民國廣東省的行政區(qū)劃建設(shè)與縣界糾紛

李 丹

從清末“新政”中央權(quán)力試圖延伸至基層開始，至南京國民政府20世紀(jì)30年代所掀起的鄉(xiāng)村建設(shè)運動，伴隨這一系列進程而至的正是基層政權(quán)不斷從縣伸展到區(qū)、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村，使得各級基層政權(quán)不論是在政治、文化抑或是經(jīng)濟等各方面，都發(fā)生了巨大變化。正是在民國在大規(guī)模劃分縣域區(qū)劃、發(fā)展縣域建設(shè)事業(yè)過程中，縣界糾紛頻頻發(fā)生，成為民國地方社會發(fā)展歷程中的重要事件與現(xiàn)象。

一、南京國民政府的行政區(qū)劃管理

南京國民政府統(tǒng)治初期，縣界混亂與測繪事務(wù)發(fā)展緩慢，是全國性縣界糾紛問題普遍產(chǎn)生的重要因素，同時也推動了南京國民政府的行政區(qū)劃建設(shè)。

20世紀(jì)20年代末至30年代初，各省縣政區(qū)不齊、縣界混亂等情況已比較嚴(yán)重，各省“插花地”較多；各縣區(qū)域畸形且大小不一，縣行政區(qū)域邊界處多有犬牙交錯之地，界線曲折而極易混淆；各縣多有區(qū)域過大之現(xiàn)象，于治理上極為不便；沒有勘定精密的行政區(qū)域邊界，大量行政邊界以習(xí)慣線方式存在，這些習(xí)慣線含混不清，易致生糾紛。以上區(qū)域不整齊、界線不清之種種情況導(dǎo)致諸多問題產(chǎn)生：首先，致使行政管理混亂，使人口、賦稅、田畝的統(tǒng)計無從進行，影響政府治理。同時也給國民黨所推行的地方自治帶來諸多不便，地方自治展開的首要工作便是確定自治區(qū)域，自治區(qū)域不明確窒礙自治工作的進行；其次，者從經(jīng)濟角度來看，區(qū)域之不整齊，界線混亂也將導(dǎo)致國家稅收的大量流失，地方經(jīng)濟亦受極大影響；第三，政區(qū)不整齊，界線混亂，糾紛易起，影響團結(jié)及社會穩(wěn)定，縣界糾紛成為影響社會穩(wěn)定的重要問題。

由此南京國民政府加強了對縣界的管理，主要措施有：

（一）頒布《省市縣勘界條例》，訂立勘界標(biāo)準(zhǔn)

內(nèi)政部在處理界線糾紛過程中苦于沒有一定標(biāo)準(zhǔn)，爭界雙方爭論不休，莫哀一是，遂依據(jù)“土地天然形勢及行政管理之便利，與其他事實問題”，于1930年5月制定了勘界的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)《省市縣勘界條例》，后經(jīng)行政院令準(zhǔn)于1930年 6月頒布。[1]此《省市縣勘界條例》主要意圖是針對出現(xiàn)問題而必須進行重定界線的縣行政區(qū)域邊界，并未打算進行全國性的勘界。條例共有十二款，為簡單的區(qū)域劃分標(biāo)準(zhǔn)和程序規(guī)定，劃分標(biāo)準(zhǔn)比較概括，于具體細(xì)節(jié)并無規(guī)定。可能是各省情況各有不同，具體細(xì)節(jié)交由各省自己訂立。

（二）頒布《縣行政區(qū)域整理大綱》，對縣行政區(qū)域進行整理

1931年內(nèi)政部根據(jù)各省勘界提案，制定了《縣行政區(qū)域整理大綱》，作為《省市縣勘界條例》的補充辦法，于1931年4月間經(jīng)行政院第18次國務(wù)會議議決通過，對于《省市縣勘界條例》中九種需要重定界線的情況確定了四條簡單指導(dǎo)原則，以及部分程序規(guī)定。[2]此后中央政府再未頒發(fā)類似的條例，而這兩份條例也算一直指導(dǎo)著各省縣行政區(qū)域整理、勘界工作。

全國各省于是展開了縣行政區(qū)劃整理工作，例如改定舊有的行政區(qū)域名稱，厘定舊行政區(qū)域界限，設(shè)立新縣治，劃清省縣與縣之間行政界線等，其中河南、河北、浙江、湖北等省份縣行政區(qū)域整理成果較突出。

