城市軌道交通建設(shè)3P模式的問題與對策

李穎

(新疆財經(jīng)大學(xué) 中亞經(jīng)貿(mào)研究院，新疆 烏魯木齊 830012)

城市軌道交通建設(shè)3P模式的問題與對策

李穎

(新疆財經(jīng)大學(xué) 中亞經(jīng)貿(mào)研究院，新疆 烏魯木齊 830012)

目前在國家財政部和發(fā)改委大力推廣下，3P模式為我國城市軌道交通(以下簡稱“城軌交通”)的發(fā)展提供了新的思路，本文對我國城軌交通3P模式的運行機(jī)制做了詳細(xì)闡述，梳理并分析了目前我國城軌交通3P模式應(yīng)用過程中存在的問題，并結(jié)合我國國情提出了相應(yīng)的對策，以推動3P模式在我國城軌領(lǐng)域更好更快地發(fā)展。

3P模式；軌道交通；融資；社會資本

引言

PPP(Public Private Partnership)模式(以下簡稱“3P模式”)，即政府與社會資本合作模式，是為了滿足社會公眾的公共需求，政府部門與社會資本之間以契約形式對應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險、利益進(jìn)行約束，從而建立起來的長期合作伙伴關(guān)系。實質(zhì)是政府當(dāng)局為了更好地履行公共職能，鼓勵私人資本參與到公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供中，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。3P模式的典型結(jié)構(gòu)見圖1。

圖1 典型的3P模式基本機(jī)構(gòu)圖

一、國外3P模式的發(fā)展經(jīng)驗

3P模式在國外的應(yīng)用范圍廣泛，尤其是在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，如城市公共交通、供水、電廠等，以及很多非盈利設(shè)施的建設(shè)如醫(yī)院、學(xué)校等。英國最早應(yīng)用3P模式。此后，加拿大、澳大利亞、巴西等國都在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域先后引進(jìn)了3P模式并取得了成功。

(一)英國3P模式的運用

英國是3P模式的國際先行者，也是至今3P模式運用較為成熟的國家之一。其案例之一是倫敦地鐵。它由國營倫敦地鐵公司(LUL)擁有并運營。20世紀(jì)90年代英國當(dāng)局政府面臨地鐵投資匱乏的問題，衡量后，通過以政府與私人部門合作(3P)的模式對地鐵系統(tǒng)進(jìn)行升級改造。后又在2003年4月，以3P模式將整個地鐵系統(tǒng)三十年的基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)給了三個公司(SSL、BCV和JNP)，運營和票務(wù)由原公司控制，三個公司負(fù)責(zé)對基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行維護(hù)和升級，每年獲得約11億英鎊的固定支付和業(yè)績支付作為回報。倫敦地鐵模式中的明顯特點是設(shè)置了定期考核制度，各方每年重新約定合約條款。且為了保證審核公正有效以及合約的有效執(zhí)行，專門設(shè)立了仲裁機(jī)制。

(二)加拿大3P模式的運用

加拿大是全世界范圍內(nèi)3P實踐最好的國家之一，各級政府對3P模式極為重視且極力支持。采購部門擁有豐富的經(jīng)驗，服務(wù)水平和交易成本具有明顯優(yōu)勢。由此，加拿大的3P項目得以有效推進(jìn)，且運作規(guī)范。1991～2013年22年間加拿大共啟動3P項目200多個，總價值超過630億美元。項目涉及行業(yè)廣泛。目前加拿大的3P項目約占全部公共項目的15%～20%。在加拿大的3P項目中，社會資本負(fù)責(zé)項目設(shè)計、建造、運營和維護(hù)的全過程，以免去由不同投資主體負(fù)責(zé)不同階段帶來的風(fēng)險和責(zé)任推脫。政府等整個項目完成且社會資本提供的服務(wù)達(dá)到事先約定的標(biāo)準(zhǔn)再行支付，在項目完成前不承擔(dān)支付責(zé)任。

(三)澳大利亞3P模式的運用

澳大利亞于20世紀(jì)80年代開始在公共設(shè)施領(lǐng)域運用3P模式，主要模式為投資者專門成立一個項目公司SPV，由SPV與當(dāng)局就項目融資、建設(shè)和運營簽訂期限一般為20～30年的協(xié)議。代表性案例為悉尼奧運會主體育場的建設(shè)。,投資預(yù)算約為6.15億澳元，其中，財政撥款9,120萬澳元加上政府貸款600萬澳元，共占總投資的15.8%。剩下的84.2%的資金由中標(biāo)人負(fù)責(zé)籌措。悉尼奧組委與中標(biāo)的私人財團(tuán)簽署了協(xié)議。通過協(xié)議賦予中標(biāo)人負(fù)責(zé)融資、建設(shè)及建設(shè)完成后30年的經(jīng)營權(quán)和維護(hù)權(quán)。經(jīng)過初期的虧損，主體育場已開始盈利。

