我國殘疾人旅游法律體系的完善研究*

印 偉

(1. 南京師范大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210023； 2. 南京旅游職業(yè)學(xué)院 旅游管理學(xué)院，江蘇 南京 211100)

【旅游理論研究】

我國殘疾人旅游法律體系的完善研究*

印 偉1， 2

(1. 南京師范大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210023； 2. 南京旅游職業(yè)學(xué)院 旅游管理學(xué)院，江蘇 南京 211100)

對殘疾人的關(guān)懷業(yè)已成為世界范圍內(nèi)立法的基本趨勢，中國非常重視殘疾人立法工作，但是在殘疾人旅游權(quán)利保障上，立法還不夠完善，尚未充分體現(xiàn)出立法對殘疾人旅游事業(yè)的保護和促進功能。因此，借鑒國外立法經(jīng)驗，應(yīng)當(dāng)貫徹社會模式的殘疾人立法理念，從一般立法、專項立法和相關(guān)立法3個方面完善中國殘疾人旅游法律體系，保障殘疾人旅游權(quán)利的實現(xiàn)，使殘疾人通過旅游充分和切實地參與社會，最終推動殘疾人旅游事業(yè)的深入發(fā)展。

殘疾人；旅游權(quán)利；殘疾人立法；旅游法律體系

2006年12月13日，聯(lián)合國大會通過《殘疾人權(quán)利公約》(以下簡稱《公約》)，我國政府于2008年批準(zhǔn)加入了該公約，這是迄今為止中國簽署的最為完整的國際人權(quán)公約。作為弱勢群體中最為困難的一個群體，殘疾人在社會中的生存樣態(tài)不僅關(guān)乎著殘疾人自身的發(fā)展，還能夠直接體現(xiàn)出一個國家人權(quán)保障的水平[1]。近十年來，中國政府認(rèn)真履行《公約》，頒布了一系列政策法規(guī)，在保護和促進殘疾人權(quán)利方面取得了巨大的成就，但是在殘疾人人權(quán)水平整體獲得提高的同時，我國殘疾人文化事業(yè)的發(fā)展步伐相比康復(fù)、教育和就業(yè)事業(yè)明顯滯后，尤其是殘疾人的旅游文化事業(yè)發(fā)展尤其緩慢，難以滿足當(dāng)前殘疾人旅游的現(xiàn)實需求。旅游是一種健康的生活方式，所有社會成員包括殘疾人在內(nèi)理應(yīng)都能夠參與，這是國際社會的普遍共識。因此，沒有殘疾人的旅游，就不是真正意義上的大眾旅游，而殘疾人旅游權(quán)利也是殘疾人完整人權(quán)的一個不可或缺的因素[2]，國家有義務(wù)排除妨礙殘疾人享有和行使旅游權(quán)利的一切障礙，使他們能夠通過充分和切實地參與旅游而分享經(jīng)濟、社會等各方面利益。鑒于此，在經(jīng)濟發(fā)展與社會進步的時代背景下，我國應(yīng)當(dāng)首先以法律保障為先鋒，在立法上保障殘疾人對旅游活動的權(quán)利訴求，不斷完善殘疾人旅游法律體系，以此保護和促進殘疾人旅游權(quán)利在最大程度上的實現(xiàn)。

