新中國成立后黨的紀檢監(jiān)察制度的演變

■王毅

新中國成立后黨的紀檢監(jiān)察制度的演變

■王毅

新中國成立前夕，毛澤東在中共七屆二中全會上說道：“可能有這樣一些共產(chǎn)黨人，他們是不曾被拿槍的敵人征服過的，他們在這些敵人面前不愧英雄的稱號；但是經(jīng)不起人們用糖衣裹著的炮彈的攻擊，他們在糖衣炮彈面前要打敗仗。我們必須預(yù)防這種情況?！苯裉炜磥?，這段話仍有振聾發(fā)聵的作用。防止“糖衣炮彈”的腐蝕、倡導(dǎo)清廉政治是黨和政府在任何時期都要高度重視的問題，是關(guān)系黨和國家生死存亡的“偉大斗爭”。而在這場“偉大斗爭”中，黨的紀律檢查和行政監(jiān)察制度發(fā)揮著特殊的重要作用。

中國共產(chǎn)黨歷來重視紀檢監(jiān)察工作，從中共一大黨章對紀律的強調(diào)，到中共五大選舉產(chǎn)生中央監(jiān)察委員會，到土地革命時期設(shè)立中央黨務(wù)委員會行使紀檢監(jiān)察職能，再到中共七大黨章關(guān)于監(jiān)察委員會的規(guī)定，新中國成立前中國共產(chǎn)黨一直不斷探索和試驗紀檢監(jiān)察制度。

中國共產(chǎn)黨的紀檢監(jiān)察制度真正建立于新中國成立以后，并在長期的實踐中得以完善和健全。本文擬對新中國成立后的紀檢監(jiān)察制度演變歷程做一回溯，以加深對反腐倡廉的認識。

1949年至1965年：紀檢監(jiān)察制度正式建立

黨的紀檢制度與政府的監(jiān)察機構(gòu)幾乎同步設(shè)立

新中國成立伊始，中國共產(chǎn)黨就把紀檢監(jiān)察工作提上日程。1949年9月29日，中國人民政治協(xié)商會議第一次全體會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》第十九條規(guī)定：“在縣市以上的各級人民政府內(nèi)，設(shè)人民監(jiān)察機關(guān)，以監(jiān)督各級國家機關(guān)和各種公務(wù)人員是否履行其職責，并糾舉其中之違法失職的機關(guān)和人員?！彪S后成立了中華人民共和國中央人民政府政務(wù)院人民監(jiān)察委員會，主任為譚平山，副主任劉景范、潘震亞、錢瑛、王翰，另有16名委員。1954年9月，一屆全國人大一次會議召開，會議決定設(shè)立國家監(jiān)察部代替政務(wù)院人民監(jiān)察委員會，并任命錢瑛為監(jiān)察部部長。

與設(shè)立監(jiān)察機構(gòu)對政府人員進行監(jiān)督幾乎同步進行的是，黨的紀檢制度也在有條不紊地籌建中。1949年11月9日，中共中央發(fā)出《關(guān)于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》?！稕Q定》指出：中國共產(chǎn)黨已經(jīng)成為全國范圍內(nèi)執(zhí)政的黨，為了更好地執(zhí)行黨的政治路線和各項具體政策，密切聯(lián)系群眾，克服官僚主義，決定成立黨的中央和各級紀律檢查委員會，并決定中央紀律檢查委員會在中央政治局領(lǐng)導(dǎo)之下工作。朱德被任命為第一任書記，副書記有王從吾和安子文等。對于地方的紀檢工作，《決定》也規(guī)定，各中央局、分局、省委、區(qū)黨委、市委、地委、縣委均設(shè)立紀律檢查委員會，并須設(shè)置一定的工作機關(guān)，開展經(jīng)常性的工作。到1950年，中央紀委對縣級以下基層黨組織的紀檢機構(gòu)設(shè)置也做了規(guī)定，要求設(shè)立黨委的基層要設(shè)紀律檢查委員會或紀律檢查委員，黨的總支和支部要設(shè)紀律檢查委員。

機構(gòu)設(shè)立后，中央紀委和黨的各級紀律檢查委員會開始行使自己的職能，檢查中央直屬各部門及各級黨的組織、黨的干部及黨員違反黨紀的行為；受理、審查中央直屬各部門、各級黨的組織及黨員違紀案件并決定處分，以及在黨內(nèi)加強紀律教育等。

