我國產(chǎn)業(yè)政策的爭論與長期經(jīng)濟增長

文/左學(xué)金

我國產(chǎn)業(yè)政策的爭論與長期經(jīng)濟增長

文/左學(xué)金

引言

最近林毅夫和張維迎關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的爭論引起學(xué)界與公眾的關(guān)注。這場辯論之所以引起大家的關(guān)注，是因為在我國進入經(jīng)濟新常態(tài)和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的大背景下，這場辯論對政府與市場在我國未來資源配置中究竟如何發(fā)揮更好的作用，以及如何真正促進創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展這些關(guān)鍵問題具有重要的政策含義。

張維迎基于哈耶克自由主義經(jīng)濟主張，明確主張廢除任何形式的產(chǎn)業(yè)政策。他認為產(chǎn)業(yè)政策是變相的計劃經(jīng)濟，政府與專家都難以預(yù)見未來的創(chuàng)新，在這種情況下，產(chǎn)業(yè)政策具有很大的盲目性，在產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行過程中，政府官員的激勵不足，產(chǎn)業(yè)政策容易造成企業(yè)之間的不公平競爭等（張維迎，2016）。張維迎的觀點，雖然其中不乏合理成份，但是他否定任何形式的產(chǎn)業(yè)政策，卻沒有考慮如何消除市場配置資源中的“外部性”問題，并且將復(fù)雜的經(jīng)濟問題過于簡單化了。

林毅夫基于其“新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)”和（動態(tài)）比較優(yōu)勢理論，將我國的產(chǎn)業(yè)分成5種不同類型，政府可根據(jù)各類產(chǎn)業(yè)的特征，發(fā)揮好“有效的市場”和“有為的政府”兩只手的作用，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

林毅夫提出的選擇優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策，也許在我國改革開放以來的三十多年中取得了一定成功。但是產(chǎn)業(yè)政策的分類精細化操作在實施中恐較困難。在我國建設(shè)創(chuàng)新型國家的進程中，這一政策的制定與實施也將面臨新的困難。

本文重點討論我國在亞洲或全球經(jīng)濟隊列中位置的變化及其對產(chǎn)業(yè)政策的影響，促進產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的政策導(dǎo)向，對美國與日本的代表性產(chǎn)業(yè)政策的比較，以及促進長期經(jīng)濟增長的產(chǎn)業(yè)政策。

我國在亞洲或全球經(jīng)濟隊列中位置的變化及其對產(chǎn)業(yè)政策的影響

在經(jīng)濟全球化的背景下，我國在全球經(jīng)濟隊列中的地位正在改變。如果按日本經(jīng)濟學(xué)家Kaname Akamat（1962）提出的亞洲經(jīng)濟的“雁行模式”來看，日本是亞洲經(jīng)濟的領(lǐng)頭雁，緊隨其后的先后有亞洲四小龍（新加坡、韓國、中國香港和中國臺灣），以及中國大陸等經(jīng)濟體。當然，中國大陸經(jīng)濟的體量與增長速度，都是空前的。不過在改革開放以來的三十多年中，中國在亞洲經(jīng)濟或全球經(jīng)濟隊列中的地位，按全球價值鏈分工、技術(shù)水平和創(chuàng)新能力來算，還只能算是跟隨者而不是領(lǐng)導(dǎo)者。不過這種情況正在發(fā)生變化。在亞洲經(jīng)濟發(fā)展的雁行模式中，中國正在從隊列中的跟隨者向領(lǐng)導(dǎo)者轉(zhuǎn)變，盡管這一轉(zhuǎn)變過程可能需要相當長的時間，且可能存在一定的風(fēng)險與不確定性。