（三）實行土地測量

南京國民政府一邊著手解決現(xiàn)存界線混亂問題，一邊展開土地測量。1929年國民黨3屆2次中央會議議決案責(zé)成參謀本部辦理邊疆測量，成立陸地測量總局，各省也成立了陸地測量局。參謀本部首先進行首都和江寧地帶的土地測量，并開始整理各省陸軍測量機關(guān)，將原來控制不嚴(yán)的各省陸軍測量局歸并總局，以便進行全國測量。1931年陸地測量總局內(nèi)部設(shè)立航測隊，為近現(xiàn)代航空測量開端，其后陸陸續(xù)續(xù)編制出多種新地圖。全國測量總局更于1936年訂立《完成全國軍用、地籍圖測量計劃綱要》，陸地測量與航空測量同時進行，計劃對全國土地進行測量，完成全國地籍圖與國防軍事及國民經(jīng)濟建設(shè)所需要之種種地圖。

民國期間南京國民政府加強了行政區(qū)劃和加快了對全國土地的測量，但是后期戰(zhàn)事頻繁，南京國民政府完成全國性的地籍測量計劃最終并未實現(xiàn)。

二、民國廣東省地政管理情況

民國廣東省的地政管理同樣集中在：整理縣行政區(qū)域；對縣界進行勘定與管理；進行土地測量。

首先為整理縣行政區(qū)域，清理插花地。1932年廣東省民政廳依據(jù)南京中央政府內(nèi)政部的《省市縣勘界條例》與《縣行政區(qū)域整理辦法大綱》，命各縣查明各縣界劃情形并繪具圖說，本擬在各縣上呈圖說基礎(chǔ)上進行區(qū)域整理。但各縣并未認(rèn)真執(zhí)行此令，如直至1934年，省廳下到瓊屬各縣檢查地方自治事宜，發(fā)現(xiàn)仍有大量區(qū)界糾紛發(fā)生，不得不又訂定《各縣自治區(qū)域圖繪制辦法大綱》下發(fā)各縣，再次催促其將區(qū)劃工作遵章辦理。除整理各縣行政區(qū)域外，廣東省也著手整理各縣插花地。廣東省內(nèi)的插花地主要集中在順德、東莞、南海、信宜縣、郁南、云浮等縣。1933年廣東全省各縣市會議上提議整理廣東省各縣插花地，并擬定辦法由民政廳令各縣將屬內(nèi)插花地分別查明，繪具圖說呈復(fù)，再由民廳審查并派巡查與測量員會縣履勘，最后由省府核定判決將插花地劃歸所在地管轄。但是對此命令，各縣都不甚積極，一年之后仍未有縣將插花地圖上呈。

其次為設(shè)立專門機構(gòu)勘定與管理縣界。廣東省在行政區(qū)域劃分與插花地清理等方面業(yè)績乏善可陳，對界線糾紛的處理以及土地測量的進行則稍有起色。20世紀(jì)20年代末，廣東省就已發(fā)生了多起縣界糾紛案，如番禺、從化兩縣互爭獅前市，郁南、羅定互爭塔腳等案。民政廳認(rèn)為各縣劃疆分治本無明顯界線，縣界糾紛爭執(zhí)時所據(jù)多為各縣圖志，各縣圖志出入較大不足為據(jù)，為避免爭界糾紛大量出現(xiàn)，強調(diào)要制定統(tǒng)一處理辦法，出臺了《廣東省各縣境界厘定辦法》。1930年省民政廳又將南京國民政府內(nèi)政部頒發(fā)的《省市縣勘界條例》下發(fā)到各縣，要求遵照辦理。隨著30年代以來廣東省各縣、區(qū)、鄉(xiāng)及廣東省縣與鄰省縣有關(guān)界線爭執(zhí)而產(chǎn)生的糾紛越來越多，省政府不得不成立了廣東省市縣勘界委員會專門處理縣界糾紛案件。該機構(gòu)1934年創(chuàng)立，1936年就被撤銷，僅由三四個委員組成，加上文書、助理亦不過十人，并無專門的勘測技術(shù)人員，根本無力進行全省勘界，因此勘界委員會除立定部分縣界外，并未能實現(xiàn)厘定全省界線的本意。

最后為土地測量工作。1936年廣東省開始整理地政，設(shè)立省地政局，測量土地制作地籍圖，縣界糾紛與土地行政事項慢慢開始由地政局接手進行。隨后廣東省政府也擬定通過廣東省土地整理計劃，也取得部分成果，計有五縣完成土地整理。[8]

三、民國廣東省的界線糾紛情況

正是由于民國廣東省的地政管理只形成雛形，全省各縣未進行明確的行政區(qū)域劃分，再加上廣東省著力發(fā)展地方經(jīng)濟建設(shè)的背景下，界線糾紛與矛盾頻發(fā)，并貫穿民國始終，成為廣東省地方社會的重要地政管理事件。

