新中國(guó)成立后黨的紀(jì)檢監(jiān)察制度的演變

■王毅

新中國(guó)成立后黨的紀(jì)檢監(jiān)察制度的演變

■王毅

新中國(guó)成立前夕，毛澤東在中共七屆二中全會(huì)上說(shuō)道：“可能有這樣一些共產(chǎn)黨人，他們是不曾被拿槍的敵人征服過(guò)的，他們?cè)谶@些敵人面前不愧英雄的稱號(hào)；但是經(jīng)不起人們用糖衣裹著的炮彈的攻擊，他們?cè)谔且屡趶椕媲耙驍≌獭Ｎ覀儽仨氼A(yù)防這種情況?！苯裉炜磥?lái)，這段話仍有振聾發(fā)聵的作用。防止“糖衣炮彈”的腐蝕、倡導(dǎo)清廉政治是黨和政府在任何時(shí)期都要高度重視的問(wèn)題，是關(guān)系黨和國(guó)家生死存亡的“偉大斗爭(zhēng)”。而在這場(chǎng)“偉大斗爭(zhēng)”中，黨的紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察制度發(fā)揮著特殊的重要作用。

中國(guó)共產(chǎn)黨歷來(lái)重視紀(jì)檢監(jiān)察工作，從中共一大黨章對(duì)紀(jì)律的強(qiáng)調(diào)，到中共五大選舉產(chǎn)生中央監(jiān)察委員會(huì)，到土地革命時(shí)期設(shè)立中央黨務(wù)委員會(huì)行使紀(jì)檢監(jiān)察職能，再到中共七大黨章關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)的規(guī)定，新中國(guó)成立前中國(guó)共產(chǎn)黨一直不斷探索和試驗(yàn)紀(jì)檢監(jiān)察制度。

中國(guó)共產(chǎn)黨的紀(jì)檢監(jiān)察制度真正建立于新中國(guó)成立以后，并在長(zhǎng)期的實(shí)踐中得以完善和健全。本文擬對(duì)新中國(guó)成立后的紀(jì)檢監(jiān)察制度演變歷程做一回溯，以加深對(duì)反腐倡廉的認(rèn)識(shí)。

1949年至1965年：紀(jì)檢監(jiān)察制度正式建立

黨的紀(jì)檢制度與政府的監(jiān)察機(jī)構(gòu)幾乎同步設(shè)立

新中國(guó)成立伊始，中國(guó)共產(chǎn)黨就把紀(jì)檢監(jiān)察工作提上日程。1949年9月29日，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一次全體會(huì)議通過(guò)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第十九條規(guī)定：“在縣市以上的各級(jí)人民政府內(nèi)，設(shè)人民監(jiān)察機(jī)關(guān)，以監(jiān)督各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和各種公務(wù)人員是否履行其職責(zé)，并糾舉其中之違法失職的機(jī)關(guān)和人員?！彪S后成立了中華人民共和國(guó)中央人民政府政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)，主任為譚平山，副主任劉景范、潘震亞、錢瑛、王翰，另有16名委員。1954年9月，一屆全國(guó)人大一次會(huì)議召開(kāi)，會(huì)議決定設(shè)立國(guó)家監(jiān)察部代替政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)，并任命錢瑛為監(jiān)察部部長(zhǎng)。

與設(shè)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)政府人員進(jìn)行監(jiān)督幾乎同步進(jìn)行的是，黨的紀(jì)檢制度也在有條不紊地籌建中。1949年11月9日，中共中央發(fā)出《關(guān)于成立中央及各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的決定》。《決定》指出：中國(guó)共產(chǎn)黨已經(jīng)成為全國(guó)范圍內(nèi)執(zhí)政的黨，為了更好地執(zhí)行黨的政治路線和各項(xiàng)具體政策，密切聯(lián)系群眾，克服官僚主義，決定成立黨的中央和各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)，并決定中央紀(jì)律檢查委員會(huì)在中央政治局領(lǐng)導(dǎo)之下工作。朱德被任命為第一任書(shū)記，副書(shū)記有王從吾和安子文等。對(duì)于地方的紀(jì)檢工作，《決定》也規(guī)定，各中央局、分局、省委、區(qū)黨委、市委、地委、縣委均設(shè)立紀(jì)律檢查委員會(huì)，并須設(shè)置一定的工作機(jī)關(guān)，開(kāi)展經(jīng)常性的工作。到1950年，中央紀(jì)委對(duì)縣級(jí)以下基層黨組織的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)設(shè)置也做了規(guī)定，要求設(shè)立黨委的基層要設(shè)紀(jì)律檢查委員會(huì)或紀(jì)律檢查委員，黨的總支和支部要設(shè)紀(jì)律檢查委員。

機(jī)構(gòu)設(shè)立后，中央紀(jì)委和黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)開(kāi)始行使自己的職能，檢查中央直屬各部門及各級(jí)黨的組織、黨的干部及黨員違反黨紀(jì)的行為；受理、審查中央直屬各部門、各級(jí)黨的組織及黨員違紀(jì)案件并決定處分，以及在黨內(nèi)加強(qiáng)紀(jì)律教育等。