1 殘疾人的法律界定

當(dāng)前國際上關(guān)于殘疾人法律界定的主流觀點是來自《公約》，雖然《公約》沒有直接定義殘疾人，但是在序言中明確了殘疾是一個演變中的概念，強調(diào)阻礙傷殘者平等、充分、切實地參與社會的各種態(tài)度和環(huán)境障礙與傷殘者自身障礙之間的相互作用導(dǎo)致了殘疾的產(chǎn)生，同時在第1條宗旨中還列舉了殘疾人的類型，即包括肢體、精神、智力或感官有長期損傷的人。這個定義強調(diào)了殘疾人功能發(fā)揮的減損不但是由于自身的殘疾，更是由于社會態(tài)度、社會環(huán)境和社會結(jié)構(gòu)無法接納和適應(yīng)他們，從而限制了他們在平等的基礎(chǔ)上充分和切實地參與社會的有效性?！豆s》對殘疾的定義和殘疾人類型的列舉體現(xiàn)了對殘疾人的社會解釋模式，這種不同于醫(yī)學(xué)解釋模式的法律界定視角關(guān)注的是殘疾人的基本權(quán)利，它為殘疾人平等享有各項基本權(quán)利奠定了理論基礎(chǔ)，同時也對各國殘疾人立法產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響?！吨腥A人民共和國殘疾人保障法》(以下簡稱《殘疾人保障法》)第2條對殘疾人的定義進行了法律界定，即殘疾人是指在心理、生理以及人體結(jié)構(gòu)上，由于某種組織或功能喪失、不正常，從而導(dǎo)致無法以正常方式從事某種活動能力的人?？梢姡覈鴮埣踩说姆山缍ㄅc《公約》非常接近，明確了殘疾人具有醫(yī)學(xué)和社會的雙重屬性，兩者缺一不可，《殘疾人保障法》還將殘疾人分為視力、聽力、言語、肢體、智力、精神殘疾及多重殘疾、其他殘疾的人。這種社會解釋模式確認(rèn)了殘疾人是公民權(quán)利的主體，一方面他們能夠而且應(yīng)當(dāng)像其他社會成員一樣獨立決定自己的生活，另一方面國家應(yīng)當(dāng)保護和促進殘疾人各種權(quán)利充分和切實地實現(xiàn)[3]。

2 我國殘疾人旅游法律體系的現(xiàn)狀

殘疾是在人類文明發(fā)展進程中付出的無法回避的社會代價，所以殘疾人事業(yè)既是人道主義事業(yè)，也是社會正義事業(yè)。盡管人道主義是殘疾人事業(yè)的必要基礎(chǔ)，但是這一事業(yè)若不能上升到基于社會正義的平等并被法律所規(guī)范和引導(dǎo)，人道主義思想的弘揚和實踐必然會受到限制，殘疾人的權(quán)利也將難以得到全面保障，因此殘疾人權(quán)利的實現(xiàn)首先需要在法律層面上予以確認(rèn)。在我國，目前已經(jīng)初步形成以憲法為統(tǒng)領(lǐng)，以《殘疾人保障法》為核心，以相關(guān)法律法規(guī)為基礎(chǔ)、以地方性法規(guī)為補充的殘疾人權(quán)利保障的法律體系。就殘疾人旅游法律體系而言，與殘疾人權(quán)利保障法律體系是同一的，但是體現(xiàn)為更為具體的殘疾人旅游法律制度。

2.1 憲法

在憲法層面，《中華人民共和國憲法》第33條規(guī)定，公民在法律面前人人平等，這是殘疾人享有社會平等權(quán)的憲法依據(jù)；第45條規(guī)定，國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育，因此國家和社會有責(zé)任和義務(wù)幫助殘疾人有效地參與旅游活動，這就構(gòu)成了殘疾人旅游法律制度的憲法淵源。

2.2 法律

在法律層面，首先，《殘疾人保障法》是我國保護殘疾人權(quán)利的專門性法律，也是殘疾人旅游法律制度的主要法律淵源。《殘疾人保障法》專設(shè)“無障礙環(huán)境”這一章，從物質(zhì)環(huán)境和信息交流兩方面對殘疾人無障礙環(huán)境進行了明確的規(guī)范和指引，改變了我國公共服務(wù)設(shè)施長期以來一直按照健全人的尺度和活動空間參數(shù)來規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)的現(xiàn)狀，并直接為殘疾人旅游權(quán)利的實現(xiàn)提供了物質(zhì)和信息上的便利與幫助，減少或者消除了社會公共服務(wù)設(shè)施對殘疾人旅游造成的不利影響。其次，《中華人民共和國旅游法》(以下簡稱《旅游法》)在一般法律層面上為殘疾人旅游活動提供了法律保障，該部法律對殘疾人的旅游權(quán)利作出了原則性的規(guī)范?！堵糜畏ā返?1條規(guī)定，殘疾人在旅游活動中依照法律、法規(guī)和有關(guān)規(guī)定享受便利和優(yōu)惠，這是對殘疾人獲得便利和優(yōu)惠權(quán)的法律確認(rèn)，包括無障礙的旅游環(huán)境和旅游產(chǎn)品的優(yōu)惠價格。《旅游法》第79條規(guī)定，旅游經(jīng)營者組織、接待殘疾人時應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的安全保障措施，因此對于旅游經(jīng)營者而言，在開發(fā)殘疾人旅游產(chǎn)品時，需要考慮到殘疾人生理、心理或人體結(jié)構(gòu)缺陷導(dǎo)致的安全隱患因素，提供有針對性的急救設(shè)施、無障礙旅游設(shè)施和專業(yè)的殘疾人旅游服務(wù)人員等，確保殘疾人能夠安全地享用旅游服務(wù)。