廣東縣政建設(shè)及縣界糾紛高潮既具有民國建立以來縣政建設(shè)運動及縣界糾紛的普遍特征，又有廣東地方政權(quán)與中央政權(quán)對立與調(diào)和背景下的鮮明特征。為與中央抗衡，1929年，廣東省開始有計劃地進行物質(zhì)建設(shè)規(guī)劃，1932年又制定《廣東省三年施政計劃大綱》，該大綱計劃整理財政與吏治，進行鄉(xiāng)村、城市政治、經(jīng)濟、教育、救濟、交通事業(yè)建設(shè)，以經(jīng)濟建設(shè)為重。[3]三年施政計劃實后廣東省取得不少成就，就公路建設(shè)而言，1929年時，廣東全省公路已成近8000公里，其區(qū)域內(nèi)公路密度只雄居全國第二。[4]1932年底公路就已筑成10612.81公里，位居首位。[5]1933年時，粵省已通車公路線仍名列首位。[6]1936年11月?lián)V東公路處統(tǒng)計，全省公路已成14518公里，長度與密度均居全國首位。[7]在各項建設(shè)事業(yè)中公路線修筑的成就實最為突出。

于是，隨著廣東省各縣推行自治事物，大力進行地方經(jīng)濟建設(shè)，一方面田畝、警察、戶籍等地方自治事項的推行，一方面工廠、市場、公路等地方經(jīng)濟建設(shè)的進行，土地利益日益凸顯，利益糾紛處的當(dāng)?shù)鼐用裢恋匾庾R逐漸增強，導(dǎo)致20世紀(jì)20－30年代廣東全省界線糾紛呈逐漸增長之趨勢，鄉(xiāng)、縣、省界糾紛時有發(fā)生，其中又以縣界糾紛最為突出。據(jù)當(dāng)時檔案、報刊等資料統(tǒng)計，國民黨統(tǒng)治時期廣東省的縣界糾紛近50起，各類界線糾紛發(fā)生密集，多數(shù)糾紛至解放前仍懸而未決，其聲勢頗為壯觀。

廣東省縣界糾紛有省內(nèi)縣與縣界線糾紛、省內(nèi)縣與市界線糾紛、本省與鄰省縣界糾紛三種類型，其中省內(nèi)縣界糾紛為數(shù)最多。省內(nèi)縣界糾紛發(fā)生的原因主要有：（一）爭田畝利益，此類縣界糾紛甚多。高要與高明，新會與鶴山的縣界糾紛案。（二）爭墟場利益。如吳川與茂名爭梅墟場，東莞與寶安爭觀瀾墟墟場、番禺與從化爭獅前市等糾紛；（三）爭礦產(chǎn)利益。如三水與花縣爭鳥石巖糾紛；（四）因公路利益，如連平與和平之爭、番禺與從化之爭、羅定與郁南之爭；（五）因行政管轄不明。各縣在行使區(qū)域管轄時亦產(chǎn)生諸多縣界糾紛，如番禺縣與廣州市毗連，界線混亂，早先就因辦理地方自治事宜而發(fā)生管轄爭議。廣州市與番禺、南海交界處也因此出現(xiàn)警察管轄范圍混亂等問題，甚至1934年居然發(fā)生省會公安局與番禺縣爭管大沙頭事件。此五類糾紛中，以因辦理地方自治下的田畝征稅、戶口統(tǒng)計、警察管理等各種事宜及因爭奪公路利益和墟場利益而起者為數(shù)最多，反映各縣縣界混亂，導(dǎo)致地方在發(fā)展過程中凸顯的利益分配矛盾。

[1]廣東省檔案館藏民國廣東民政廳檔案，3—2—279，第 14-16頁.

[2]縣行政區(qū)域整理辦法大綱[A].焦振東，柳如橋:縣政資料匯編(上)，重慶:中央政治學(xué)校研究部，1939，第 388頁.

[3]陳濟棠:廣東省三年施政計劃大綱提議書[J].廣東西北區(qū)綏靖月刊，1932(7):1-11.

[4]中國二十五省公路密度之比較(1929年11月制)[J].廣東建設(shè)廳編輯處:廣東建設(shè)，1929(11):39-40.

[5]全國公路干支線里程[Z].中央統(tǒng)計處編:全國公路統(tǒng)計，1935年1月，第1頁.

[6]廣東省調(diào)查統(tǒng)計局編印:廣東省公路概況[Z].1936年 1月，第 5頁.

[7]廣東省地方史志編纂委員會編:廣東省志·政權(quán)志 [Z].廣州:廣東人民出版社，2003，第374頁.

[8]地政局限期測竣五縣土地 [N].廣東國日報，1936年 10月 28日，第 2張第 1版.