跟隨者與領(lǐng)導(dǎo)者的一個重大區(qū)別是，跟隨者政府可以充分借鑒領(lǐng)導(dǎo)者在產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新方面的實踐，包括領(lǐng)導(dǎo)者成功的經(jīng)驗和失敗的教訓(xùn)，作為自己制定產(chǎn)業(yè)政策的基礎(chǔ)。跟隨者政府可以通過學(xué)習(xí)借鑒領(lǐng)導(dǎo)者，在一定程度上彌補自己在獲得與掌握產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新信息方面的缺陷。但是在追隨者已經(jīng)或正在成為領(lǐng)導(dǎo)者后，就失去了可資學(xué)習(xí)借鑒的樣板，所以在產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的過程中，需要領(lǐng)導(dǎo)者自己去探索創(chuàng)新的方向和尋找前進的路徑。在這樣的情況下，政府缺少創(chuàng)新信息的缺陷就會變得比較嚴重。所以，我國在亞洲經(jīng)濟與全球經(jīng)濟隊列中位置的改變，將會對我國制定與實施產(chǎn)業(yè)政策的外部環(huán)境產(chǎn)生重要影響。

實際上，如果跳出亞洲，從整個世界經(jīng)濟分工與創(chuàng)新格局來看，亞洲地區(qū)的國家，包括日本、韓國和中國，迄今還缺少突破或轉(zhuǎn)變技術(shù)范式（technological paradigmshifting）的創(chuàng)新。比如說，模擬技術(shù)電視是美國發(fā)明的，電視機從無到有，顯然是突破范式的創(chuàng)新。但是日本在模擬技術(shù)范式內(nèi)開展電視技術(shù)的研發(fā)與生產(chǎn)，研制高清模擬電視，在模擬電視技術(shù)領(lǐng)域內(nèi)曾一度打敗美國和歐洲的產(chǎn)品，領(lǐng)先全球。但是當另一次突破技術(shù)范式的創(chuàng)新，即數(shù)字電視技術(shù)取代模擬電視技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)生后，日本的模擬電視技術(shù)優(yōu)勢就從整體上被淘汰，原來的研發(fā)投入也付諸東流。另一個典型的例子就是智能手機。蘋果首創(chuàng)的智能手機是突破范式的創(chuàng)新，而現(xiàn)在韓國的三星，中國的華為或日本等國生產(chǎn)的智能手機，都是蘋果手機的追隨者，至多都是范式內(nèi)的模仿或創(chuàng)新。當然在今后相當長的一段時間內(nèi)，我國還有很多跟隨性或模仿性技術(shù)創(chuàng)新。但是，在討論產(chǎn)業(yè)政策的時候，我們需要越來越多地考慮如何實現(xiàn)突破范式的創(chuàng)新。而對這類創(chuàng)新政府更加難以預(yù)料和主導(dǎo)。

促進產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的政策導(dǎo)向：產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向與價值鏈導(dǎo)向

在經(jīng)濟全球化的背景下，用產(chǎn)業(yè)的先進性來度量創(chuàng)新，已經(jīng)難以確切地描述創(chuàng)新的本質(zhì)。更確切的度量是基于價值鏈的分析。比如說蘋果手機的絕大部分零部件生產(chǎn)和產(chǎn)品的裝配，主要是在亞洲地區(qū)進行的。但是蘋果手機的研發(fā)設(shè)計以及品牌與銷售管理，均由美國的蘋果公司直接實施。所以，蘋果手機的大部分利潤，都歸蘋果公司及流通過程所有，而包括中國大陸與臺灣在內(nèi)的亞洲地區(qū)的生產(chǎn)企業(yè)只能分享其中的小部分。一個相反的例子是自行車制造業(yè)。自行車產(chǎn)業(yè)是一個傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，至少算不上是一個創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，但是我國臺灣地區(qū)的自行車產(chǎn)業(yè)采用新型材料生產(chǎn)了價格昂貴的比賽用自行車，其創(chuàng)新程度和在價值鏈中的份額并不亞于一些創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)。

所以，今后的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該是價值鏈為導(dǎo)向的，或者至少是價值鏈導(dǎo)向與產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向相結(jié)合。以選擇優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)政策，在今后實施過程中難免會出現(xiàn)對產(chǎn)業(yè)政策的實施對象“瞄不準”的問題?；趦r值鏈的產(chǎn)業(yè)政策，在很大程度上是鼓勵研發(fā)創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)政策。這類政策所瞄準的是研發(fā)創(chuàng)新活動本身。為了進一步討論這個問題，我們不妨先看一下世界上兩類代表性產(chǎn)業(yè)政策代表，即美國的產(chǎn)業(yè)政策與日本早期的產(chǎn)業(yè)政策。