1954年，中央紀委進一步提出，中央紀律檢查委員會是中央在執(zhí)行黨的紀律方面的助手，是檢查和處理違紀黨員和黨組織的辦事機構(gòu)，同時還對紀委的領(lǐng)導(dǎo)體制做出規(guī)定：“中央紀律檢查委員會，在中央政治局領(lǐng)導(dǎo)下工作”，地方各級紀委在上級紀委和同級黨委的“指導(dǎo)”下工作。這實際上是對紀律檢查領(lǐng)導(dǎo)體制的一次明確規(guī)范。但在操作中，“指導(dǎo)”一詞內(nèi)涵比較模糊，所以實際工作中出現(xiàn)了地方各級紀委只接受上級紀委的領(lǐng)導(dǎo)，而不接受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)象。為解決這一問題，1950年2月6日，中共中央發(fā)出《關(guān)于各級黨的紀律檢查委員會與黨委關(guān)系的指示》。 《指示》指出：各級紀委是各級黨委的一個工作部門，直接在各級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下進行工作；上級紀委在工作上、業(yè)務(wù)上對下級紀委有指導(dǎo)關(guān)系，但其指示或決定同下級黨委意見不同時，則應(yīng)提請同級黨委會做決定。這實際上是把紀委置于同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，紀委系統(tǒng)內(nèi)只是一種指導(dǎo)關(guān)系而非領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

可見，新中國成立初期，從機構(gòu)設(shè)置與職能界定來看，黨的紀律檢查機構(gòu)和政府的行政監(jiān)察機構(gòu)設(shè)置上是兩分的，但實際上兩個機構(gòu)間不可能真正涇渭分明，職權(quán)和功能甚至人員安排上都有重合之處。綜觀當時地方各級紀律檢查委員會和人民監(jiān)察委員會，二者雖是兩套機構(gòu)，但是人員安排大多重合，紀律檢查委員會書記往往就是人民監(jiān)察委員會的主任，副主任及其他工作人員也有高度重合，很多地方實際上都是兩套班子一套人馬。

基于這樣的現(xiàn)實情況，1952年2月9日，中共中央發(fā)出了《關(guān)于加強紀律檢查工作的指示》，指出，各級黨委紀委與各級人民監(jiān)委可酌情實行合署辦公，分工合作，互相輔助，加強聯(lián)系，做好工作。

紀檢工作的相關(guān)制度也在逐漸規(guī)范和細化中。1954年1月，中共中央做出了《關(guān)于處分黨的組織及黨員的批準權(quán)限和手續(xù)的規(guī)定》，明確了紀律處分的程序、批準權(quán)限、取消處分的條件等問題，規(guī)范黨的紀檢工作程序。同時，中央紀委還做出了《關(guān)于處理控告、申訴案件的若干規(guī)定》，規(guī)定了黨員或群眾向黨組織控告申訴案件的范圍、原則、批準權(quán)限及結(jié)案手續(xù)等問題。這兩個規(guī)定規(guī)范了黨外群眾對執(zhí)政黨的監(jiān)督，也為黨內(nèi)監(jiān)督提供了制度依據(jù)，有力地推動了紀檢制度的建設(shè)。

紀律檢查委員會的更名和紀檢監(jiān)察制度的調(diào)整及改革

1955年3月，中國共產(chǎn)黨全國代表會議召開，會議一致通過《關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會的決議》，決定成立中央和地方監(jiān)察委員會，代替黨的中央和地方各級紀律檢查委員會?？此浦皇敲Q的更迭，但這背后恐怕有深意。從中國共產(chǎn)黨的歷史來看，監(jiān)察委員會并非一個新鮮名詞，早在1927年五大黨章中就決定建立黨的“監(jiān)察委員會”，這也是中國共產(chǎn)黨歷史上第一個監(jiān)督機構(gòu)的名稱。這次恢復(fù)黨的第一個監(jiān)督機構(gòu)的名稱，將黨的紀律檢查委員會更名為監(jiān)察委員會，與政府系統(tǒng)的監(jiān)察機關(guān)名稱上重合，這可能預(yù)示著黨的紀律監(jiān)察和政府的行政監(jiān)察要第一次合并起來。