1954年，中央紀(jì)委進(jìn)一步提出，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)是中央在執(zhí)行黨的紀(jì)律方面的助手，是檢查和處理違紀(jì)黨員和黨組織的辦事機(jī)構(gòu)，同時(shí)還對(duì)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)體制做出規(guī)定：“中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，在中央政治局領(lǐng)導(dǎo)下工作”，地方各級(jí)紀(jì)委在上級(jí)紀(jì)委和同級(jí)黨委的“指導(dǎo)”下工作。這實(shí)際上是對(duì)紀(jì)律檢查領(lǐng)導(dǎo)體制的一次明確規(guī)范。但在操作中，“指導(dǎo)”一詞內(nèi)涵比較模糊，所以實(shí)際工作中出現(xiàn)了地方各級(jí)紀(jì)委只接受上級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，而不接受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)象。為解決這一問(wèn)題，1950年2月6日，中共中央發(fā)出《關(guān)于各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)與黨委關(guān)系的指示》。 《指示》指出：各級(jí)紀(jì)委是各級(jí)黨委的一個(gè)工作部門，直接在各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作；上級(jí)紀(jì)委在工作上、業(yè)務(wù)上對(duì)下級(jí)紀(jì)委有指導(dǎo)關(guān)系，但其指示或決定同下級(jí)黨委意見(jiàn)不同時(shí)，則應(yīng)提請(qǐng)同級(jí)黨委會(huì)做決定。這實(shí)際上是把紀(jì)委置于同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，紀(jì)委系統(tǒng)內(nèi)只是一種指導(dǎo)關(guān)系而非領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

可見(jiàn)，新中國(guó)成立初期，從機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能界定來(lái)看，黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)和政府的行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置上是兩分的，但實(shí)際上兩個(gè)機(jī)構(gòu)間不可能真正涇渭分明，職權(quán)和功能甚至人員安排上都有重合之處。綜觀當(dāng)時(shí)地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)和人民監(jiān)察委員會(huì)，二者雖是兩套機(jī)構(gòu)，但是人員安排大多重合，紀(jì)律檢查委員會(huì)書(shū)記往往就是人民監(jiān)察委員會(huì)的主任，副主任及其他工作人員也有高度重合，很多地方實(shí)際上都是兩套班子一套人馬。

基于這樣的現(xiàn)實(shí)情況，1952年2月9日，中共中央發(fā)出了《關(guān)于加強(qiáng)紀(jì)律檢查工作的指示》，指出，各級(jí)黨委紀(jì)委與各級(jí)人民監(jiān)委可酌情實(shí)行合署辦公，分工合作，互相輔助，加強(qiáng)聯(lián)系，做好工作。

紀(jì)檢工作的相關(guān)制度也在逐漸規(guī)范和細(xì)化中。1954年1月，中共中央做出了《關(guān)于處分黨的組織及黨員的批準(zhǔn)權(quán)限和手續(xù)的規(guī)定》，明確了紀(jì)律處分的程序、批準(zhǔn)權(quán)限、取消處分的條件等問(wèn)題，規(guī)范黨的紀(jì)檢工作程序。同時(shí)，中央紀(jì)委還做出了《關(guān)于處理控告、申訴案件的若干規(guī)定》，規(guī)定了黨員或群眾向黨組織控告申訴案件的范圍、原則、批準(zhǔn)權(quán)限及結(jié)案手續(xù)等問(wèn)題。這兩個(gè)規(guī)定規(guī)范了黨外群眾對(duì)執(zhí)政黨的監(jiān)督，也為黨內(nèi)監(jiān)督提供了制度依據(jù)，有力地推動(dòng)了紀(jì)檢制度的建設(shè)。

紀(jì)律檢查委員會(huì)的更名和紀(jì)檢監(jiān)察制度的調(diào)整及改革

1955年3月，中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表會(huì)議召開(kāi)，會(huì)議一致通過(guò)《關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會(huì)的決議》，決定成立中央和地方監(jiān)察委員會(huì)，代替黨的中央和地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)。看似只是名稱的更迭，但這背后恐怕有深意。從中國(guó)共產(chǎn)黨的歷史來(lái)看，監(jiān)察委員會(huì)并非一個(gè)新鮮名詞，早在1927年五大黨章中就決定建立黨的“監(jiān)察委員會(huì)”，這也是中國(guó)共產(chǎn)黨歷史上第一個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的名稱。這次恢復(fù)黨的第一個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的名稱，將黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)更名為監(jiān)察委員會(huì)，與政府系統(tǒng)的監(jiān)察機(jī)關(guān)名稱上重合，這可能預(yù)示著黨的紀(jì)律監(jiān)察和政府的行政監(jiān)察要第一次合并起來(lái)。