二、3P模式在國內(nèi)發(fā)展的歷程及實踐

(一)3P模式在國內(nèi)發(fā)展的歷程

1.1980～2003年：3P模式的零星嘗試。1985年，深圳沙角B電廠BOT項目、廣州白天鵝飯店和北京國際飯店BOT項目完工，在2000年結(jié)束了15年的特許經(jīng)營期并成功移交當(dāng)?shù)卣?/p>

2.2003～2008年：推廣試點階段。十六屆三中全會提出讓民營資本進(jìn)入公共領(lǐng)域，為3P模式的推廣奠定了理論依據(jù)。北京地鐵4號線成為第一個官方使用3P稱號的項目。

3.2009～2012年：短暫停滯階段。2008年我國提出四萬億元經(jīng)濟(jì)刺激計劃，使基礎(chǔ)設(shè)施項目信貸資金極其寬松，一批3P項目因當(dāng)局違約提前終止。

4.2013年～至今：3P模式迎來發(fā)展新階段。2013年財政部部長樓繼偉做了關(guān)于3P的專題報告。2014年3月，財政部向“兩會”提交了中央和地方預(yù)算草案報告，明確“推廣運用政府與社會資本合作模式，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等的投資與運營”，這是官方首度確認(rèn)鼓勵3P模式。

(二)國內(nèi)典型的3P案例——北京軌道交通4號線

北京市軌道交通4號線由代表社會資本的香港地鐵、北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)(北京首創(chuàng))以及代表政府資本的北京基礎(chǔ)設(shè)施投資(京投)組成。總注冊資本約15億元人民幣,香港地鐵和北京首創(chuàng)各占49%, 京投占2%。4號線的總投資為153億元人民幣，是京港兩地在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資額最大的項目。北京市政府與社會投資者建立了3P公司——京港地鐵。政府授予其本項目的特許經(jīng)營權(quán)。整個項目的投資分為A(土建/隧道)、B(機(jī)電/車輛)兩部分。A部分由北京市政府投資、建設(shè)并持有，建成后租賃給京港地鐵使用；B部分由京港地鐵投資、建設(shè)并持有；特許期滿后，全部資產(chǎn)無償移交給政府。A、B部分的業(yè)主均委托建管公司進(jìn)行建設(shè)管理。京港地鐵作為A部分業(yè)主和整個項目的運營商全程參與建設(shè)工程。(見圖2)

圖2 北京地鐵4號線3P項目合作圖

經(jīng)驗借鑒：盡管4號線在建設(shè)和運營初期存在一些問題和不足，但4號線在控制財政支出、引入先進(jìn)理念、降低投資成本、增加運營收益等方面，都達(dá)到了好的實施效果。具體的經(jīng)驗比如：浮動的客流機(jī)制規(guī)避了客流風(fēng)險，雙重的票價標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定了報酬區(qū)間，良好的退出機(jī)制形成了雙向約束等。數(shù)據(jù)表明，以30 年的項目特許期看，3P模式比傳統(tǒng)模式降低了約98.8億元的財政支出，緩解了當(dāng)局的財政壓力。4號線的各項運營指標(biāo)超過了規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，使得北京城市軌道交通適度競爭的市場化運營格局初步形成，提高了行業(yè)的整體運營效率和服務(wù)水平，得到了較高的社會滿意度，實現(xiàn)了雙贏。

三、烏魯木齊地鐵建設(shè)3P項目

(一)項目背景

《新疆維吾爾自治區(qū)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 2013～2020》提出要加快綜合交通運輸網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，優(yōu)化交通運輸網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化城際間交通聯(lián)系，加快交通一體化規(guī)劃建設(shè)。《“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”段建設(shè)總體方案》指出，要構(gòu)建“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的黃金段，需大力建立綜合交通體系，進(jìn)一步推進(jìn)道路互聯(lián)、互通工程。而交通設(shè)施建設(shè)的快速發(fā)展必定需要大量的資金投入。