除了更換名稱，《決議》對紀檢監(jiān)察制度也有諸多調(diào)整和改革，背后都透視著對紀檢監(jiān)察工作的重視。

首先，《決議》對中央和地方各級監(jiān)察委員會的產(chǎn)生方式進行了規(guī)定，即中央監(jiān)察委員會由本次全國黨代表會議選舉，報中共中央全會批準；黨的地方各級監(jiān)察委員會，由各地方同級黨的代表大會或代表會議選舉，報上一級黨委批準。由黨代表會議產(chǎn)生而非由黨委及黨委會議產(chǎn)生，人事上不受同級黨委的制約，這恢復(fù)了五大時候的做法，事實上也提升了監(jiān)察委員會的地位。

其次，就領(lǐng)導(dǎo)體制來說，增強了監(jiān)察委員會系統(tǒng)的上下關(guān)系?！稕Q議》規(guī)定，下級監(jiān)委應(yīng)向上級監(jiān)委報告工作，上級監(jiān)委有權(quán)審查、批準和改變下級監(jiān)委對案件所做的決定；對黨員違反國家法律、法令的行為，除應(yīng)依法由人民法院審理或由政府監(jiān)察機關(guān)懲處外，其應(yīng)受黨紀處分的，由黨的監(jiān)察委員會負責處理。這里強調(diào)了上級監(jiān)委與下級監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，加強了上級監(jiān)委對下級黨委和下級監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，而改變了原有的各級紀律檢查委員會完全受同級黨委的管理、上級黨委的紀律檢查委員會對下級黨委的紀律檢查委員會的工作無權(quán)直接過問的做法。這種以系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)為主的體制加大了監(jiān)察機關(guān)的權(quán)力，某種程度上可以增加黨的監(jiān)察機關(guān)對黨委監(jiān)督的權(quán)力。

再次，關(guān)于各級黨委和監(jiān)察委員會關(guān)系的規(guī)定仍是朝向增強監(jiān)委獨立性的。《決議》規(guī)定，黨的各級監(jiān)察委員會在各級黨委指導(dǎo)下進行工作；其主要職權(quán)是檢查和處理一切黨組織和黨員違反黨章、黨紀和國家法律、法令的案件……各級黨委委員違反黨紀國法者，由同級黨委處理，但黨的上級監(jiān)委認為必要時，有權(quán)直接處理；地方監(jiān)察委員會在對上級和同級黨委委員進行監(jiān)察時，以及在對上級和同級黨委所管理的干部給予撤銷工作以上處分時，應(yīng)分別征得上級和同級黨委的同意，但地方監(jiān)察委員會認為同級黨委的決定不適當時，有權(quán)向上級黨委提出申訴。地方監(jiān)委有權(quán)向上級黨委申訴，實際上加強了同級監(jiān)委對同級黨委的獨立性，從而有利于各級監(jiān)察委員會紀檢監(jiān)察功能的發(fā)揮。加強監(jiān)察委員會系統(tǒng)內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)，同時也保留同級黨委對監(jiān)察委員會的領(lǐng)導(dǎo)，這為后來中共紀檢機關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)奠定了基礎(chǔ)。但這種情況并未持續(xù)太久，一年半后的1956年9月，中共八大黨章將監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系明確規(guī)定為“各級監(jiān)察委員會在各級黨的委員會領(lǐng)導(dǎo)下進行工作”，這無疑是對監(jiān)委會相對于黨委獨立性的一種削弱。

新監(jiān)察委員會與前紀律檢查委員會的不同及國家監(jiān)察部的撤銷

新設(shè)的監(jiān)察委員會與前紀律檢查委員會相比，不僅地位提升了，職權(quán)也擴大了。一是監(jiān)察案件范圍的擴大。原來的紀檢委只監(jiān)察黨組織和黨員違反黨紀的行為，而監(jiān)察委員會不僅要監(jiān)察黨組織和黨員違反黨紀的案件，還要檢查處理違犯國家法律法令的案件。中共八大黨章還將違反共產(chǎn)主義道德的案件納入監(jiān)委檢查處理之列。二是監(jiān)察委員會除繼續(xù)檢查處理各種違紀案件外，還要對各級黨組織遵紀守法的情況進行監(jiān)督。朱德在中央監(jiān)委第一次會議上講話特別強調(diào)，黨的監(jiān)察工作，特別是要注意加強對中央各部門和各省的高級干部的監(jiān)督工作。這可能也是對高饒事件反思后加強對高級干部監(jiān)督的一種努力。