2.3 行政法規(guī)

在行法規(guī)層面，國務(wù)院對于殘疾人旅游權(quán)利的保障并沒有頒布過專門法規(guī)，但是從國外旅游業(yè)發(fā)展經(jīng)驗來看，成熟的旅游產(chǎn)業(yè)體系應(yīng)當(dāng)也是無障礙的產(chǎn)業(yè)體系，并且意味著所有人都可以平等地參與旅游活動[4]，因此發(fā)展殘疾人旅游事業(yè)實質(zhì)上就是發(fā)展殘疾人無障礙旅游事業(yè)，在這個層面上可以將國務(wù)院頒布實施的《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》作為保護和促進殘疾人旅游活動的專門性行政法規(guī)。條例對無障礙設(shè)施建設(shè)、無障礙信息交流、無障礙社會服務(wù)及其法律責(zé)任等內(nèi)容做出了相應(yīng)的規(guī)定，對殘疾人參與旅游活動具有極其重要的保障作用，體現(xiàn)了殘疾人旅游立法的歷史進步。此外，《殘疾人就業(yè)條例》和《殘疾人教育條例》的頒布與實施對殘疾人旅游活動也具有間接的保障作用。一方面，殘疾人需要支付旅游活動過程中產(chǎn)生的輔助器具、無障礙客房和交通以及特殊陪護等費用，而《殘疾人就業(yè)條例》是保障殘疾人經(jīng)濟收入的必要保證；另一方面，殘疾人在決定參與旅游活動時，其旅游行為會受到個人內(nèi)在的心理阻礙影響，最終可能抑制其參與需求，而通過教育可以促使殘疾人克服這些內(nèi)在的心理阻礙，積極、主動地參與到旅游活動之中。

2.4 地方性法規(guī)

在地方立法層面，各地結(jié)合本行政區(qū)域?qū)嶋H，對《殘疾人保障法》《旅游法》《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》等關(guān)于殘疾人權(quán)利保障的法律法規(guī)制定了實施細(xì)則，并且呈現(xiàn)出立法加快加強、規(guī)定更細(xì)更實的態(tài)勢。在江蘇省，《江蘇省殘疾人保障條例》第42條規(guī)定，殘疾人憑殘疾人證可以免費進入政府投資主辦的公園、動物園、植物園、博物館等旅游景區(qū)、公共活動場所?！渡虾Ｊ新糜螚l例》第40條規(guī)定，利用公共資源建設(shè)的景區(qū)應(yīng)當(dāng)按照上海市有關(guān)規(guī)定，減免殘疾人購買門票以及相關(guān)服務(wù)的費用，并且鼓勵其他景區(qū)也參照執(zhí)行?！短K州市無障礙設(shè)施管理辦法》第3條規(guī)定，無障礙設(shè)施主要包括無障礙廁所廁位、無障礙標(biāo)志、專用停車位等設(shè)施。諸如此類的地方性法規(guī)是對上位法關(guān)于殘疾人權(quán)利的具體規(guī)范，特別是能夠為殘疾人旅游活動創(chuàng)造一定的合理與便利的條件，為殘疾人掃除了旅游的可達性障礙和態(tài)度障礙，從而促進殘疾人旅游動機的形成和旅游計劃的具體實施。

2.5 部門規(guī)章和地方政府規(guī)章

在部門規(guī)章層面，國務(wù)院各部門制定或聯(lián)合制定的關(guān)于殘疾人權(quán)利保障的部門規(guī)章種類和數(shù)量較多，其中涉及殘疾人旅游權(quán)利間接保障的也占有一定的比例，譬如財政部和國家稅務(wù)總局在2016年聯(lián)合頒布的《關(guān)于促進殘疾人就業(yè)增值稅優(yōu)惠政策的通知》等，但是國家旅游局至今尚未就殘疾人旅游權(quán)利的保障出臺過相應(yīng)的部門規(guī)章或規(guī)范性文件。在地方政府規(guī)章層面，各地政府也相繼頒布了保障殘疾人權(quán)利的政府規(guī)章，其中與旅游權(quán)利直接相關(guān)的主要是無障礙設(shè)施管理，譬如廣東省政府2016年11月修訂通過的《廣東省無障礙環(huán)境建設(shè)管理規(guī)定》等。

