基層政治生態(tài)建設(shè)存在的問題與對策探析

◇ 文/桂林市委黨校 卿秋軍

改革開放30多年來，我國在基層政治生態(tài)建設(shè)上有著豐富的理論和實踐基礎(chǔ)，基層政治生態(tài)建設(shè)取得長足進(jìn)步和顯著成效。同時，我國基層政治生態(tài)建設(shè)現(xiàn)狀離黨和人民的的要求還存在差距，這就要求我們從加強(qiáng)政治文明建設(shè)的角度出發(fā)，深入思考中國基層政治生態(tài)建設(shè)中體制、機(jī)制和觀念等方面存在的一系列問題。既要從意識層面上使廣大干部和基層民眾深化對基層政治生態(tài)建設(shè)的認(rèn)識，又要從制度和政策層面上加以改革和創(chuàng)新，努力構(gòu)建優(yōu)良的基層政治生態(tài)。

一、基層政治生態(tài)建設(shè)存在的問題

（一）基層政治結(jié)構(gòu)功能存在失調(diào)現(xiàn)象

縱觀近年來發(fā)生在基層的群體性事件，大多數(shù)是由利益問題誘發(fā)的，大多數(shù)基層群體性事件都離不開維權(quán)?；鶎尤后w性事件發(fā)生后，由于基層政府處置和應(yīng)對不當(dāng)，導(dǎo)致事件擴(kuò)大升級并造成重大惡劣影響，基層政府的權(quán)威喪失，基層民眾對基層政府和官員不信任，仇官仇富現(xiàn)象愈演愈烈。例如發(fā)生在浙江的“瑞安群體性事件”，發(fā)生在安徽池州的“池州6·26”事件，發(fā)生在湖南永州的因客運公司擅自加價引發(fā)的群體性事件等。其中比較典型的有發(fā)生在重慶市的“彭水詩案”，發(fā)生在廣西的龍灘水電站庫區(qū)移民大規(guī)模集體上訪事件，發(fā)生在陜西省綏德縣的“校長追縣長簽字被拘”案，發(fā)生在遼寧省西豐縣的“拘傳記者事件”等。雖然中央明確要求發(fā)展要“以人民為中心”，但一些基層政府和官員在扭曲的政績觀指導(dǎo)下，違背中央精神和基層民眾的意愿，濫用黨和人民賦予的權(quán)力，給基層政治生態(tài)帶來極大破壞。

（二）基層政治構(gòu)架存在著缺陷

中國是一個組織嚴(yán)密的科層制政治構(gòu)架，基層政治管理都是自上而下的單向度管理模式，這種單向度的基層政治構(gòu)架適應(yīng)性較差，與基層社會環(huán)境不適應(yīng)，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

一是基層民眾的政治參與熱情不高，基層民眾與基層政府缺乏直接交流導(dǎo)致彼此隔膜。不可否認(rèn)，基層民眾對政治比較冷漠，基層民眾與基層政府交流溝通不暢，基層民眾的政治參與熱情不高，對基層政治效能產(chǎn)生懷疑。

二是單向度的基層政治構(gòu)架容易滋生和助長個人集權(quán)，造成基層權(quán)力的畸變和基層官員的非理性行為。雖然基層政府的每個部門和崗位都有自己的工作職責(zé)，但在唯上主義觀念的支配下，基層官員唯上級官員馬首是瞻，表現(xiàn)出對上級的極度依賴和工作主動性的喪失。在一些關(guān)系基層民眾切身利益的領(lǐng)域，一些基層政府缺位，為了追求基層部門的短期利益，各部門之間相互推諉、扯皮，選擇性消極不作為。

（三）基層政治生態(tài)價值標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)了偏差

一段時間以來，中國的基層政治生態(tài)價值出現(xiàn)了偏差，沒有體現(xiàn)以人民為中心的執(zhí)政理念。中國基層政治生態(tài)價值出現(xiàn)偏離的根本原因是基層政治生態(tài)價值偏離了基層民眾的基本需求，未能體現(xiàn)以基層民眾為中心。中國基層政治生態(tài)價值出現(xiàn)偏差主要表現(xiàn)在：