有了相關(guān)制度的規(guī)定，機構(gòu)的轉(zhuǎn)換也提上了日程。1955年5月6日，中央紀律檢查委員會最后一次會議和中央監(jiān)察委員會的第一次會議相繼召開。在中央紀律檢查委員會最后一次會議上，朱德講話指出：“五年來，中央及各級黨的紀律檢查委員會逐步建立起自己的機構(gòu)和業(yè)務(wù)，進行了許多工作，處理了30多萬起案件，在和壞人壞事作斗爭、克服黨內(nèi)紀律松弛現(xiàn)象等方面起了重大的作用。但由于職權(quán)的限制（只是同級黨委管理下的一個部門，不能檢查處理同級黨委委員的問題，對下級紀委的工作也不能直接過問），由于組織狹小且與黨內(nèi)外群眾缺乏公開的、直接的聯(lián)系，由于集體領(lǐng)導(dǎo)作用未能充分發(fā)揮，因此，工作中也產(chǎn)生了不少的缺點和錯誤。主要是：（1）對壞人壞事的斗爭還不夠堅決有力，特別是對大干部的錯誤的斗爭不夠堅決有力；（2）對各級紀委的思想指導(dǎo)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)做得不夠；（3）有些案件處理得不夠正確和不夠及時，有粗枝大葉的現(xiàn)象；（4）中央紀律檢查委員會本身集體領(lǐng)導(dǎo)的制度未很好建立起來，因此集體智慧的發(fā)揮也不夠，這也是工作沒有很好開展的原因之一。以上這些，值得中央監(jiān)察委員會作為教訓(xùn)吸取?！敝斓碌脑捳f出了1949年紀委設(shè)置以來的一些“困窘”——紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制局限了紀委功能的發(fā)揮，紀檢監(jiān)察制度本身也有不足，而設(shè)立監(jiān)察委員會就是為解決這些“困窘”而努力的。

接著，中央監(jiān)察委員會第一次會議召開，會議通過了《中共中央監(jiān)察委員會工作細則》，組成了常務(wù)委員會，以董必武、劉瀾濤、譚政、王從吾、錢瑛、劉錫五、王權(quán)舟等人為常務(wù)委員，同時為了保證常務(wù)委員會的集體領(lǐng)導(dǎo)，委員會選出了吳溉之、帥孟奇二人為候補常務(wù)委員。人員設(shè)置上，除書記朱德更換為董必武外，其余大部分都是國務(wù)院原監(jiān)委和原中央紀委班子成員。所以紀律檢查委員會更名為監(jiān)察委員會，名稱變化并未帶來人事的大變動，變動的是紀檢制度內(nèi)部的某些規(guī)定。

新監(jiān)委誕生后，原來的監(jiān)察部也被撤銷。用1959年4月28日二屆全國人大一次會議通過的《關(guān)于撤銷司法部監(jiān)察部的決議》的話說：“監(jiān)察部自設(shè)立以來，在維護國家紀律、監(jiān)督國家行政機關(guān)工作人員方面做了許多工作。根據(jù)幾年來的經(jīng)驗，這項工作必須在各級黨委領(lǐng)導(dǎo)下，由國家機關(guān)負責，并且依靠人民群眾，才能做好。因此，監(jiān)察部亦無單獨設(shè)置之必要。建議撤銷監(jiān)察部，今后對于國家行政機關(guān)工作人員的監(jiān)督工作，一律由各有關(guān)國家機關(guān)負責進行。”地方層面也相繼開始了機構(gòu)合并的改革。