2.6 國際公約層面

在國際公約層面，我國積極開展殘疾人領(lǐng)域的國際交流與合作，參與國際殘疾人事業(yè)?！豆s》是我國在殘疾人權(quán)利保障事業(yè)中簽署的唯一一個國際公約，從而使我國殘疾人旅游權(quán)利獲得了國際法層面的保障，但是在《公約》的國內(nèi)立法納入方面還落后于以公約精神為代表的國際殘疾人事業(yè)的發(fā)展。

3 我國殘疾人旅游法律體系的問題與不足

在“旅游是人的基本權(quán)利”的理念前提下，“公平”成為現(xiàn)代旅游業(yè)發(fā)展的基本準(zhǔn)則[5]，而保障殘疾人旅游權(quán)利是這一基本準(zhǔn)則的集中體現(xiàn)，《馬尼拉世界旅游宣言》第15條更是直接指出“應(yīng)對殘疾人旅游予以重視”?？v觀世界上殘疾人社會保障制度比較完善的國家，其保障制度都是在國家立法的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，立法是建立殘疾人旅游權(quán)利保障制度的基礎(chǔ)和重要內(nèi)容，是殘疾人旅游權(quán)利保障最基本、最有效的方式，但是我國殘疾人旅游權(quán)利保障的法律體系還存在立法理念滯后、立法層次較低、立法內(nèi)容缺失、立法形式分散等問題與不足，未能充分發(fā)揮立法對殘疾人旅游事業(yè)的保護和促進功能。

3.1 殘疾人旅游法律的立法理念滯后

基于社會解釋模式的殘疾人觀，國家在關(guān)切殘疾人與健全人享有同等權(quán)利的同時，還應(yīng)當(dāng)關(guān)注殘疾人權(quán)利保障的特殊之處，只有在立法中遵循為殘疾人賦權(quán)增能的原則，才能使殘疾人實現(xiàn)實質(zhì)性的公平對待[6]。就殘疾人旅游立法而言，絕大多數(shù)淹沒在一般主體的立法中，譬如在《旅游法》及地方綜合性旅游法規(guī)中，有關(guān)殘疾人旅游權(quán)利的保護都是只言片語、點到為止，大多數(shù)法律適用都與健全人共通。在美國，早在上世紀(jì)80年代就制定了許多區(qū)別于健全人的殘疾人無障礙權(quán)利保障制度，譬如1982年《殘疾人電信法》、1986年《航空運輸無障礙法》等。由于殘疾人的旅游權(quán)利較健全人更易受到侵害，因此殘疾人旅游的立法理念必須建立在殘疾人具有特殊旅游需求的認(rèn)知基礎(chǔ)上，分析殘疾人旅游立法的獨立性價值，而不是將殘疾人視為健全人的附屬品，與健全人的旅游法律制度混為一體。

3.2 殘疾人旅游法律的立法層次較低

加強和改進立法是推動殘疾人旅游事業(yè)和建立殘疾人旅游權(quán)利社會保障制度的強勁手段和重要保證，但是我國現(xiàn)有的殘疾人旅游權(quán)利保障立法層級較低，在法律層次上只有一部針對殘疾人綜合權(quán)益保障的專門性法律《殘疾人保障法》。在德國，既有《聯(lián)邦重度殘疾人法》，也有《德國無障礙法》等；在日本，既有《殘疾人基本法》，又有《身體殘疾人福利法》《智力殘疾人福利法》《精神保健及精神殘疾人福利法》等，我國在法律層次的關(guān)于殘疾人旅游權(quán)利的立法數(shù)量明顯偏少，而《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》《殘疾人教育條例》和《殘疾人就業(yè)條例》等屬于國務(wù)院制定的行政法規(guī)，立法層次較低，不利于殘疾人旅游權(quán)利的綜合保護，因此有必要以效力層級較高的立法明確規(guī)定殘疾人參與旅游活動的具體內(nèi)容和要求。