一是在發(fā)展目標(biāo)上重效率而輕公平。一些基層政府片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，不注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，不注重經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，不注重基層民眾的全面發(fā)展。一方面，基層政府唯GDP論的思維依然存在，基層社會發(fā)展和基層民眾的全面發(fā)展還沒有得到全面重視和落實。另一方面，基層政府沒有很好地解決公平和效率的關(guān)系問題，基層政府在維護(hù)公平正義上做得還不到位，基層社會不公平現(xiàn)象依然比較突出。

二是在管理方法上重管制而輕治理。由于基層政府體制轉(zhuǎn)軌沒有到位，基層政府仍然管了很多不該管也管不好的事情，存在著“以批代管”、“以罰代管”等現(xiàn)象，基層政府大包大攬的局面很難打破。雖然中央對管制轉(zhuǎn)向治理提出了明確的改革目標(biāo)，但基層政府要徹底地轉(zhuǎn)變角色，還需要一個漫長而艱辛的過程。

（四）基層政治體制改革滯后于基層經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)體制改革取得了巨大成就，社會主義市場經(jīng)濟(jì)逐步建立和完善，但發(fā)展中的不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題仍然比較突出。這些年來，基層政治體制改革和基層制度創(chuàng)新也在逐步推進(jìn)，但就整體而言，基層政治體制改革仍然嚴(yán)重滯后于基層經(jīng)濟(jì)體制改革，基層社會發(fā)展跟不上基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐?；鶎咏?jīng)濟(jì)發(fā)展雖然取得了巨大的成就，但基層發(fā)展中的不平衡、不協(xié)調(diào)問題依然突出。

由于基層政治體制改革與基層經(jīng)濟(jì)體制改革不匹配、不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致了基層社會結(jié)構(gòu)形成了不合理的“金字塔”社會結(jié)構(gòu)，這種社會結(jié)構(gòu)不利于基層社會的穩(wěn)定，容易引發(fā)一系列的矛盾和問題。基層社會結(jié)構(gòu)的不合理直接導(dǎo)致基層政府管理理念和管理方法的不合理，造成改革的不徹底性，延遲基層政治體制改革，給基層社會轉(zhuǎn)型帶來大量問題和挑戰(zhàn)，甚至?xí)せ鶎由鐣?，?dǎo)致基層群體性事件的發(fā)生，從而惡化了基層政治生態(tài)，造成了諸多負(fù)面影響。

（五）基層政治生態(tài)評價體系缺失

由于多種多樣的原因，由基層民眾對基層政治生態(tài)建設(shè)進(jìn)行評價的體制機(jī)制并未真正建立起來，基層政治生態(tài)評價體系處于缺失狀態(tài)。

一是基層民眾的評價意識缺乏，對基層政治生態(tài)建設(shè)開展評價的重要性認(rèn)識不到位。長期以來，由于受封建“人治”和官本位思想的影響，很少有人意識到需要對基層政治生態(tài)建設(shè)展開評價，很少有人意識到需要對基層官員的實政業(yè)績展開評價和追究。由于基層民眾評價意識的缺失，加上缺失體制機(jī)制保障，導(dǎo)致基層政治生態(tài)建設(shè)缺少開展評價的內(nèi)動力。