概而觀之，1949年到1959年期間，我國實行的是黨政雙軌紀檢監(jiān)察制度，即黨的監(jiān)察委員會（1955年前稱紀律檢查委員會）和國家行政監(jiān)察機構(gòu)并存。在工作中，兩個機構(gòu)互相配合，密切聯(lián)系，同時各有自己的職權(quán)范圍。黨的監(jiān)察委員會主要處理黨員違反黨紀的案件，行政監(jiān)察機關(guān)主要處理國家機關(guān)的工作人員瀆職案件，當然也包括黨員在內(nèi)。一些復(fù)雜的案件，則是二者配合檢查，共同研究，分別處理。但實際中二者又多有交叉重合之處，所以才有了1959年紀檢、監(jiān)察機構(gòu)的合并。

此后，紀檢監(jiān)察部門基本配合國內(nèi)政治運動進行黨的執(zhí)紀辦案。值得一提的是，1962年中共八屆十中全會關(guān)于派駐監(jiān)察組的規(guī)定。八屆十中全會通過的《關(guān)于加強黨的監(jiān)察機關(guān)的決定》指出：加強中央和地方各級黨的監(jiān)察委員會，擴大各級監(jiān)察委員會委員的名額。中央監(jiān)察委員會可以派出監(jiān)察組常駐國務(wù)院所屬各部門，各省、市、自治區(qū)黨的監(jiān)察委員會，在必要的時候，可以派監(jiān)察組和監(jiān)察員駐省、市、自治區(qū)人民委員會所屬的各部門進行工作。這無疑可以看作后來派駐紀律檢查組制度的雛形。

1966年至1976年：紀檢監(jiān)察制度曲折發(fā)展

1966年5月至1976年10月的“文化大革命”期間，黨和國家遭到新中國成立以來最嚴重的挫折和損失。“文革”發(fā)生后，中央監(jiān)察委員會也成為“革命”的對象。1966年6月14日，王從吾、李運昌、馬國瑞被當作“走資派”批判斗爭，后來劉錫五、吳溉之、王世英等被擴大為批斗對象。年底，又提出打倒錢瑛。次年1月21日，在康生、曹軼歐的支持和中央文革戚本禹等指揮下，中央監(jiān)委8個“造反派”頭頭以所謂革命群眾組織“狂飆”的名義宣布奪權(quán)，將中央監(jiān)委的負責人及所有中層干部統(tǒng)統(tǒng)打倒，成立所謂中央監(jiān)委機關(guān)“革命委員會”。革委會迫害老干部，使中央監(jiān)委遭到了空前的浩劫。

1969年1月31日，中央組織部業(yè)務(wù)組向中央寫了《關(guān)于撤銷中央監(jiān)察委員會機關(guān)的報告》。2月，又寫了《關(guān)于中組部中監(jiān)委機關(guān)人員下放勞動的報告》。此后，中央監(jiān)委機關(guān)的干部除留5人和部分專案人員外，其余干部都被下放到吉林省白城市通榆縣鼠疫區(qū)，后來轉(zhuǎn)到河南省長葛縣，進行勞動改造。1969年4月4日，中共九大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》取消了黨的監(jiān)察機關(guān)的條款，中央監(jiān)察委員會正式被撤銷。

黨的紀檢監(jiān)察機關(guān)被取消了，之前建立的紀檢監(jiān)察制度被廢除了，但黨內(nèi)的組織審查和處理工作在“文革”期間并未停止。除各級黨委擔負這些工作外，各種名目的派別組織和群眾組織搞了大量的所謂“審查處理”，中共紀檢監(jiān)察工作完全處于一種無章法的狀態(tài)。在當時的情況下，許多所謂的“組織審查和處理”工作完全背離了中共長期形成的審查處理原則和方法，大量的黨員干部甚至無辜群眾遭到迫害。當時，全國被立案審查的干部即占國家干部總數(shù)的17.5%，其中中央國家機關(guān)副部長以上和地方副省長以上的高級干部，被立案審查的占75%左右。錯誤審查滋生了大量的冤假錯案，這些都從另一個層面證明了建立健全科學(xué)的紀檢監(jiān)察制度對一個政黨良性運行的必要性和重要性。

1976年至今：紀檢監(jiān)察制度恢復(fù)完善

紀檢監(jiān)察制度的恢復(fù)與重建

“文革”結(jié)束后，接踵而至的是各方面工作的撥亂反正。1977年8月，中共十一大在北京舉行，葉劍英在會上做《關(guān)于修改黨章的報告》?！秷蟾妗诽岢鲆謴?fù)中共紀律檢查機關(guān)，并要求在修改后的黨章中要明確規(guī)定紀律檢查的相關(guān)問題。這為后來恢復(fù)和重建黨的紀律檢查機關(guān)提供了重要依據(jù)。