除了更換名稱，《決議》對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察制度也有諸多調(diào)整和改革，背后都透視著對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作的重視。

首先，《決議》對(duì)中央和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的產(chǎn)生方式進(jìn)行了規(guī)定，即中央監(jiān)察委員會(huì)由本次全國(guó)黨代表會(huì)議選舉，報(bào)中共中央全會(huì)批準(zhǔn)；黨的地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，由各地方同級(jí)黨的代表大會(huì)或代表會(huì)議選舉，報(bào)上一級(jí)黨委批準(zhǔn)。由黨代表會(huì)議產(chǎn)生而非由黨委及黨委會(huì)議產(chǎn)生，人事上不受同級(jí)黨委的制約，這恢復(fù)了五大時(shí)候的做法，事實(shí)上也提升了監(jiān)察委員會(huì)的地位。

其次，就領(lǐng)導(dǎo)體制來(lái)說(shuō)，增強(qiáng)了監(jiān)察委員會(huì)系統(tǒng)的上下關(guān)系?！稕Q議》規(guī)定，下級(jí)監(jiān)委應(yīng)向上級(jí)監(jiān)委報(bào)告工作，上級(jí)監(jiān)委有權(quán)審查、批準(zhǔn)和改變下級(jí)監(jiān)委對(duì)案件所做的決定；對(duì)黨員違反國(guó)家法律、法令的行為，除應(yīng)依法由人民法院審理或由政府監(jiān)察機(jī)關(guān)懲處外，其應(yīng)受黨紀(jì)處分的，由黨的監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)處理。這里強(qiáng)調(diào)了上級(jí)監(jiān)委與下級(jí)監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，加強(qiáng)了上級(jí)監(jiān)委對(duì)下級(jí)黨委和下級(jí)監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，而改變了原有的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)完全受同級(jí)黨委的管理、上級(jí)黨委的紀(jì)律檢查委員會(huì)對(duì)下級(jí)黨委的紀(jì)律檢查委員會(huì)的工作無(wú)權(quán)直接過(guò)問(wèn)的做法。這種以系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)為主的體制加大了監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力，某種程度上可以增加黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)黨委監(jiān)督的權(quán)力。

再次，關(guān)于各級(jí)黨委和監(jiān)察委員會(huì)關(guān)系的規(guī)定仍是朝向增強(qiáng)監(jiān)委獨(dú)立性的?！稕Q議》規(guī)定，黨的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)在各級(jí)黨委指導(dǎo)下進(jìn)行工作；其主要職權(quán)是檢查和處理一切黨組織和黨員違反黨章、黨紀(jì)和國(guó)家法律、法令的案件……各級(jí)黨委委員違反黨紀(jì)國(guó)法者，由同級(jí)黨委處理，但黨的上級(jí)監(jiān)委認(rèn)為必要時(shí)，有權(quán)直接處理；地方監(jiān)察委員會(huì)在對(duì)上級(jí)和同級(jí)黨委委員進(jìn)行監(jiān)察時(shí)，以及在對(duì)上級(jí)和同級(jí)黨委所管理的干部給予撤銷工作以上處分時(shí)，應(yīng)分別征得上級(jí)和同級(jí)黨委的同意，但地方監(jiān)察委員會(huì)認(rèn)為同級(jí)黨委的決定不適當(dāng)時(shí)，有權(quán)向上級(jí)黨委提出申訴。地方監(jiān)委有權(quán)向上級(jí)黨委申訴，實(shí)際上加強(qiáng)了同級(jí)監(jiān)委對(duì)同級(jí)黨委的獨(dú)立性，從而有利于各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)紀(jì)檢監(jiān)察功能的發(fā)揮。加強(qiáng)監(jiān)察委員會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)也保留同級(jí)黨委對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，這為后來(lái)中共紀(jì)檢機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)奠定了基礎(chǔ)。但這種情況并未持續(xù)太久，一年半后的1956年9月，中共八大黨章將監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系明確規(guī)定為“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)在各級(jí)黨的委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作”，這無(wú)疑是對(duì)監(jiān)委會(huì)相對(duì)于黨委獨(dú)立性的一種削弱。

新監(jiān)察委員會(huì)與前紀(jì)律檢查委員會(huì)的不同及國(guó)家監(jiān)察部的撤銷

新設(shè)的監(jiān)察委員會(huì)與前紀(jì)律檢查委員會(huì)相比，不僅地位提升了，職權(quán)也擴(kuò)大了。一是監(jiān)察案件范圍的擴(kuò)大。原來(lái)的紀(jì)檢委只監(jiān)察黨組織和黨員違反黨紀(jì)的行為，而監(jiān)察委員會(huì)不僅要監(jiān)察黨組織和黨員違反黨紀(jì)的案件，還要檢查處理違犯國(guó)家法律法令的案件。中共八大黨章還將違反共產(chǎn)主義道德的案件納入監(jiān)委檢查處理之列。二是監(jiān)察委員會(huì)除繼續(xù)檢查處理各種違紀(jì)案件外，還要對(duì)各級(jí)黨組織遵紀(jì)守法的情況進(jìn)行監(jiān)督。朱德在中央監(jiān)委第一次會(huì)議上講話特別強(qiáng)調(diào)，黨的監(jiān)察工作，特別是要注意加強(qiáng)對(duì)中央各部門和各省的高級(jí)干部的監(jiān)督工作。這可能也是對(duì)高饒事件反思后加強(qiáng)對(duì)高級(jí)干部監(jiān)督的一種努力。