二是中國基層政治生態(tài)評價實踐僅僅局限于行政層面和技術(shù)層面的制度設(shè)計上，沒有真正上升到基層政治生態(tài)評價層面。就目前中國已經(jīng)開展的基層政治生態(tài)評價實踐來看，這些評價實踐往往局限于政府行政、企業(yè)管理等行業(yè)技術(shù)層面，而且集中于指標(biāo)設(shè)計、數(shù)據(jù)收集、評價主體選擇、評價結(jié)果使用等制度設(shè)計層面。這種評價實踐并不能從根本上解決基層的社會問題，導(dǎo)致“頭痛醫(yī)頭”、“腳痛醫(yī)腳”的現(xiàn)象出現(xiàn)。由于基層政治生態(tài)評價內(nèi)容缺乏通盤考慮，反映不出基層政治建設(shè)的全貌，基層政治生態(tài)評價體系顯得不全面、不系統(tǒng)。

二、基層政治生態(tài)建設(shè)存在問題的原因分析

（一）思想的束縛：傳統(tǒng)思想觀念的禁錮

基層政治生態(tài)建設(shè)能否取得成功，思想觀念往往起著非常重要的作用。沒有思想觀念的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建優(yōu)良的基層政治生態(tài)就無從談起。思想觀念對基層政治生態(tài)的禁錮主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

一是奉行“穩(wěn)定壓倒一切”的維穩(wěn)觀，將維護(hù)社會穩(wěn)定與基層政治生態(tài)建設(shè)對立起來。有些人認(rèn)為，搞基層民主，搞基層政治體制改革，就會導(dǎo)致不穩(wěn)定，導(dǎo)致社會動亂和國家分裂。錯誤的、片面的維穩(wěn)觀導(dǎo)致維穩(wěn)落入了某種誤區(qū)，以致將維護(hù)穩(wěn)定與推進(jìn)基層政治生態(tài)建設(shè)對立起來，將基層民眾正常的利益表達(dá)與社會沖突相混淆。

二是奉行普適化的觀念，拒絕國外先進(jìn)的政治生態(tài)建設(shè)模式。很多基層民眾認(rèn)為中國的經(jīng)濟(jì)改革成功了，其模式就能普適性地應(yīng)用于基層政治生態(tài)建設(shè)，從而拒絕國外先進(jìn)的政治生態(tài)建設(shè)模式。還有一些基層民眾認(rèn)為中國具有特殊的國情，由此拒絕西方的政治生態(tài)建設(shè)模式。

（二）制度的困擾：體制機(jī)制的羈絆

基層政治生態(tài)建設(shè)存在的問題，歸根結(jié)底是由于基層政治生態(tài)建設(shè)的體制機(jī)制不健全、不完善造成的。中國在推進(jìn)基層政治生態(tài)建設(shè)的過程中，也建立了各種體制和機(jī)制來解決發(fā)展中遇到的各種問題，在構(gòu)建優(yōu)良基層政治生態(tài)方面也取得了一定的成效，但隨著形勢的變化和發(fā)展，與基層政治生態(tài)建設(shè)相關(guān)的體制和機(jī)制沒有隨著實踐發(fā)展而進(jìn)行調(diào)整和完善，這就導(dǎo)致現(xiàn)有的體制和機(jī)制妨礙了基層政治生態(tài)建設(shè)進(jìn)一步的發(fā)展，甚至于產(chǎn)生消極功能。就目前的現(xiàn)狀來看，中國的基層政治生態(tài)建設(shè)之所有存在這樣那樣的問題，一個重要原因就是體制和機(jī)制改革滯后帶來正向功能作用的退化。