中共十一屆三中全會開啟了中共紀檢監(jiān)察制度恢復(fù)和重建的新時期，會議決定恢復(fù)成立中央紀律檢查委員會，指出成立中央紀律檢查委員會“是保障黨的政治路線貫徹執(zhí)行的一個重要措施”。鄧小平在閉幕式上更強調(diào)：“各級紀律檢查委員會和組織部門的任務(wù)不只是處理案件，更重要的是維護黨規(guī)黨法，切實把我們的黨風(fēng)搞好?！备爬ǖ卣f，就是紀委要通過維護黨規(guī)黨法、切實搞好黨風(fēng)來保障黨的政治路線的貫徹執(zhí)行。會議選舉產(chǎn)生了新的中央紀委，由100名委員組成，陳云任第一書記，鄧穎超任第二書記，胡耀邦任第三書記，黃克誠任常務(wù)書記。這為后來中共紀檢監(jiān)察制度的恢復(fù)和工作的開展及重建提供了組織基礎(chǔ)。

1979年1月4日至22日，中央紀委成立后召開第一次全體會議，認真總結(jié)了中國共產(chǎn)黨紀律檢查機構(gòu)成立發(fā)展的歷史經(jīng)驗，并對新時期紀律檢查工作的基本問題做出了規(guī)定，討論并擬訂了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準則》 （草稿）和通過《中共中央紀律檢查委員會關(guān)于工作任務(wù)、職權(quán)范圍、機構(gòu)設(shè)置的規(guī)定》。其中，將中央紀委的職權(quán)范圍界定為：在中共中央的領(lǐng)導(dǎo)下進行工作，經(jīng)常向中共中央反映情況，報告工作，遇到重大問題隨時請示報告；通過調(diào)查研究了解情況，總結(jié)交流經(jīng)驗，來推動和指導(dǎo)各級紀檢委的工作。必要時可以對某些案件直接檢查處理。中央紀委對所有黨員干部違反黨紀的行為，有權(quán)進行檢查，但某些特殊案件，要事先報告中央政治局。會議還確定了中央紀委的領(lǐng)導(dǎo)制度，即實行集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負責相結(jié)合的制度，中央紀委的委員和常委一部分專職的在中央紀委機關(guān)主持工作，一部分兼職的要幫助所在地區(qū)或單位做好紀律檢查工作，并承擔中央紀委交辦的任務(wù)。

1982年召開的中共十二大是新時期中共紀檢監(jiān)察制度建設(shè)中重要的一篇。會議提出要認真吸取黨內(nèi)多次設(shè)立紀檢或監(jiān)察機關(guān)的經(jīng)驗教訓(xùn)，并強調(diào)紀檢工作在黨的建設(shè)中處于非常重要的位置。更重要的是，會議規(guī)定了加強黨的紀律檢查工作的重要措施和指導(dǎo)方針。其中最濃墨重彩的一筆是，十二大黨章專門寫入了“黨的紀律”和“黨的紀律檢查機關(guān)”兩章，提高了紀檢機關(guān)及其工作的政治地位。十二大黨章規(guī)定，中央和地方各級紀委均由相應(yīng)的黨的代表大會選舉產(chǎn)生。盡管之前監(jiān)察委員會也有由黨代會選舉產(chǎn)生的規(guī)定和實踐，但這種做法時日已遠。此外，之前的中共七大、八大、十一大通過的黨章都規(guī)定，黨的中央和地方各級黨委的紀律檢查委員會，由同級黨的委員會全體會議選舉產(chǎn)生，所以此次黨代表大會將通過黨代會產(chǎn)生紀檢監(jiān)察機關(guān)規(guī)定于黨章中，這是中國共產(chǎn)黨歷史上的首次。十二大黨章將紀委的選舉機關(guān)升格為黨代會，大大提高了各級紀委的政治地位，也提高了紀委維護黨紀的權(quán)威性。可以說，十二大以后，紀委已經(jīng)不再隸屬于同級黨委，不再是同級黨委的一個工作部門，而是一個與同級黨委平行的機構(gòu)，紀委和黨委都是由黨代會選舉產(chǎn)生，都必須向黨代會做報告匯報工作。這樣可以從制度上保證紀委對同級黨委的監(jiān)督。從這時起，紀律檢查機關(guān)不再稱為黨委紀委，和黨委政法委、黨委宣傳部區(qū)別開來，也彰顯了紀委相對于黨委的獨立性。