美國與日本的代表性產(chǎn)業(yè)政策比較

我國產(chǎn)業(yè)政策在一定程度上受到日本20世紀50-70年代產(chǎn)業(yè)政策的影響?，F(xiàn)代意義的日本產(chǎn)業(yè)政策始于二次世界大戰(zhàn)后。戰(zhàn)后日本的產(chǎn)業(yè)政策重在促進部分優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)如重化工業(yè)的增長，并通過相關(guān)的財政與金融政策來對這些產(chǎn)業(yè)的增長給予特別支持。如在1945-1960年的經(jīng)濟復(fù)興時期，日本重點實施產(chǎn)業(yè)扶持與振興政策。尤其在1950年代后期，日本經(jīng)濟走上了高速增長的道路，產(chǎn)業(yè)政策的扶持對象從基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)逐步轉(zhuǎn)向了新興和成長型產(chǎn)業(yè)，從原材料工業(yè)轉(zhuǎn)向了加工工業(yè)，政策重點從瓶頸產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向了支柱產(chǎn)業(yè)和出口先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，其重點扶持的產(chǎn)業(yè)包括合成纖維、石油化工、機械、電子產(chǎn)業(yè)等。通過日本開發(fā)銀行等金融機構(gòu)，提供特別貸款以給予長期經(jīng)濟資金支持，對重點產(chǎn)業(yè)實行特別折舊制度，對重點產(chǎn)業(yè)技術(shù)設(shè)備進口實行免稅支持，促進生產(chǎn)集中和規(guī)模經(jīng)濟的建立，允許成立合理卡特爾等。

在其后的穩(wěn)定增長時期（1973-1985年），針對重化學(xué)工業(yè)迅速發(fā)展造成的公害和環(huán)境問題，日本政府又提出了知識密集型的產(chǎn)業(yè)政策，把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由重化工業(yè)轉(zhuǎn)向知識密集型工業(yè)結(jié)構(gòu)。相應(yīng)的具體舉措包括調(diào)整長期蕭條產(chǎn)業(yè)，減少國際貿(mào)易摩擦，提出綜合能源對策，資助尖端技術(shù)領(lǐng)域的技術(shù)開發(fā)并扶持有關(guān)產(chǎn)業(yè)，限制公害和中小企業(yè)對策等。在1985-1990年的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整時期，以及1990年代以來，日本政府都強調(diào)了創(chuàng)造性知識密集型的產(chǎn)業(yè)政策，提出新技術(shù)立國和科學(xué)技術(shù)立國的方針。

實際上，日本的產(chǎn)業(yè)政策也經(jīng)歷了動態(tài)變化的過程。1990年代初到現(xiàn)在日本轉(zhuǎn)向以促進日本產(chǎn)業(yè)升級與提高產(chǎn)業(yè)國際競爭力為主要目標的新產(chǎn)業(yè)政策。所以，與日本早期的產(chǎn)業(yè)政策相比，目前日本的產(chǎn)業(yè)政策更加接近美國的鼓勵競爭的產(chǎn)業(yè)政策。

美國的產(chǎn)業(yè)政策旨在鼓勵研發(fā)創(chuàng)新與公平競爭。實際上，美國沒有典型的產(chǎn)業(yè)政策，但以與產(chǎn)業(yè)直接或間接相關(guān)的政策體系以鼓勵研發(fā)和創(chuàng)新，鼓勵公平競爭與對外開放為政策核心，較少政府直接干預(yù)。這種政策有人也稱為“競爭性政策”。美國政府對基礎(chǔ)科學(xué)研究提供了大量公共財政經(jīng)費支持。美國政府還重視維護公平競爭的市場環(huán)境，通過反壟斷法對企業(yè)兼并行為進行反壟斷審查并對壟斷行為施加限制。