（三）轉(zhuǎn)型的困擾：社會轉(zhuǎn)型的陷阱

經(jīng)過改革開放30多年的高速發(fā)展，中國已經(jīng)進(jìn)入了社會轉(zhuǎn)型時期。社會轉(zhuǎn)型反映到基層政治生態(tài)建設(shè)層面上，表現(xiàn)為它極大地改變了中國基層政治生態(tài)建設(shè)的現(xiàn)狀。它使基層政府的權(quán)威性遭到極大的挑戰(zhàn)，基層政府所擁有的組織資源極大的萎縮，基層政府面臨著基層民間力量要求其進(jìn)行制度創(chuàng)新的壓力，等等?！稗D(zhuǎn)型升級面臨的最大困境，根子還是政府與市場的關(guān)系沒有處理好，政府之手總是無處不在。我國社會轉(zhuǎn)型以來，國家在社會和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的制度安排上所做的實質(zhì)性調(diào)整及其所帶來的社會政治生態(tài)的重大變遷，這一事實表明：轉(zhuǎn)型后的我國政治整合模式與轉(zhuǎn)型前的以行政強(qiáng)制行為作為主要手段的政治整合模式相比也應(yīng)該有重大的變革。因此，為了維持我國社會有序、穩(wěn)定與和諧的發(fā)展，改革我國現(xiàn)有的政治整合模式也就成為現(xiàn)實中刻不容緩地需要解決的問題。”[1]因此，構(gòu)建優(yōu)良的基層政治生態(tài)，解決基層政治生態(tài)建設(shè)中面臨的各種問題，需要對基層政治生態(tài)建設(shè)的相關(guān)體制和機(jī)制進(jìn)行變革。

三、構(gòu)建優(yōu)良基層政治生態(tài)的主要對策

（一）優(yōu)化基層政治體系結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)基層政治體系的滲透性和適應(yīng)性，建設(shè)積極有為的基層政治生態(tài)

一是重構(gòu)和超越結(jié)構(gòu)分化基礎(chǔ)上的“整體政治”，提高基層政治行為的有效性。實現(xiàn)政治組織與管理分權(quán)化、自主化、分散化，以及建設(shè)以協(xié)同治理為目標(biāo)的“整體政治”，是建設(shè)積極有為基層政治生態(tài)的根本保障。“中央在強(qiáng)化頂層戰(zhàn)略，鼓勵基層改革創(chuàng)新的前提下，需要培養(yǎng)和容忍地方中層進(jìn)行系統(tǒng)改革設(shè)計和突破，鼓勵其大膽探索和實踐，以排除相互沖突甚至有破壞性的政策環(huán)境；更好地聯(lián)合使用資源、實現(xiàn)成果共享；實現(xiàn)同一政策領(lǐng)域中不同利益主體之間的協(xié)調(diào)與協(xié)作；為公民提供無縫隙的服務(wù)?！盵2]

二是建立有效的基層政治交流結(jié)構(gòu)，拓寬基層民眾的利益表達(dá)渠道。要適應(yīng)我國基層經(jīng)濟(jì)社會多元化發(fā)展，適應(yīng)不同地區(qū)、不同階層民眾對民生問題多元化的追求，必須建立在充分調(diào)動基層民眾對政治參與的自主性、積極性基礎(chǔ)上的基層政治交流結(jié)構(gòu)，建立更多自主的、開放的、便捷的基層利益表達(dá)渠道，切實保障基層民眾對基層政治生態(tài)建設(shè)具有知情權(quán)和參與權(quán)，切實保證一切權(quán)力屬于基層人民。要建立合理的基層政治對話機(jī)制，使政治對話由原先僅僅局限于體制內(nèi)，擴(kuò)展到整個基層社會、不同階層民眾之間的對話和協(xié)商，從而建立起一個開放、包容、平等的溝通對話機(jī)制。

（二）調(diào)整基層政策結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)基層政治分配行為的民生性，建設(shè)以人為本的基層政治生態(tài)

民生建設(shè)是基層政治生態(tài)建設(shè)的主要內(nèi)容之一，構(gòu)建優(yōu)良的基層政治生態(tài)必須以民生建設(shè)為重點，建設(shè)以人為本的基層政治生態(tài)。