十二大黨章對黨的紀律檢查領(lǐng)導(dǎo)制度也做了規(guī)定：“黨的中央紀律檢查委員會在黨的中央委員會領(lǐng)導(dǎo)下進行工作。黨的地方各級紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會的雙重領(lǐng)導(dǎo)下進行工作?！边@樣，紀檢機關(guān)從上到下就有了完整的組織系統(tǒng)，有力地保證了中共紀檢工作方針的貫徹落實。重要的是雙重領(lǐng)導(dǎo)不再以同級黨委為主，而是同級黨委領(lǐng)導(dǎo)和上級紀委領(lǐng)導(dǎo)各有側(cè)重。同級黨委側(cè)重思想、組織建設(shè)、工作部署和違紀案件查處等方面的領(lǐng)導(dǎo)，上級紀委則側(cè)重業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)和紀檢干部隊伍建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。

當然，十二大黨章對紀檢制度的完善還有其他方面的內(nèi)容，比如擴大了各級紀檢機關(guān)的工作范圍、職責權(quán)限。此前，黨的紀委的責任主要是對下級組織和個人，權(quán)限也僅僅限于檢查、處分、申訴權(quán)。十二大黨章則明確規(guī)定，中央紀委對中央委員的違紀行為負有檢舉之責，地方各級紀委對同級黨委及其成員實行黨章規(guī)定范圍內(nèi)的監(jiān)督。同時還將中央紀委權(quán)限擴大了三項，即檢舉監(jiān)督權(quán)、審批權(quán)和立“法”權(quán)。這些都說明黨的紀檢工作得到了相當程度的重視。

黨的紀檢機關(guān)與行政監(jiān)察機關(guān)合署辦公

相較而言，國家行政監(jiān)察體制的恢復(fù)就慢了很多。至1986年12月2日，六屆全國人大常委會第十八次會議才決定恢復(fù)并確立國家行政監(jiān)察體制，批準設(shè)立中華人民共和國監(jiān)察部，以加強國家監(jiān)察工作。筆者認為，黨的紀檢制度先于國家監(jiān)察制度恢復(fù)可能是因為“文革”中的大批冤假錯案需要紀委的調(diào)查、澄清與平反，同時林彪、江青兩案的受理審查也需要紀檢部門。

兩案審理一直持續(xù)到20世紀90年代，其間紀委也逐漸成為反腐敗的重要部門。隨著改革的深入，經(jīng)濟犯罪日益增多，“打擊經(jīng)濟犯罪”成為黨和國家的重要工作。1982年4月13日，中共中央、國務(wù)院做出 《關(guān)于打擊經(jīng)濟領(lǐng)域中嚴重犯罪活動的決定》，指出：“黨的各級紀律檢查委員會應(yīng)當成為黨委領(lǐng)導(dǎo)這場斗爭的堅強有力的辦事機構(gòu)?！钡胤綄用嬉仓饾u成立了打擊經(jīng)濟領(lǐng)域嚴重犯罪領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，并由省紀委代管。

不難看出，紀檢監(jiān)察制度的調(diào)整與政治形勢密切相關(guān)。所以當中共十三大提出要進行以黨政職能分開為關(guān)鍵的政治體制改革后，黨的紀檢監(jiān)察制度也開始改革和調(diào)整，最突出的表現(xiàn)是派駐紀檢組制度的調(diào)整。1988年3月中央紀委召開第二次全體會議，對派駐紀檢組制度進行了改革，指出“為適應(yīng)黨政分開和機構(gòu)改革的需要，中央和地方紀檢機關(guān)派駐政府各部門和國家有關(guān)部門的紀檢組要逐步撤銷，同時要適當充實中央紀委、地方紀委的力量”。到1988年底，中央和地方國家機關(guān)各部門紀檢組撤銷工作基本完成。但不久國際國內(nèi)發(fā)生了未曾預(yù)料到的重大事件，懲治腐敗和加強黨風(fēng)黨紀建設(shè)成為當時的重要任務(wù)，于是中央紀委和各省、市、自治區(qū)又分期分批向黨政直屬機關(guān)和部門派駐了紀檢組。事實證明，派駐紀檢組割斷了監(jiān)督者與被監(jiān)督者的利害關(guān)系，是有利于監(jiān)督工作取得實效和完善監(jiān)督制約機制的。