3.3 殘疾人旅游法律的立法內(nèi)容缺失

從立足國際殘疾人發(fā)展事業(yè)來看，經(jīng)濟發(fā)達國家在社會模式殘疾人觀的指導(dǎo)下，已經(jīng)形成了較為完整的殘疾人權(quán)利保障的立法體系，美國、英國、德國、日本等國家除了制定專門針對殘疾人的綜合法律，還在社會生活多個方面滲透殘疾人保障的立法內(nèi)容。我國目前對于殘疾人旅游權(quán)利的立法保障還沒有一個明確的落腳點，現(xiàn)行殘疾人旅游法律體系主要集中在殘疾人基本生活保障、教育、就業(yè)等方面，對與殘疾人旅游活動相關(guān)的文化生活、無障礙環(huán)境建設(shè)等問題的關(guān)注度明顯偏弱，主要是依靠《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》的實施來實現(xiàn)的，而殘疾人訂立和履行旅游合同以及旅游權(quán)利的救濟等都是立法的盲區(qū)，立法輻射面比較狹窄。

3.4 殘疾人旅游法律的立法形式分散

雖然如上文所述，我國初步形成了殘疾人權(quán)利保障的法律體系，但是在殘疾人旅游法律體系中，與殘疾人旅游活動直接相關(guān)的專門性殘疾人旅游立法較少，目前僅有《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》一部，其他涉及殘疾人旅游權(quán)利的規(guī)范非常零散地分布在與旅游活動間接相關(guān)的《殘疾人權(quán)利保障法》《殘疾人教育條例》《殘疾人就業(yè)條例》等專門性殘疾人法律法規(guī)中，以及《中華人民共和國旅游法》《中華人民共和國民法通則》《中華人民共和國合同法》《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》等一般性法律法規(guī)中，不利于殘疾人明確有效地運用法律維護自己的旅游權(quán)利。

4 我國殘疾人旅游法律體系的完善建議

完善的法律體系是殘疾人旅游權(quán)利實現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)，只有通過不斷完善和改進立法，殘疾人的旅游權(quán)利才能完成從應(yīng)有權(quán)利向法定權(quán)利和現(xiàn)實權(quán)利的轉(zhuǎn)化過程。《公約》第30條明確指出，為了使殘疾人能夠在與其他人平等的基礎(chǔ)上參加休閑活動，締約國應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)?shù)尼槍π源胧_保殘疾人可以合理便利地使用旅游場所，以及獲得旅游活動組織人提供的旅游服務(wù)。因此，在立法內(nèi)容上，我國應(yīng)當(dāng)重新考慮《公約》關(guān)于殘疾人旅游權(quán)利保障的內(nèi)容在國內(nèi)的立法納入，從而在殘疾人的旅游活動領(lǐng)域，將殘疾人人權(quán)的國際標(biāo)準(zhǔn)有意義地轉(zhuǎn)化為國內(nèi)層面上的殘疾人旅游立法行動。按照正常情況，為將《公約》切實引入到國內(nèi)法中，《公約》第33條規(guī)定的“包括一個或多個獨立機制”的框架應(yīng)當(dāng)優(yōu)先確保對現(xiàn)有法律進行全面審查、修訂和發(fā)展新的法律[7]。也就是說，發(fā)展我國殘疾人旅游事業(yè)應(yīng)當(dāng)從人權(quán)的高度重新梳理和審視已有的法律制度，清除具有歧視殘疾人旅游權(quán)利的法律條文，加強殘疾人權(quán)利在憲法中的宣誓力度[8]。為更加清晰地梳理和審視已有的殘疾人旅游法律制度，有必要從橫向的角度考察殘疾人旅游權(quán)利保障的法律體系，即從一般立法、專項立法和相關(guān)立法3條路徑來體現(xiàn)出法律制度的橫向設(shè)計和平面組合。當(dāng)然，在橫向法律制度上，也包括公民權(quán)利保護的基本法律制度，這些法律制度也應(yīng)當(dāng)根據(jù)殘疾人旅游事業(yè)的發(fā)展，適當(dāng)?shù)丶{入相應(yīng)的保障殘疾人旅游權(quán)利的內(nèi)容。