一是必須切實確立以人民為中心的理念，切實做到執(zhí)政為公、執(zhí)政為民。基層政府要切實擺正自己與基層民眾的位置，確立基層政府與基層民眾的“魚水關(guān)系”，讓一切基層政治活動都全心全意為基層民眾服務(wù)，讓一切基層政治活動都回歸到它的本源?；鶎诱?、社會和市場要分清楚各自的責(zé)任，充分發(fā)揮政府、社會和市場各自的優(yōu)勢。基層政府要在就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面擔(dān)負(fù)起主體責(zé)任，切實解決基層民眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，切實把基層民眾放在心中最重要的位置，切實做到執(zhí)政為公、執(zhí)政為民。

二是大力實施基層民生工程建設(shè)，提升基層廣大民眾的生活質(zhì)量。要大幅增加基層民生投入，大力實施基層民生工程建設(shè)，重點要穩(wěn)定和擴(kuò)大基層民眾就業(yè)，做好基層新增勞動力就業(yè)工作；要抑制房價過快上漲，做好城鄉(xiāng)安居保障工作；要大力推進(jìn)教育體制改革，使城鄉(xiāng)教育更加公平公正；要大力推進(jìn)醫(yī)療體制改革，使醫(yī)保覆蓋全體基層民眾；要加強(qiáng)基層社會保障體系建設(shè)，完善養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法；要大力推進(jìn)精確扶貧工作，確保全體人民一道邁入全面小康社會，等等。因此，建設(shè)以人為本的基層政治生態(tài)，就必須不斷提升基層廣大民眾的生活質(zhì)量，使基層廣大民眾有更多的獲得感。

（三）優(yōu)化基層秩序生態(tài)環(huán)境，構(gòu)建彈性和動態(tài)政治穩(wěn)定，建設(shè)和諧穩(wěn)定的基層政治生態(tài)

一是要樹立正確的安全觀和穩(wěn)定觀，建立彈性和動態(tài)政治穩(wěn)定。安全性和穩(wěn)定性是優(yōu)良基層政治生態(tài)的一個重要特征，沒有安全和穩(wěn)定的基層社會環(huán)境，構(gòu)建優(yōu)良的基層政治生態(tài)就無從談起。要改變以往追求剛性政治穩(wěn)定的觀念，去除那些認(rèn)為改良和變革會導(dǎo)致社會不穩(wěn)定的看法。要在總體國家安全觀和穩(wěn)定觀的指導(dǎo)下，正確處理好秩序與活力的關(guān)系，敢于觸碰和解決社會矛盾。社會政治生活有序可控“并不意味著組成政治系統(tǒng)的各個要素沒有變化，而是指政治系統(tǒng)內(nèi)部的主要成分，如基本政治價值、政治文化、基本政治制度或憲政結(jié)構(gòu)比較持續(xù)或比較平緩的變化，關(guān)鍵在于政治系統(tǒng)要保持動態(tài)的有序性和連續(xù)性?！盵3]因此，要構(gòu)建彈性和動態(tài)政治穩(wěn)定，就必須樹立源頭治理的理念，堅持標(biāo)本兼治、重在治本，從源頭上解決影響基層社會穩(wěn)定的深層次矛盾和問題。

二是要處理好維穩(wěn)和維權(quán)的關(guān)系，保持基層社會和諧穩(wěn)定?？v觀發(fā)生在中國基層的群體性事件可以發(fā)現(xiàn)，維權(quán)事件是當(dāng)前中國基層群體性事件的主體。這就要求我們正確處理維穩(wěn)和維權(quán)的關(guān)系，為構(gòu)建優(yōu)良基層政治生態(tài)創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。因此，我們要創(chuàng)新基層社會治理體制，切實解決好基層民眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，保持基層社會和諧穩(wěn)定。

（四）積極穩(wěn)妥地推進(jìn)基層政治體制改革，使基層政治發(fā)展與基層經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)，建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的基層政治生態(tài)