有了相關(guān)制度的規(guī)定，機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)換也提上了日程。1955年5月6日，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)最后一次會(huì)議和中央監(jiān)察委員會(huì)的第一次會(huì)議相繼召開(kāi)。在中央紀(jì)律檢查委員會(huì)最后一次會(huì)議上，朱德講話指出：“五年來(lái)，中央及各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)逐步建立起自己的機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)，進(jìn)行了許多工作，處理了30多萬(wàn)起案件，在和壞人壞事作斗爭(zhēng)、克服黨內(nèi)紀(jì)律松弛現(xiàn)象等方面起了重大的作用。但由于職權(quán)的限制（只是同級(jí)黨委管理下的一個(gè)部門，不能檢查處理同級(jí)黨委委員的問(wèn)題，對(duì)下級(jí)紀(jì)委的工作也不能直接過(guò)問(wèn)），由于組織狹小且與黨內(nèi)外群眾缺乏公開(kāi)的、直接的聯(lián)系，由于集體領(lǐng)導(dǎo)作用未能充分發(fā)揮，因此，工作中也產(chǎn)生了不少的缺點(diǎn)和錯(cuò)誤。主要是：（1）對(duì)壞人壞事的斗爭(zhēng)還不夠堅(jiān)決有力，特別是對(duì)大干部的錯(cuò)誤的斗爭(zhēng)不夠堅(jiān)決有力；（2）對(duì)各級(jí)紀(jì)委的思想指導(dǎo)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)做得不夠；（3）有些案件處理得不夠正確和不夠及時(shí)，有粗枝大葉的現(xiàn)象；（4）中央紀(jì)律檢查委員會(huì)本身集體領(lǐng)導(dǎo)的制度未很好建立起來(lái)，因此集體智慧的發(fā)揮也不夠，這也是工作沒(méi)有很好開(kāi)展的原因之一。以上這些，值得中央監(jiān)察委員會(huì)作為教訓(xùn)吸取。”朱德的話說(shuō)出了1949年紀(jì)委設(shè)置以來(lái)的一些“困窘”——紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制局限了紀(jì)委功能的發(fā)揮，紀(jì)檢監(jiān)察制度本身也有不足，而設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)就是為解決這些“困窘”而努力的。

接著，中央監(jiān)察委員會(huì)第一次會(huì)議召開(kāi)，會(huì)議通過(guò)了《中共中央監(jiān)察委員會(huì)工作細(xì)則》，組成了常務(wù)委員會(huì)，以董必武、劉瀾濤、譚政、王從吾、錢瑛、劉錫五、王權(quán)舟等人為常務(wù)委員，同時(shí)為了保證常務(wù)委員會(huì)的集體領(lǐng)導(dǎo)，委員會(huì)選出了吳溉之、帥孟奇二人為候補(bǔ)常務(wù)委員。人員設(shè)置上，除書(shū)記朱德更換為董必武外，其余大部分都是國(guó)務(wù)院原監(jiān)委和原中央紀(jì)委班子成員。所以紀(jì)律檢查委員會(huì)更名為監(jiān)察委員會(huì)，名稱變化并未帶來(lái)人事的大變動(dòng)，變動(dòng)的是紀(jì)檢制度內(nèi)部的某些規(guī)定。

新監(jiān)委誕生后，原來(lái)的監(jiān)察部也被撤銷。用1959年4月28日二屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于撤銷司法部監(jiān)察部的決議》的話說(shuō)：“監(jiān)察部自設(shè)立以來(lái)，在維護(hù)國(guó)家紀(jì)律、監(jiān)督國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員方面做了許多工作。根據(jù)幾年來(lái)的經(jīng)驗(yàn)，這項(xiàng)工作必須在各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下，由國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，并且依靠人民群眾，才能做好。因此，監(jiān)察部亦無(wú)單獨(dú)設(shè)置之必要。建議撤銷監(jiān)察部，今后對(duì)于國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)督工作，一律由各有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)進(jìn)行?！钡胤綄用嬉蚕嗬^開(kāi)始了機(jī)構(gòu)合并的改革。