(二)烏魯木齊地鐵2號線運用3P模式

2016年7月，烏魯木齊市軌道交通2號線一期3P項目正式簽約。該項目是迄今烏魯木齊市投資規(guī)模最大的3P項目。借鑒了北京地鐵4號線的管理模式，社會資本方由京投、中國鐵建和北京軌道組成聯(lián)合體，占總投資的51%，烏魯木齊市軌道集團(tuán)占總投資的49%。聯(lián)合投資、建設(shè)、運營軌道交通2號線，見圖3。根據(jù)協(xié)議，項目總中標(biāo)金額為162億元人民幣，合作期直到2050年12月，共35年。期間，軌道交通2號線的投資、建設(shè)、運營由該項目公司全權(quán)負(fù)責(zé)，特許經(jīng)營合作期滿后，全部資產(chǎn)無償移交市政府。(見圖3)

除了地鐵1號線，此后烏魯木齊的地鐵建設(shè)都將采取3P模式。地鐵3號線一期項目和4號線一期工程建設(shè)已于2016年啟動，兩條線的規(guī)模均超出目前烏魯木齊最大的3P項目地鐵2號線一期工程。

在地鐵建設(shè)中推廣3P模式有很多優(yōu)勢。不但可以緩解當(dāng)局的財政壓力、盤活社會資本，并且可以在政府項目帶入許多高效率的企業(yè)。政府主導(dǎo)的這些項目，能夠與社會共擔(dān)風(fēng)險、共享利益，同時也為烏市培養(yǎng)了地鐵領(lǐng)域的優(yōu)秀人才。烏市3P試點項目初見成果，既解決了項目的資金難題，又提高了項目建設(shè)的質(zhì)量，對于烏魯木齊市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及人民生活水平的提高起到積極作用。

圖3 烏魯木齊地鐵2號線3P項目合作圖

四、我國城市軌道交通3P模式面臨的問題及相應(yīng)對策

隨著《國家發(fā)展改革為關(guān)于加強(qiáng)城軌交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知》的下發(fā)，城軌交通3P融資模式迎來了新的契機(jī)。雖然北京地鐵4號線3P項目對于我國城軌交通3P融資模式的應(yīng)用起到了良好的示范作用，但該模式在現(xiàn)實推廣中還存在具體問題。這也是目前烏魯木齊地鐵2號線的項目在運營中面對的難點，現(xiàn)對城軌交通3P融資模式出現(xiàn)的問題進(jìn)行梳理和分析，并結(jié)合具體情況提出對策，以促進(jìn)3P模式在我國城軌交通領(lǐng)域更有效地發(fā)展。

(一)城市軌道交通3P模式面臨問題

1.缺乏有效的3P模式運行法律環(huán)境。我國關(guān)于3P模式的立法層次較低。多為部委規(guī)章或地方性管理條例，缺乏全國性的統(tǒng)一立法，(見表1)。這種開放式的架構(gòu)使國家不利于統(tǒng)一管理3P項目，而管理辦法過多也可能互相矛盾。含糊的政策或法律法規(guī)會對影響3P項目的運作。主要表現(xiàn)在: 法律法規(guī)與政策之間的一致性問題；新舊法律或政策法規(guī)之間的連貫性和一致性問題；中央與地方政府的政策法規(guī)的一致性問題；以及政策法規(guī)執(zhí)行過程中的彈性問題等。例如，當(dāng)下3P項目的招標(biāo)法，是由于工程采購的特性而設(shè)立, 不允許對標(biāo)書上的條款、條件等做出實質(zhì)性的改動,評標(biāo)結(jié)束后，也禁止任何形式的協(xié)商和談判。此類規(guī)則沒能給招標(biāo)提供足夠的靈活性。而3P模式的優(yōu)勢恰恰在于國有資本通過社會資本提出創(chuàng)造性的建議意見，來為項目帶來額外的收益、減少成本。

另外，當(dāng)前的政策和法律法規(guī)有可能導(dǎo)致資產(chǎn)問題或糾紛。3P項目中經(jīng)常牽涉到國有資產(chǎn)的評估和讓渡。國有資產(chǎn)的讓渡則涉及到更多的程序，有更多的限制。而引發(fā)資產(chǎn)糾紛的又一因素是相關(guān)政策和法律法規(guī)對于產(chǎn)權(quán)確認(rèn)和界定的不一致性。在烏魯木齊地鐵2號線3P項目就出現(xiàn)這樣的問題，烏魯木齊城軌集團(tuán)前期為2號線的項目支付的工程款如何進(jìn)行評估，以什么樣的方式轉(zhuǎn)讓給社會資本，履行什么樣的程序等。