4.1 一般法律制度

首先，需要完善公民旅游權(quán)利保障的法律制度。保障公民的旅游權(quán)利是我國發(fā)展旅游事業(yè)的根本，在這個基礎(chǔ)上派生出來的立法理念、立法宗旨、立法原則以及法律制度將是殘疾人旅游權(quán)利保障立法的重要路徑[9]。西方國家一直都有“社會旅游”的概念，這一概念意味著對殘疾人旅游權(quán)利保障不是基于經(jīng)濟層面來定義，而是作為一種社會制度的安排，對殘疾人進行照顧性的旅游旅行安排[10]。因此，《旅游法》在未來修訂過程中應(yīng)當(dāng)始終以旅游權(quán)利的保障為核心、靈魂和法理依據(jù)，特別是在保障特殊人群旅游權(quán)利實現(xiàn)上需要進一步健全和完善，增加殘疾人旅游權(quán)利的立法輻射面。第一，建議在旅游規(guī)劃與促進中明確為殘疾人提供必要的便利與優(yōu)惠支持內(nèi)容，著重在旅游公共服務(wù)建設(shè)方面為殘疾人旅游消除信息獲取、交通搭乘與安全保障上的障礙，保障殘疾人的旅游福利；第二，建議鼓勵旅游經(jīng)營者開發(fā)針對殘疾人的特種旅游產(chǎn)品，并為這些旅游經(jīng)營者提供積極的稅收優(yōu)惠和財政扶持；第三，地方綜合性旅游法規(guī)及地方行政規(guī)章應(yīng)當(dāng)將《旅游法》中有關(guān)殘疾人旅游權(quán)利保障的條款進行細(xì)化和補充，譬如鼓勵旅游經(jīng)營者為聾啞、肢殘和智障者提供旅游觀光產(chǎn)品，為視障者提供觸摸旅游產(chǎn)品，為肢殘者提供醫(yī)療旅游產(chǎn)品等。

其次，需要完善殘疾人社會福利的法律制度。多元化的殘疾人社會福利體系要比相對單一的殘疾人社會保障制度更為全面，形式更為多樣、對象更為廣泛、效果更為明顯[11]。因此，只有構(gòu)建成一個完整的殘疾人社會福利體系，才能從根本上保證殘疾人旅游權(quán)利的實現(xiàn)程度和實現(xiàn)質(zhì)量。目前，我國尚未制定殘疾人社會福利制度的基本法，而《殘疾人保障法》只是殘疾人權(quán)益保障的綜合性立法，其中關(guān)于殘疾人社會福利制度的內(nèi)容過于籠統(tǒng)、原則化，可操作性不是很強。從我國殘疾人福利保障現(xiàn)狀來看，通過對《殘疾人保障法》進行修改而在其中對各類殘疾人的社會福利保障內(nèi)容做出具體的、有針對性的立法規(guī)定，顯然不大客觀，只有通過專門性立法具體規(guī)定或者一般性立法規(guī)定，才具有現(xiàn)實的立法意義[12]。因此，從殘疾人的旅游福利保障角度來看，首先需要制定《殘疾人福利基本法》，與《殘疾人保障法》共同為殘疾人的旅游福利提供一般性保障；其次，針對身體殘疾人、智力殘疾人和精神殘疾人分類制定單行性法律，并與現(xiàn)行的《殘疾人就業(yè)條例》《殘疾人教育條例》及即將出臺的《殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)條例》共同為殘疾人的旅游福利實現(xiàn)提供基礎(chǔ)性保障。

4.2 專項法律制度

殘疾人旅游權(quán)利的實現(xiàn)僅僅依靠一般性殘疾人法律制度來確認(rèn)和指引是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須借助專項的殘疾人旅游法律制度，才能切實保障殘疾人旅游權(quán)利的普遍性和平等性。殘疾人旅游是隨著殘疾人無障礙出行不斷發(fā)展起來的，無障礙是殘疾人獨立參與旅游活動的前提條件。如果殘疾人不能舒暢、順暢地進入旅游物質(zhì)環(huán)境，利用旅游交通運輸，獲得旅游信息和通信，就無法享用向普通社會公眾開放的設(shè)施和服務(wù)，就不會有平等的機會參與各種旅游活動?？梢?，殘疾人的旅游權(quán)利實質(zhì)上體現(xiàn)的是殘疾人無障礙權(quán)，因此在殘疾人旅游專項法律制度完善上，建議圍繞殘疾人的無障礙旅游權(quán)利展開。聯(lián)合國1993年通過的《殘疾人機會均等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》第10條明確規(guī)定，各個國家應(yīng)當(dāng)采取措施，使娛樂和體育活動場所、旅館、海灘等實現(xiàn)無障礙進入；旅游局、旅行社、旅館、自愿組織和從事旅行的其他機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)向殘疾人提供服務(wù)。《公約》第30條進一步規(guī)定，締約國采取措施，確保殘疾人可以使用旅游場所，同時可以獲得相應(yīng)的娛樂、旅游、休閑服務(wù)。美國在殘疾人無障礙權(quán)利保障上不僅有《美國殘疾人法》，還有《建筑物障礙法》《航空運輸障礙法》《空中運輸工具無障礙法》《電訊無障礙促進法》等，形成了有效的保障殘疾人旅游權(quán)利的統(tǒng)分法律體系。