概而觀之，1949年到1959年期間，我國(guó)實(shí)行的是黨政雙軌紀(jì)檢監(jiān)察制度，即黨的監(jiān)察委員會(huì)（1955年前稱紀(jì)律檢查委員會(huì)）和國(guó)家行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)并存。在工作中，兩個(gè)機(jī)構(gòu)互相配合，密切聯(lián)系，同時(shí)各有自己的職權(quán)范圍。黨的監(jiān)察委員會(huì)主要處理黨員違反黨紀(jì)的案件，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)主要處理國(guó)家機(jī)關(guān)的工作人員瀆職案件，當(dāng)然也包括黨員在內(nèi)。一些復(fù)雜的案件，則是二者配合檢查，共同研究，分別處理。但實(shí)際中二者又多有交叉重合之處，所以才有了1959年紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)構(gòu)的合并。

此后，紀(jì)檢監(jiān)察部門基本配合國(guó)內(nèi)政治運(yùn)動(dòng)進(jìn)行黨的執(zhí)紀(jì)辦案。值得一提的是，1962年中共八屆十中全會(huì)關(guān)于派駐監(jiān)察組的規(guī)定。八屆十中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定》指出：加強(qiáng)中央和地方各級(jí)黨的監(jiān)察委員會(huì)，擴(kuò)大各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)委員的名額。中央監(jiān)察委員會(huì)可以派出監(jiān)察組常駐國(guó)務(wù)院所屬各部門，各省、市、自治區(qū)黨的監(jiān)察委員會(huì)，在必要的時(shí)候，可以派監(jiān)察組和監(jiān)察員駐省、市、自治區(qū)人民委員會(huì)所屬的各部門進(jìn)行工作。這無(wú)疑可以看作后來(lái)派駐紀(jì)律檢查組制度的雛形。

1966年至1976年：紀(jì)檢監(jiān)察制度曲折發(fā)展

1966年5月至1976年10月的“文化大革命”期間，黨和國(guó)家遭到新中國(guó)成立以來(lái)最嚴(yán)重的挫折和損失?！拔母铩卑l(fā)生后，中央監(jiān)察委員會(huì)也成為“革命”的對(duì)象。1966年6月14日，王從吾、李運(yùn)昌、馬國(guó)瑞被當(dāng)作“走資派”批判斗爭(zhēng)，后來(lái)劉錫五、吳溉之、王世英等被擴(kuò)大為批斗對(duì)象。年底，又提出打倒錢瑛。次年1月21日，在康生、曹軼歐的支持和中央文革戚本禹等指揮下，中央監(jiān)委8個(gè)“造反派”頭頭以所謂革命群眾組織“狂飆”的名義宣布奪權(quán)，將中央監(jiān)委的負(fù)責(zé)人及所有中層干部統(tǒng)統(tǒng)打倒，成立所謂中央監(jiān)委機(jī)關(guān)“革命委員會(huì)”。革委會(huì)迫害老干部，使中央監(jiān)委遭到了空前的浩劫。

1969年1月31日，中央組織部業(yè)務(wù)組向中央寫(xiě)了《關(guān)于撤銷中央監(jiān)察委員會(huì)機(jī)關(guān)的報(bào)告》。2月，又寫(xiě)了《關(guān)于中組部中監(jiān)委機(jī)關(guān)人員下放勞動(dòng)的報(bào)告》。此后，中央監(jiān)委機(jī)關(guān)的干部除留5人和部分專案人員外，其余干部都被下放到吉林省白城市通榆縣鼠疫區(qū)，后來(lái)轉(zhuǎn)到河南省長(zhǎng)葛縣，進(jìn)行勞動(dòng)改造。1969年4月4日，中共九大通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》取消了黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的條款，中央監(jiān)察委員會(huì)正式被撤銷。

黨的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)被取消了，之前建立的紀(jì)檢監(jiān)察制度被廢除了，但黨內(nèi)的組織審查和處理工作在“文革”期間并未停止。除各級(jí)黨委擔(dān)負(fù)這些工作外，各種名目的派別組織和群眾組織搞了大量的所謂“審查處理”，中共紀(jì)檢監(jiān)察工作完全處于一種無(wú)章法的狀態(tài)。在當(dāng)時(shí)的情況下，許多所謂的“組織審查和處理”工作完全背離了中共長(zhǎng)期形成的審查處理原則和方法，大量的黨員干部甚至無(wú)辜群眾遭到迫害。當(dāng)時(shí)，全國(guó)被立案審查的干部即占國(guó)家干部總數(shù)的17.5%，其中中央國(guó)家機(jī)關(guān)副部長(zhǎng)以上和地方副省長(zhǎng)以上的高級(jí)干部，被立案審查的占75%左右。錯(cuò)誤審查滋生了大量的冤假錯(cuò)案，這些都從另一個(gè)層面證明了建立健全科學(xué)的紀(jì)檢監(jiān)察制度對(duì)一個(gè)政黨良性運(yùn)行的必要性和重要性。

1976年至今：紀(jì)檢監(jiān)察制度恢復(fù)完善

紀(jì)檢監(jiān)察制度的恢復(fù)與重建

“文革”結(jié)束后，接踵而至的是各方面工作的撥亂反正。1977年8月，中共十一大在北京舉行，葉劍英在會(huì)上做《關(guān)于修改黨章的報(bào)告》?！秷?bào)告》提出要恢復(fù)中共紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)，并要求在修改后的黨章中要明確規(guī)定紀(jì)律檢查的相關(guān)問(wèn)題。這為后來(lái)恢復(fù)和重建黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)提供了重要依據(jù)。