表1 2014年以來3P模式政策梳理

2.市場環(huán)境和機(jī)制不完善。首先基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需大量的資金投入, 但目前我國資本市場的發(fā)育狀況、政策、金融體系、信用體系和法律法規(guī)還無法很好支撐 3P項目的融資需求。一般情況下銀行不會輕易給社會資本貸款，擔(dān)保公司也不提供擔(dān)保給涉足城軌交通建設(shè)的社會資本。由此民間資本在融資上顯現(xiàn)出規(guī)模小、成本高及渠道窄的缺陷。同時在項目運作過程中缺乏長期金融負(fù)債工具。利用長期債務(wù)有助于提高融資效率，減少項目成本。許多國際3P項目融資中,可獲得長至15～20 年的貸款是極為常見的。在中國，商業(yè)銀行的借款一般都在10 年以內(nèi), 世界上很多國家之所以能夠成功運作3P項目，與社會提供給企業(yè)的融資條件是分不開的。因此，要想在我國城軌交通領(lǐng)域應(yīng)用3P模式，需要處理好企業(yè)融資難的問題。

其次，監(jiān)管機(jī)制不完善。就政府監(jiān)管而言，3P項目的監(jiān)管機(jī)制尚待完善。政府監(jiān)管中存在權(quán)力分散、主體繁多等問題。例如烏市地鐵2號線的項目主要由政府部門監(jiān)管，包含建委監(jiān)管2號線的準(zhǔn)點率、安全性，財政局直接監(jiān)管2號線的經(jīng)濟(jì)效益和補(bǔ)貼，以及特許公司代表政府對項目投融資情況進(jìn)行間接監(jiān)管。但是目前我國城軌交通項目并沒有形成一個針對3P模式的有效的監(jiān)管機(jī)制，導(dǎo)致一些地方在實際操作中，存在監(jiān)管理念不清、角色錯位、重建輕管等問題；監(jiān)管機(jī)制的不完善不但降低了項目的施工質(zhì)量，在今后運營過程中引發(fā)問題，同時可能存在灰色交易或利益輸送的行為，導(dǎo)致政府“兜底”，增加了政府的財政壓力。

3.項目投資大、回收期長，且審批時間較長。城軌交通具有投資大、公益性強(qiáng)、回收期長、資產(chǎn)折舊多和收益低的特性，因此常虧損。我國目前還缺乏一個可預(yù)期的城市軌道交通3P項目盈利機(jī)制，因而不少企業(yè)對于投資軌道交通3P項目仍持觀望態(tài)度。同時項目審批時間過長、程序復(fù)雜。在一些情況下, 社會投資者還有可能面對不確定的環(huán)境, 即不知道需在什么時候從誰那里通過哪些審批，以及獲得批準(zhǔn)。從實踐上來看，3P工作組進(jìn)駐到特許公司成立，整個談判和審批的時間比較長，這樣會使社會資本進(jìn)入的時間較慢，而為了按時完工，施工單位必須墊付資金，使得資金緊張。對盤活資本存量，引入競爭機(jī)制不利。另外，明確項目的規(guī)模和性質(zhì)是獲得審批的前提，一般不能在審批后進(jìn)行更改。就算后期開發(fā)者找到途徑可以減少成本,也不能降低需要投入項目公司的資金?，F(xiàn)實情況是, 在大型基礎(chǔ)設(shè)施項目實施過程中常產(chǎn)生實際成本與初始計劃產(chǎn)生較大變化的情況。

(二)城軌交通3P模式相應(yīng)的對策

1.建立健全法律體系。要想成功的3P模式在全國順利推廣，一套健全的法律框架體系非常重要。從我國目前的經(jīng)濟(jì)狀況和法律環(huán)境來看，建議采用國家統(tǒng)一立法和單項立法相結(jié)合的方式。國家立法主要解決宏觀問題，比如稅收、項目運作、監(jiān)督、糾紛處理機(jī)制等問題，在制定過程中應(yīng)當(dāng)確保國家立法的權(quán)威性，避免存在不同部門的法律沖突。同時可以針對城市軌道交通項目單項立法。對項目主體的權(quán)利義務(wù)、項目風(fēng)險等進(jìn)行規(guī)范，單項立法使得項目操作更加具有針對性和靈活性。此外，還需要建立一個3P專業(yè)管理機(jī)構(gòu)。例如，美國設(shè)立了國家公私合營機(jī)構(gòu)合作委員會，香港設(shè)立了效率促進(jìn)組，以專門控制和解釋3P的政策、方針并為3P模式的發(fā)展給予支持。

