開發(fā)的關(guān)系、產(chǎn)業(yè)增量和存量的關(guān)系、浙江灣區(qū)戰(zhàn)略與上海的關(guān)系、經(jīng)濟(jì)一體化與制度一體化的關(guān)系、杭州灣與其他灣區(qū)以及腹地的關(guān)系、交通先行與灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系