中共十一屆三中全會(huì)開(kāi)啟了中共紀(jì)檢監(jiān)察制度恢復(fù)和重建的新時(shí)期，會(huì)議決定恢復(fù)成立中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，指出成立中央紀(jì)律檢查委員會(huì)“是保障黨的政治路線貫徹執(zhí)行的一個(gè)重要措施”。鄧小平在閉幕式上更強(qiáng)調(diào)：“各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)和組織部門的任務(wù)不只是處理案件，更重要的是維護(hù)黨規(guī)黨法，切實(shí)把我們的黨風(fēng)搞好?！备爬ǖ卣f(shuō)，就是紀(jì)委要通過(guò)維護(hù)黨規(guī)黨法、切實(shí)搞好黨風(fēng)來(lái)保障黨的政治路線的貫徹執(zhí)行。會(huì)議選舉產(chǎn)生了新的中央紀(jì)委，由100名委員組成，陳云任第一書(shū)記，鄧穎超任第二書(shū)記，胡耀邦任第三書(shū)記，黃克誠(chéng)任常務(wù)書(shū)記。這為后來(lái)中共紀(jì)檢監(jiān)察制度的恢復(fù)和工作的開(kāi)展及重建提供了組織基礎(chǔ)。

1979年1月4日至22日，中央紀(jì)委成立后召開(kāi)第一次全體會(huì)議，認(rèn)真總結(jié)了中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)成立發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)新時(shí)期紀(jì)律檢查工作的基本問(wèn)題做出了規(guī)定，討論并擬訂了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》 （草稿）和通過(guò)《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)關(guān)于工作任務(wù)、職權(quán)范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)定》。其中，將中央紀(jì)委的職權(quán)范圍界定為：在中共中央的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作，經(jīng)常向中共中央反映情況，報(bào)告工作，遇到重大問(wèn)題隨時(shí)請(qǐng)示報(bào)告；通過(guò)調(diào)查研究了解情況，總結(jié)交流經(jīng)驗(yàn)，來(lái)推動(dòng)和指導(dǎo)各級(jí)紀(jì)檢委的工作。必要時(shí)可以對(duì)某些案件直接檢查處理。中央紀(jì)委對(duì)所有黨員干部違反黨紀(jì)的行為，有權(quán)進(jìn)行檢查，但某些特殊案件，要事先報(bào)告中央政治局。會(huì)議還確定了中央紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)制度，即實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度，中央紀(jì)委的委員和常委一部分專職的在中央紀(jì)委機(jī)關(guān)主持工作，一部分兼職的要幫助所在地區(qū)或單位做好紀(jì)律檢查工作，并承擔(dān)中央紀(jì)委交辦的任務(wù)。

1982年召開(kāi)的中共十二大是新時(shí)期中共紀(jì)檢監(jiān)察制度建設(shè)中重要的一篇。會(huì)議提出要認(rèn)真吸取黨內(nèi)多次設(shè)立紀(jì)檢或監(jiān)察機(jī)關(guān)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并強(qiáng)調(diào)紀(jì)檢工作在黨的建設(shè)中處于非常重要的位置。更重要的是，會(huì)議規(guī)定了加強(qiáng)黨的紀(jì)律檢查工作的重要措施和指導(dǎo)方針。其中最濃墨重彩的一筆是，十二大黨章專門寫(xiě)入了“黨的紀(jì)律”和“黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)”兩章，提高了紀(jì)檢機(jī)關(guān)及其工作的政治地位。十二大黨章規(guī)定，中央和地方各級(jí)紀(jì)委均由相應(yīng)的黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。盡管之前監(jiān)察委員會(huì)也有由黨代會(huì)選舉產(chǎn)生的規(guī)定和實(shí)踐，但這種做法時(shí)日已遠(yuǎn)。此外，之前的中共七大、八大、十一大通過(guò)的黨章都規(guī)定，黨的中央和地方各級(jí)黨委的紀(jì)律檢查委員會(huì)，由同級(jí)黨的委員會(huì)全體會(huì)議選舉產(chǎn)生，所以此次黨代表大會(huì)將通過(guò)黨代會(huì)產(chǎn)生紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)規(guī)定于黨章中，這是中國(guó)共產(chǎn)黨歷史上的首次。十二大黨章將紀(jì)委的選舉機(jī)關(guān)升格為黨代會(huì)，大大提高了各級(jí)紀(jì)委的政治地位，也提高了紀(jì)委維護(hù)黨紀(jì)的權(quán)威性?？梢哉f(shuō)，十二大以后，紀(jì)委已經(jīng)不再隸屬于同級(jí)黨委，不再是同級(jí)黨委的一個(gè)工作部門，而是一個(gè)與同級(jí)黨委平行的機(jī)構(gòu)，紀(jì)委和黨委都是由黨代會(huì)選舉產(chǎn)生，都必須向黨代會(huì)做報(bào)告匯報(bào)工作。這樣可以從制度上保證紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督。從這時(shí)起，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)不再稱為黨委紀(jì)委，和黨委政法委、黨委宣傳部區(qū)別開(kāi)來(lái)，也彰顯了紀(jì)委相對(duì)于黨委的獨(dú)立性。