2.轉(zhuǎn)換政府職能，精簡審批手續(xù)。政府應(yīng)該精簡3P項目的行政審批手續(xù)，給投資企業(yè)下方經(jīng)營管理權(quán)。對審批情況進(jìn)行監(jiān)督，避免出現(xiàn)權(quán)利尋租。如果實際報酬率低于事先約定的最低報酬率，政府可以補(bǔ)貼社會資本。并將此條款列入合同，以保證民間資本的投資熱情，更好地激發(fā)市場活力。建立平等的談判環(huán)境，在運作的過程中形成共贏。

3.建立有效監(jiān)管機(jī)制。3P模式是一種極其復(fù)雜的合作模式，從開始立項、評價、招投標(biāo)到后期實施、驗收和運營的整個過程，必須建立有效的監(jiān)管機(jī)制。政府可以設(shè)置專門的監(jiān)管部門，保障資產(chǎn)安全和項目施工質(zhì)量。在監(jiān)管的過程中，政府應(yīng)注意與各利益相關(guān)方進(jìn)行溝通，及時進(jìn)行協(xié)調(diào)。同時建立3P綜合服務(wù)平臺。要想3P項目的實施得到有效的監(jiān)管，政府可以直接通過平臺對項目運行的全過程進(jìn)行監(jiān)管，保證信息的透明化、公開化。另外社會資本也可對政府行為進(jìn)行有效約束，形成雙方互相監(jiān)督的平等互助局面，避免權(quán)利尋租等現(xiàn)象的出現(xiàn)。

4.創(chuàng)造良好的融資平臺。相關(guān)部門應(yīng)通過制定采取有效的政策及措施促進(jìn)國內(nèi)外私人資本參與我國基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)。改革對公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制。

(1)允許基金公司參與投資。當(dāng)局應(yīng)當(dāng)許可大型的基金公司參與城軌交通3P項目?；鸸究梢酝ㄟ^創(chuàng)立城軌交通發(fā)展基金，以參股但不控股的方式，為項目籌集所需資金。后期通過每年項目股權(quán)分紅、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式得到資本的回收。同時基金公司也可以與銀行或保險機(jī)構(gòu)聯(lián)合展開業(yè)務(wù)，從而確保了項目的資金流。

(2)放松社會資本貸款的限定性條件。國家應(yīng)當(dāng)放松政策性銀行和外國政府貸款的使用限制，鼓勵社會資本參與投資。同時為了給貸款提供一定保障，應(yīng)向銀行說明，將授予社會資本項目的特許經(jīng)營權(quán)。

(3)海外發(fā)行債券的方式。2014年3月，北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司通過海外子公司發(fā)行3億美元債券。境外債發(fā)行利率相對較低，發(fā)債限制條件較少，監(jiān)管政策寬松。這也為3P項目公司融資提供了新思路。

五、結(jié)語

伴隨著融資和引入市場化運作機(jī)制的需求，城軌交通的發(fā)展必將進(jìn)一步推動3P模式的應(yīng)用。3P模式本質(zhì)上是政府及國有投資公司和社會投資人之間形成一系列復(fù)雜的契約關(guān)系。在實踐中，綜合考量實際情況，平衡參與各方現(xiàn)實需求，選擇適合的和易于操作的3P模式。政府部門建立明確的政企關(guān)系和科學(xué)的補(bǔ)償機(jī)制，為3P模式的推廣提供規(guī)范、健康、有序又適度競爭的市場。將來軌道交通采用以融資為驅(qū)動的3P模式時，為了操作和協(xié)調(diào)上更容易，而且使風(fēng)險相對減低，應(yīng)充分吸引我國有實力的企業(yè)參與。

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[責(zé)任編輯：楊超]

ProblemsandCountermeasuresof3PModeinUrbanRailTransitConstruction

LI Ying

(School of Sino-Asian Economic and Trade Research Institute, Urumqi 830012, China)

At present, the Ministry of Finance and the national development and Reform Commission to promote, 3P mode for city rail transit in China (hereinafter referred to as the "urban rail transit") provides a new way of development, this paper based on the practice at home and abroad, the operation mechanism of urban rail transit in China 3P mode in detail, combing and analysis of existing the application of 3P mode in the process of China's traffic problems in urban rail transit, combined with China's national conditions and put forward corresponding countermeasures, in order to promote faster development of 3P mode in our country better city rail.

3P model;rail transit;financing;social capital

2017-06-25

李穎(1973-)，女，新疆烏魯木齊人，新疆財經(jīng)大學(xué)中亞經(jīng)貿(mào)研究院2016級博士研究生，新疆烏京鐵建軌道有限公司財務(wù)總監(jiān)，主要從事中國新疆與中亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作研究。

F5.57

A

1004-7077(2017)06-0104-07