1990年代以來，美國更加重視對基礎(chǔ)研究與基礎(chǔ)設(shè)施的投入?？肆诸D政府制定了“信息高速公路計劃”，通過成立總統(tǒng)科學(xué)技術(shù)委員會、削減國防開支、加大聯(lián)邦政府對研究開發(fā)的投入等一系列措施，為美國奠定了信息技術(shù)革命時代的支配地位。奧巴馬政府則推出了“再工業(yè)化戰(zhàn)略”。美國的鼓勵自由競爭的政策更為一批創(chuàng)新企業(yè)的發(fā)端和成長為國際知名大企業(yè)（如微軟、蘋果、谷歌、臉書、甲骨文、SpaceX等）提供了理想的政策環(huán)境。

美國產(chǎn)業(yè)政策成功的經(jīng)驗在于，政府的相關(guān)政策是營造一個良好的促進創(chuàng)新和競爭的市場環(huán)境，通過市場競爭的環(huán)境來提升企業(yè)創(chuàng)新與競爭能力。政府原則上不對微觀經(jīng)濟活動進行干預(yù)，更多是運用反壟斷法等法律工具對限制市場競爭的行為進行監(jiān)管。

實際上，在1980年代以前，學(xué)界對日本的產(chǎn)業(yè)政策與美國的產(chǎn)業(yè)政策孰優(yōu)孰劣的問題進行過爭論。日本產(chǎn)業(yè)的出色表現(xiàn)曾一度使日本的產(chǎn)業(yè)政策在爭論中占上風(fēng)。但是1990年代以來日本經(jīng)濟陷于長期停滯，科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的表現(xiàn)顯著落后于美國，所以學(xué)界對日本產(chǎn)業(yè)政策的評價也走了下坡路，甚至日本國內(nèi)的學(xué)者也對這類產(chǎn)業(yè)政策進行批評與反思，這也使此后日本產(chǎn)業(yè)政策向鼓勵研發(fā)與促進公平競爭的方向轉(zhuǎn)變。

過去三十多年來，我國產(chǎn)業(yè)政策更多地借鑒了以日本為代表的選擇優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策。我國經(jīng)濟正在從要素驅(qū)動向主要依靠技術(shù)進步和創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變。在這個背景下，我國產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該相應(yīng)轉(zhuǎn)型，對我國以選擇優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)為核心的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策進行重大調(diào)整，將促進研發(fā)創(chuàng)新和鼓勵競爭作為新產(chǎn)業(yè)政策的基石和主要目標。

促進長期經(jīng)濟增長的產(chǎn)業(yè)政策

（一）我國產(chǎn)業(yè)政策實施的重點領(lǐng)域

從經(jīng)濟學(xué)理論來看，產(chǎn)業(yè)政策主要基于以下考慮。一是糾正產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的“外部性”。正外部性的例子如基礎(chǔ)研究、初創(chuàng)期的企業(yè)創(chuàng)新活動等，這些活動的社會效益大于個體效益；負外部經(jīng)濟的例子如資源消耗與環(huán)境污染、非充分競爭市場的缺陷等，這些活動的社會效益小于個體效益。二是提高經(jīng)濟發(fā)展的平等性的努力。如基于擴大就業(yè)與推動收入分配公平性的考慮，鼓勵中小企業(yè)發(fā)展或部分后進地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。

未來我國政府的產(chǎn)業(yè)政策，可重點在以下幾個領(lǐng)域?qū)嵤?；鼓勵研發(fā)創(chuàng)新，鼓勵中小企業(yè)、尤其是創(chuàng)新型中小企業(yè)的發(fā)展，鼓勵綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以及推動涉及國家安全的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。限于篇幅，本文僅對中小企業(yè)發(fā)展的商務(wù)環(huán)境問題等問題作簡單討論。

（二）改善中小企業(yè)的商務(wù)環(huán)境

世界銀行連續(xù)多年對世界各國中小企業(yè)商務(wù)環(huán)境進行年度評估。排名依據(jù)開辦新企業(yè)、申請建筑許可、獲得電力供應(yīng)、不動產(chǎn)登記、獲得信貸、保護投資者、稅費負擔(dān)、跨界交易、執(zhí)行合約、清償破產(chǎn)等10個指標，每個指標還包括若干二級指標。