十二大黨章對(duì)黨的紀(jì)律檢查領(lǐng)導(dǎo)制度也做了規(guī)定：“黨的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)在黨的中央委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。黨的地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)在同級(jí)黨的委員會(huì)和上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。”這樣，紀(jì)檢機(jī)關(guān)從上到下就有了完整的組織系統(tǒng)，有力地保證了中共紀(jì)檢工作方針的貫徹落實(shí)。重要的是雙重領(lǐng)導(dǎo)不再以同級(jí)黨委為主，而是同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)各有側(cè)重。同級(jí)黨委側(cè)重思想、組織建設(shè)、工作部署和違紀(jì)案件查處等方面的領(lǐng)導(dǎo)，上級(jí)紀(jì)委則側(cè)重業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)和紀(jì)檢干部隊(duì)伍建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。

當(dāng)然，十二大黨章對(duì)紀(jì)檢制度的完善還有其他方面的內(nèi)容，比如擴(kuò)大了各級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)的工作范圍、職責(zé)權(quán)限。此前，黨的紀(jì)委的責(zé)任主要是對(duì)下級(jí)組織和個(gè)人，權(quán)限也僅僅限于檢查、處分、申訴權(quán)。十二大黨章則明確規(guī)定，中央紀(jì)委對(duì)中央委員的違紀(jì)行為負(fù)有檢舉之責(zé)，地方各級(jí)紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委及其成員實(shí)行黨章規(guī)定范圍內(nèi)的監(jiān)督。同時(shí)還將中央紀(jì)委權(quán)限擴(kuò)大了三項(xiàng)，即檢舉監(jiān)督權(quán)、審批權(quán)和立“法”權(quán)。這些都說(shuō)明黨的紀(jì)檢工作得到了相當(dāng)程度的重視。

黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)與行政監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公

相較而言，國(guó)家行政監(jiān)察體制的恢復(fù)就慢了很多。至1986年12月2日，六屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議才決定恢復(fù)并確立國(guó)家行政監(jiān)察體制，批準(zhǔn)設(shè)立中華人民共和國(guó)監(jiān)察部，以加強(qiáng)國(guó)家監(jiān)察工作。筆者認(rèn)為，黨的紀(jì)檢制度先于國(guó)家監(jiān)察制度恢復(fù)可能是因?yàn)椤拔母铩敝械拇笈┘馘e(cuò)案需要紀(jì)委的調(diào)查、澄清與平反，同時(shí)林彪、江青兩案的受理審查也需要紀(jì)檢部門。

兩案審理一直持續(xù)到20世紀(jì)90年代，其間紀(jì)委也逐漸成為反腐敗的重要部門。隨著改革的深入，經(jīng)濟(jì)犯罪日益增多，“打擊經(jīng)濟(jì)犯罪”成為黨和國(guó)家的重要工作。1982年4月13日，中共中央、國(guó)務(wù)院做出 《關(guān)于打擊經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中嚴(yán)重犯罪活動(dòng)的決定》，指出：“黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)應(yīng)當(dāng)成為黨委領(lǐng)導(dǎo)這場(chǎng)斗爭(zhēng)的堅(jiān)強(qiáng)有力的辦事機(jī)構(gòu)?！钡胤綄用嬉仓饾u成立了打擊經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域嚴(yán)重犯罪領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，并由省紀(jì)委代管。

不難看出，紀(jì)檢監(jiān)察制度的調(diào)整與政治形勢(shì)密切相關(guān)。所以當(dāng)中共十三大提出要進(jìn)行以黨政職能分開(kāi)為關(guān)鍵的政治體制改革后，黨的紀(jì)檢監(jiān)察制度也開(kāi)始改革和調(diào)整，最突出的表現(xiàn)是派駐紀(jì)檢組制度的調(diào)整。1988年3月中央紀(jì)委召開(kāi)第二次全體會(huì)議，對(duì)派駐紀(jì)檢組制度進(jìn)行了改革，指出“為適應(yīng)黨政分開(kāi)和機(jī)構(gòu)改革的需要，中央和地方紀(jì)檢機(jī)關(guān)派駐政府各部門和國(guó)家有關(guān)部門的紀(jì)檢組要逐步撤銷，同時(shí)要適當(dāng)充實(shí)中央紀(jì)委、地方紀(jì)委的力量”。到1988年底，中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)各部門紀(jì)檢組撤銷工作基本完成。但不久國(guó)際國(guó)內(nèi)發(fā)生了未曾預(yù)料到的重大事件，懲治腐敗和加強(qiáng)黨風(fēng)黨紀(jì)建設(shè)成為當(dāng)時(shí)的重要任務(wù)，于是中央紀(jì)委和各省、市、自治區(qū)又分期分批向黨政直屬機(jī)關(guān)和部門派駐了紀(jì)檢組。事實(shí)證明，派駐紀(jì)檢組割斷了監(jiān)督者與被監(jiān)督者的利害關(guān)系，是有利于監(jiān)督工作取得實(shí)效和完善監(jiān)督制約機(jī)制的。