黨政分開的政治體制改革在紀檢監(jiān)察領(lǐng)域的另一個體現(xiàn)，是強調(diào)中央紀委和監(jiān)察部職能的分工。1988年3月16日，中央紀委和監(jiān)察部都曾專門制定了暫行規(guī)定，主要強調(diào)各自的職能范圍，但是對交叉案件如何協(xié)調(diào)配合沒有明確規(guī)定。這項規(guī)定契合了當時的大的政治背景，但在實際工作中捉襟見肘。我們都知道，黨員違紀案件大都發(fā)生在政府部門，監(jiān)察部門案件積壓如山管不過來，紀檢機關(guān)囿于規(guī)定，自己范圍內(nèi)案件卻少之又少，這顯然限制了紀委對政府部門黨員干部違紀問題的查處。此外，由于黨的紀檢機關(guān)和行政監(jiān)察機關(guān)在監(jiān)督對象上的重合，以致兩個部門在查處案件等一些具體工作中出現(xiàn)了職責不清、不夠協(xié)調(diào)、辦事重復(fù)、相互脫節(jié)等問題。為了避免工作上的交叉和重復(fù)，強化黨政機關(guān)的整體功能，精簡機構(gòu)和精減人員，1992年十四大決定實行黨的紀檢機關(guān)和國家監(jiān)察機關(guān)合署辦公，通過的決議規(guī)定黨的紀檢監(jiān)察系統(tǒng)“實行一套工作機構(gòu)、兩個機關(guān)名稱的體制，合署后的中央紀委履行黨的紀律檢查和政府行政監(jiān)察兩項職能，對黨中央全面負責”。按照中央的規(guī)定，中央紀委和監(jiān)察部在1993年1月正式合署辦公。合署辦公有利于提高紀檢監(jiān)察工作的效率，避免了重復(fù)和兩個部門之間的揪扯與推諉，“加強了黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作”。

紀檢監(jiān)察制度在實踐中得到不斷的完善。2002年11月，中共十六大把“組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”作為黨的紀委的主要任務(wù)之一寫入了黨章，并對各級紀委經(jīng)常性工作進行了補充規(guī)定，強調(diào)“對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力進行監(jiān)督”“保障黨員權(quán)利”“協(xié)助黨的委員會加強黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”。確如黨章規(guī)定，實際工作中的紀委在日漸繁重的反腐敗斗爭中的作用確實越來越重要，尤其是十八大以來，紀檢監(jiān)察工作及制度規(guī)范在從嚴治黨、正風(fēng)反腐中起到了特殊重要的作用，“強紀檢”已然成為現(xiàn)階段從嚴治黨的重要特色。十八大以來，紀檢監(jiān)察相關(guān)制度得到完善和補充，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《關(guān)于實行黨風(fēng)廉政責任制的規(guī)定》 《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》等法規(guī)促進了依法監(jiān)督；紀檢監(jiān)察機關(guān)推進網(wǎng)上信息公開，接受人民群眾和社會各界監(jiān)督，健全輿論監(jiān)督，推進社會監(jiān)督；紀檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)設(shè)機構(gòu)也在進行相應(yīng)的改革，人員向執(zhí)紀監(jiān)督傾斜，突出辦案業(yè)務(wù)；在黨風(fēng)廉政建設(shè)中強調(diào)黨委（黨組）的主體責任和監(jiān)督責任，建立健全履職報告、檢查考核、提醒約談和責任追究等工作落實機制；完善巡視制度，推動制度反腐。

不可否認，在各方聯(lián)動努力下，從嚴治黨已經(jīng)取得了較好的成績，但距離真正“形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”的奮斗目標仍有距離，這也提示黨的紀檢監(jiān)察制度的建設(shè)工作仍任重道遠。