根據(jù)我國無障礙旅游的立法現(xiàn)狀來看，國務(wù)院頒布實施的《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》以及關(guān)于無障礙設(shè)施建設(shè)和管理的地方性法規(guī)、行政規(guī)章可以視為無障礙旅游的專項立法。鑒于《旅游法》新近出臺，就殘疾人旅游在國家法律層面上進行單項立法并不現(xiàn)實，但是在行政法規(guī)層面上制定《殘疾人旅游條例》卻是一個可行的立法規(guī)劃，并且還會對地方綜合性旅游法規(guī)細(xì)化和補充殘疾人旅游權(quán)利提供明確的上位法依據(jù)。相比較而言，在《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》施行的基礎(chǔ)上，健全和完善該條例的無障礙旅游法律制度建設(shè)，應(yīng)當(dāng)是目前一個最切實可行的立法路徑。進一步而言，我國參加的有關(guān)國際公約、制定的人權(quán)行動綱領(lǐng)以及相關(guān)的立法成果足以顯示出制定無障礙單行法律的條件已經(jīng)具備，通過高位階單行法律規(guī)范和確認(rèn)殘疾人的無障礙通行權(quán)是殘疾人立法發(fā)展的必然之需[13]。因此，建議將《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》在法律效力等級上升格為《無障礙環(huán)境建設(shè)法》，加大和提升無障礙法律制度的實施力度和實施效果。具體而言，建議將殘疾人無障礙出行權(quán)利的實施方式、范圍和內(nèi)容明確制定出來，并能夠保證適應(yīng)各類殘疾人的特點及需要，這是保障殘疾人旅游權(quán)利的最直接的法律制度。隨著殘疾人的旅游權(quán)利越來越被立法所認(rèn)可，將來就有望將《殘疾人旅游條例》的制定列為立法規(guī)劃，這樣可以將殘疾人旅游無障礙環(huán)境的建設(shè)具體到旅行社、旅游飯店、旅游景區(qū)、旅游度假區(qū)、鄉(xiāng)村旅游區(qū)、旅游購物街區(qū)及旅游購物商店等各種旅游業(yè)態(tài)之中，并且將一些成熟的政策、標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范性文件上升為行政法規(guī)，使其成為專門保障殘疾人旅游權(quán)利的綜合性法規(guī)，并直接帶動和推進地方殘疾人旅游法律制度的建設(shè)。應(yīng)當(dāng)指出的是，雖然無障礙設(shè)施主要是針對殘疾人設(shè)計和建設(shè)的，但是也能使兒童、老人、孕婦等特殊人群從中受益，而且每一位公民都是無障礙環(huán)境的潛在受益者，將來都會存在著使用這些無障礙設(shè)施的可能性，因此無障礙出行環(huán)境建設(shè)也是維護社會公平、公正所必需的公共物品[14]。

4.3 相關(guān)法律制度

在相關(guān)法律制度上，主要是完善殘疾人旅游權(quán)利被侵害時獲得法律援助的法律制度。法律援助對象主要是經(jīng)濟貧困者，貧困殘疾人自然就成為救助對象之一，但是殘疾人由于自身心理、生理、人體結(jié)構(gòu)的缺陷，受教育程度以及勞動就業(yè)的限制，在維護自身合法權(quán)利方面相對其他經(jīng)濟貧困者處于更為弱勢、被動的地位，因此理應(yīng)作為法律的重點援助對象[15]。因此，法律援助制度是殘疾人旅游權(quán)利保障立法中不可或缺的一種法律救濟行為，是殘疾人維護自身旅游權(quán)利的有力工具，更是法治國家殘疾人作為公民應(yīng)當(dāng)享有的一項基本權(quán)利。