黨政分開(kāi)的政治體制改革在紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)域的另一個(gè)體現(xiàn)，是強(qiáng)調(diào)中央紀(jì)委和監(jiān)察部職能的分工。1988年3月16日，中央紀(jì)委和監(jiān)察部都曾專門制定了暫行規(guī)定，主要強(qiáng)調(diào)各自的職能范圍，但是對(duì)交叉案件如何協(xié)調(diào)配合沒(méi)有明確規(guī)定。這項(xiàng)規(guī)定契合了當(dāng)時(shí)的大的政治背景，但在實(shí)際工作中捉襟見(jiàn)肘。我們都知道，黨員違紀(jì)案件大都發(fā)生在政府部門，監(jiān)察部門案件積壓如山管不過(guò)來(lái)，紀(jì)檢機(jī)關(guān)囿于規(guī)定，自己范圍內(nèi)案件卻少之又少，這顯然限制了紀(jì)委對(duì)政府部門黨員干部違紀(jì)問(wèn)題的查處。此外，由于黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)督對(duì)象上的重合，以致兩個(gè)部門在查處案件等一些具體工作中出現(xiàn)了職責(zé)不清、不夠協(xié)調(diào)、辦事重復(fù)、相互脫節(jié)等問(wèn)題。為了避免工作上的交叉和重復(fù)，強(qiáng)化黨政機(jī)關(guān)的整體功能，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和精減人員，1992年十四大決定實(shí)行黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)和國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公，通過(guò)的決議規(guī)定黨的紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)“實(shí)行一套工作機(jī)構(gòu)、兩個(gè)機(jī)關(guān)名稱的體制，合署后的中央紀(jì)委履行黨的紀(jì)律檢查和政府行政監(jiān)察兩項(xiàng)職能，對(duì)黨中央全面負(fù)責(zé)”。按照中央的規(guī)定，中央紀(jì)委和監(jiān)察部在1993年1月正式合署辦公。合署辦公有利于提高紀(jì)檢監(jiān)察工作的效率，避免了重復(fù)和兩個(gè)部門之間的揪扯與推諉，“加強(qiáng)了黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作”。

紀(jì)檢監(jiān)察制度在實(shí)踐中得到不斷的完善。2002年11月，中共十六大把“組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”作為黨的紀(jì)委的主要任務(wù)之一寫(xiě)入了黨章，并對(duì)各級(jí)紀(jì)委經(jīng)常性工作進(jìn)行了補(bǔ)充規(guī)定，強(qiáng)調(diào)“對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督”“保障黨員權(quán)利”“協(xié)助黨的委員會(huì)加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”。確如黨章規(guī)定，實(shí)際工作中的紀(jì)委在日漸繁重的反腐敗斗爭(zhēng)中的作用確實(shí)越來(lái)越重要，尤其是十八大以來(lái)，紀(jì)檢監(jiān)察工作及制度規(guī)范在從嚴(yán)治黨、正風(fēng)反腐中起到了特殊重要的作用，“強(qiáng)紀(jì)檢”已然成為現(xiàn)階段從嚴(yán)治黨的重要特色。十八大以來(lái)，紀(jì)檢監(jiān)察相關(guān)制度得到完善和補(bǔ)充，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政責(zé)任制的規(guī)定》 《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》等法規(guī)促進(jìn)了依法監(jiān)督；紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)推進(jìn)網(wǎng)上信息公開(kāi)，接受人民群眾和社會(huì)各界監(jiān)督，健全輿論監(jiān)督，推進(jìn)社會(huì)監(jiān)督；紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也在進(jìn)行相應(yīng)的改革，人員向執(zhí)紀(jì)監(jiān)督傾斜，突出辦案業(yè)務(wù)；在黨風(fēng)廉政建設(shè)中強(qiáng)調(diào)黨委（黨組）的主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，建立健全履職報(bào)告、檢查考核、提醒約談和責(zé)任追究等工作落實(shí)機(jī)制；完善巡視制度，推動(dòng)制度反腐。

不可否認(rèn)，在各方聯(lián)動(dòng)努力下，從嚴(yán)治黨已經(jīng)取得了較好的成績(jī)，但距離真正“形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制”的奮斗目標(biāo)仍有距離，這也提示黨的紀(jì)檢監(jiān)察制度的建設(shè)工作仍任重道遠(yuǎn)。