根據(jù)2013年的報告，中國在185個經(jīng)濟體中排名第91名，與2012年持平，大致處于中游水平。相比之下，新加坡排名第一，我國香港排名第二，新西蘭排名第三，美國排名第四，韓國排名第八，我國臺灣排名第16，泰國排名第18，日本排名第24。在10項指標中，我國排名比較靠后的有申請建筑許可（排名第181位），開辦新企業(yè)（排名第151位），稅費負擔(dān)（排名第122位），獲得電力供應(yīng)（排名第114位）等。

上述中國中小企業(yè)發(fā)展的商務(wù)環(huán)境排名與中國的經(jīng)濟成就不相稱，表明我國在改善中小企業(yè)商務(wù)環(huán)境方面還有很大空間，還需要進一步努力改進。這不僅有助于促進我國經(jīng)濟增長的公平性與包容性，也有助于提升中國的草根創(chuàng)新能力。

（三）強化政府公共服務(wù)職能，減少對微觀經(jīng)濟干預(yù)

考慮到我國中央、省與地市等各級政府都會涉及產(chǎn)業(yè)政策的制定與實施，所以產(chǎn)業(yè)政策的制定與實施要按照“大道至簡”的原則，避免過于復(fù)雜，否則將難以實施或難以取得理想的實施效果。目前我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新發(fā)展的主要問題還是政府對微觀經(jīng)濟活動管得太多、太細、太死，行政審批項目過多，在金融、電信、民航等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)領(lǐng)域?qū)γ駹I企業(yè)的進入設(shè)立的門檻過多。在這種情況下，很難將目前國內(nèi)的產(chǎn)業(yè)管理模式與歐美發(fā)達國家通行的做法接軌，當然也就難以將“國民待遇”作為對外資實行負面清單管理的基礎(chǔ)。

我國正在實施供給側(cè)改革，包括去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板（三去一降一補）等舉措。但是這些舉措的實施，應(yīng)該充分發(fā)揮市場配置資源的作用，避免政府包辦。政府可以做的，是硬化國有企業(yè)的預(yù)算軟約束，并通過進一步發(fā)展完善相關(guān)企業(yè)制度、社會保障制度與社會安全網(wǎng)，來方便企業(yè)破產(chǎn)與兼并重組。

（四）加強人力資本投入，夯實長期經(jīng)濟增長的基礎(chǔ)

除了研發(fā)創(chuàng)新與公平競爭的市場環(huán)境外，決定一個國家長期經(jīng)濟增長的決定因素是人力資本。在人力資本投入方面，本世紀以來我國已經(jīng)取得了很大進步，但是對人力資本的投入，尤其是教育與健康的投入，還存在較大改進空間。在我國勞動年齡人口不斷下降的大趨勢下，對人力資本的投入對未來經(jīng)濟增長具有更加重要的意義。

例如我國對教育的財政性投入占GDP的比例，目前僅為4%左右，與世界平均水平的相比，尚處于較低水平。此外，財政性教育投入，在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間，以及中小學(xué)教育與高等教育之間的公平性與有效性還不高。目前我國實行9年制義務(wù)教育，但是大量農(nóng)村家庭的中小學(xué)生在完成9年制義務(wù)教育后即中斷教育。我國農(nóng)村有9000多萬留守兒童以及3000多萬進城流動兒童，對他們的教育投入不足，必將成為我國未來經(jīng)濟增長的短板。在這方面，我們與發(fā)達國家還有很大的差距，比如美國早就實現(xiàn)實施了12年義務(wù)教育或免費教育。我國的9年義務(wù)教育，需要適時延長到12年。

目前我國制造業(yè)一線藍領(lǐng)工人雇傭短期化的現(xiàn)象非常普遍，所以，這些工人與雇主企業(yè)對在職培訓(xùn)都不愿投入太大的成本。這種雇傭短期化，已經(jīng)動搖了“工匠”培養(yǎng)與發(fā)展的基礎(chǔ)，更不用說“工匠精神”了。這種情況的改革，需要我國深化社會保障與公共服務(wù)的改革，鼓勵勞動力的空間流動與社會流動，促進全國統(tǒng)一勞動力市場的形成。

（作者系上海社會科學(xué)院研究員；摘自《新金融》2017年第1期）