目前，殘疾人法律援助制度散見于《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國律師法》《中華人民共和國殘疾人保障法》《法律援助條例》等法律法規(guī)之中，比較抽象和粗略，缺乏一定的可操作性，尤其是《法律援助條例》還沒有充分體現(xiàn)出對殘疾人的專門規(guī)定和特殊照顧。因此，考慮到殘疾人自身的主客觀因素，為殘疾人量身定做一個專門的法律援助制度將會更加有利于對殘疾人權(quán)利的保障。雖然現(xiàn)在出臺《殘疾人法律援助條例》時機還不成熟，但是建議考慮在《法律援助條例》修訂過程中對殘疾人進行必要的傾斜性規(guī)定，并根據(jù)實際情況予以專章規(guī)定。同時，各地方可以結(jié)合本地實際情況出臺地方性法規(guī)及地方行政規(guī)章、規(guī)范性文件，對殘疾人法律援助做出地方的特殊規(guī)定，進一步做到具體化、明細(xì)化，促進殘疾人法律援助的法制化進程。同時，在立法時應(yīng)當(dāng)盡可能將關(guān)系殘疾人援助的事項，即具體的法律糾紛囊括其中，譬如殘疾人的旅游糾紛等。

5 結(jié)語

只有充分發(fā)展殘疾人旅游，切實尊重和保障殘疾人應(yīng)當(dāng)享有的旅游權(quán)利，才能真正地體現(xiàn)社會公平，構(gòu)建文明祥和的和諧社會。同時，發(fā)展殘疾人旅游事業(yè)能夠培養(yǎng)殘疾人積極的生活態(tài)度，使其平等、充分、切實地享受社會發(fā)展所帶來的成果，并且能夠通過旅游參與社會、感知社會、了解社會、融入社會，增強社會歸屬感[16]。為此，殘疾人的旅游權(quán)利保障必須以立法為引領(lǐng)，在縱向上構(gòu)建合理的殘疾人旅游立法體系，在橫向上不斷完善具體、特色的殘疾人旅游法律制度，從而充分發(fā)揮法律在殘疾人旅游權(quán)利保障過程中的規(guī)范和引導(dǎo)作用，用法制力量挑戰(zhàn)傳統(tǒng)上對殘疾人旅游活動的歧視觀念，從而逐步營造一個平等、公正的大眾旅游環(huán)境，使法律成為殘疾人維護自身旅游權(quán)利、享受旅游福利的有力保障武器。

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[責(zé)任編輯： 連云凱] [責(zé)任校對： 潘岳風(fēng)]

Research on Improvement of Tourism Legal System for the Disabled in China

YIN Wei1，2

(1.SchoolofLaw，NanjingNormalUniversity，Nanjing210023，China； 2.SchoolofTourismAdministration，NanjingInstituteofTourismandHospitality，Nanjing211100，China)

Concern about the disabled has become the basic trend of legislation in the world and the Chinese government attaches great importance to the legislation for the disabled. However， in the security of tourism rights for the disabled， the lagging legislative concept， low legislative level， lacking legislative content and decentralized legislative forms fail to fully reflect the legislative functions to protect and promote tourism of the disabled. Therefore， China should learn from the foreign experience in legislation， carry forward the legislative concept for the disabled in the social model， improve the tourism legal system for the disabled in China in terms of general， special and relevant legislation and secure the realization of the tourism rights of the disabled. As a consequence， we can enable the disabled to fully and effectively participate in the society by travelling， and finally promote the deep development of tourism of the disabled.

persons with disabilities； tourism rights； legislation for persons with disabilities； tourism legal system

江蘇省法學(xué)會法學(xué)研究青年課題(SFH2016C02)；江蘇省高校哲學(xué)社會科學(xué)研究項目(2013SJB820012)；2016年度江蘇高?！扒嗨{(lán)工程”優(yōu)秀青年骨干教師培養(yǎng)對象(蘇教辦師〔2016〕1號)

2016-09-12

印偉(1977- )，男，江蘇射陽人，南京師范大學(xué)法學(xué)院博士研究生，南京旅游職業(yè)學(xué)院旅游管理學(xué)院講師，研究方向為旅游法學(xué)、旅游犯罪學(xué)。

F592.0

A

1674-3784(2017)03-0015-09

[引用格式]YIN W.Research on improvement of tourism legal system for the disabled in China[J].Tourism forum，2017，10(3)：15-23.[印偉.我國殘疾人旅游法律體系的完善研究[J].旅游論壇，2017，10(3)：15-23.]