“政治上的首要問題就是政治制度化的發(fā)展落后于社會和經(jīng)濟(jì)變革?！薄霸诿绹?，政府機(jī)構(gòu)的連續(xù)性和穩(wěn)定性保障了社會的迅速變革。而社會的迅速變革則又有助于政府的連續(xù)性和穩(wěn)定。政體與社會之間的關(guān)系多半是辯證的而不是相輔相成的.......僵死的社會結(jié)構(gòu)以及缺乏社會與經(jīng)濟(jì)變革始終與政治不穩(wěn)定以及制度的衰微相伴而生。”[4]在社會轉(zhuǎn)型時期，要維持基層政治的有序性和穩(wěn)定性，必須推進(jìn)基層政治體制改革，使基層政治制度化的發(fā)展適應(yīng)于基層經(jīng)濟(jì)和社會變革，這也是構(gòu)建優(yōu)良基層政治生態(tài)的必然要求。因此，我們在保持基層政府的穩(wěn)定性和權(quán)威性的同時，必須加快基層政治體制改革步伐，努力保持基層政治發(fā)展與基層經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間的平衡。必須要強(qiáng)調(diào)的是，我們既不能將基層政治體制改革與基層社會不穩(wěn)定等同起來，奉行“穩(wěn)定壓倒一切”的觀念，拒絕基層政治體制改革，從而陷入“轉(zhuǎn)型陷阱”；也不能將基礎(chǔ)政治體制改革簡單化和西方化，而是要根據(jù)中國的國情和現(xiàn)實需要，在現(xiàn)有的國家基本政治制度之下，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)基層政治體制改革，真正走出一條具有中國獨特模式、漸進(jìn)有序、主動自覺的基層政治體制改革與發(fā)展道路，使基層政治體制與基層經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)。

（五）建立基層政治生態(tài)評價制度，實現(xiàn)基層政治生態(tài)的科學(xué)評價和測度，建設(shè)可評測性的基層政治生態(tài)

構(gòu)建優(yōu)良的基層政治生態(tài)，必須建立基層政治生態(tài)評價制度，實現(xiàn)對基層政治生態(tài)的科學(xué)評價和測度。

一是基層政治生態(tài)評價制度的設(shè)定需要在效率和價值之間尋找平衡點。中國目前尚屬發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展水平與發(fā)達(dá)國家還存在著較大的差距。鑒于目前中國的經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展現(xiàn)狀，對基層政治生態(tài)開展評價時，應(yīng)同時兼顧效率和價值，在二者之間尋找到合理的平衡點。一方面，在對基層政治生態(tài)的內(nèi)部體系和內(nèi)部生態(tài)進(jìn)行評價時，應(yīng)堅持效率優(yōu)先的原則，側(cè)重于效率評價，注重基層政治生態(tài)的執(zhí)行效率和產(chǎn)出效率。另一方面，對基層政治生態(tài)的外部體系和外部生態(tài)進(jìn)行評價時，應(yīng)堅持價值優(yōu)先，重點測度公平、正義和滿意度等價值取向。

二是基層政治生態(tài)評價過程要體現(xiàn)以基層民眾為中心。在基層政治生態(tài)評價過程中，要重視基層民意的充分表達(dá)和廣泛匯集，通過正式的和非正式的、傳統(tǒng)的和現(xiàn)代的、組織化或分散化的渠道和路徑，順暢民意表達(dá)、聚集利益主張。最終要求是把評價權(quán)交還給基層民眾，讓基層民眾來評價基層政治生態(tài)。評價中必須注重引導(dǎo)、發(fā)動和支持基層民眾的民意表達(dá)行為，使基層民眾成為諸多參與評價主體中的重要力量，使基層政治生態(tài)評價過程具有廣泛的參與性和代表性。在具體指標(biāo)設(shè)定上，要強(qiáng)調(diào)和體現(xiàn)以人為本、以基層民眾為中心、以基層民眾幸福為旨?xì)w，讓基層政治生態(tài)建設(shè)和評價結(jié)果真正趨近基層民眾的真實意愿，反映基層民眾的需要，努力塑造基層政治的責(zé)任性和回應(yīng)性。

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