脫貧攻堅(jiān)與政府角色的轉(zhuǎn)型

文/莫光輝 陳正文

脫貧攻堅(jiān)與政府角色的轉(zhuǎn)型

文/莫光輝 陳正文

理論闡釋：扶貧開發(fā)進(jìn)程中的政府角色定位

(一)政府扶貧開發(fā)的理論解讀

關(guān)于我國政府角色定位的思考則始于20世紀(jì)80年代，當(dāng)時(shí)中國處于“總體性社會(huì)”，“大政府、小社會(huì)”的特質(zhì)表現(xiàn)在社會(huì)管理的各個(gè)方面。改革開放30多年來，“大政府、小社會(huì)”的模式積習(xí)難改，帶來了許多社會(huì)弊端。

為應(yīng)對(duì)這些管理的弊端，我國政府自改革開放以來就從理論與實(shí)踐等多方探索政府角色轉(zhuǎn)型出路，力圖擺脫全能型政府的局限，使政府職能朝有效的管理和有限的管理過渡的政府角色轉(zhuǎn)型定位。扶貧開發(fā)屬于一種特殊的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，也屬于一種特殊的公共物品及準(zhǔn)公共物品供給，扶貧開發(fā)的性質(zhì)決定了政府在扶貧中所承擔(dān)的角色不能簡單地等同于政府在其他領(lǐng)域中所承擔(dān)的角色，以往政府在扶貧開發(fā)過程中的大包大攬，幾乎承擔(dān)了扶貧開發(fā)資源計(jì)劃、分配、供給等全能角色是不合理的，會(huì)影響參與扶貧開發(fā)的多元主體功能，從而影響政府扶貧績效和整體扶貧效率。

（二）我國扶貧開發(fā)過程中的政府角色及特征

扶貧開發(fā)作為國家解決民生問題的重要戰(zhàn)略，政府毫無疑問地承擔(dān)著主導(dǎo)的幫扶義務(wù)和社會(huì)責(zé)任。從政府角色轉(zhuǎn)型的進(jìn)程來看，我國政府早從20世紀(jì)80年代開始就從理論與實(shí)踐層面探索政府轉(zhuǎn)型的有效路徑。但從扶貧開發(fā)領(lǐng)域具體操作化來看，我國政府在以往的扶貧工作中所承擔(dān)著絕對(duì)主導(dǎo)者、資源提供者、權(quán)利掌握者、具體執(zhí)行者與實(shí)施監(jiān)督者的多重角色身份，這些角色之間存在著一定的角色沖突，并由此呈現(xiàn)出一定的特征。

一是政府在扶貧中是絕對(duì)主導(dǎo)地位。我國政府在以往的扶貧實(shí)踐當(dāng)中，從扶貧開發(fā)的規(guī)劃制定、資源分配、政策執(zhí)行等，政府是強(qiáng)勢(shì)的領(lǐng)導(dǎo)者和主導(dǎo)者。

二是扶貧開發(fā)資金來源單一。政府承擔(dān)著向全國各個(gè)貧困地區(qū)分配輸送扶貧開發(fā)資源的角色，以往的扶貧開發(fā)資金基本上來源于中央財(cái)政的專項(xiàng)撥款資金和地方政府的配套資金，而社會(huì)資源在扶貧開發(fā)中的投入和參與較少。另外，農(nóng)村扶貧資金幾乎都來源于中央專項(xiàng)財(cái)政扶貧資金和地方財(cái)政扶貧資金，還有部分來源于國家金融部門的小額貸款。從整體上看，國家扶貧開發(fā)資源的總量很大，但是當(dāng)扶貧資源具體分配到貧困人口時(shí)，則表現(xiàn)為扶貧資源的人均占有量嚴(yán)重不足。

三是扶貧開發(fā)社會(huì)力量參與不足。以往的扶貧開發(fā)主體就是由中央、省、市、縣、鄉(xiāng)層層構(gòu)筑鏈接起來的政府扶貧職能部門，政府在扶貧中扮演著全能的角色，政府、市場、社會(huì)三方協(xié)作互動(dòng)不足。從每階段扶貧規(guī)劃的制定，到層層落實(shí)分配任務(wù)，再到具體的項(xiàng)目執(zhí)行、監(jiān)督，都是政府全程承擔(dān)。如以往的貧困戶評(píng)定，所有的環(huán)節(jié)都是基層政府來完成，群眾和社會(huì)、第三方?jīng)]有參與的機(jī)會(huì)。

實(shí)踐問題：政府在扶貧開發(fā)向脫貧攻堅(jiān)過渡中的角色困境

（一）政府貧困治理有限能力的角色困境及表征

一是政府扶貧資源渠道單一。在以往的扶貧當(dāng)中，政府承擔(dān)的重要角色是單一的資源供給者，資金的整體規(guī)模比較大，在短時(shí)間的資源調(diào)動(dòng)能力尚可，但是囿于我國基數(shù)龐大和分散的貧困人口，看似龐大的資金面對(duì)如此龐大的貧困人口相較下也只能顯得明顯不足，因此，政府單邊扶貧提供資源的能力是有限的。且同時(shí)沒有能夠整合社會(huì)各界的多種資金進(jìn)入到扶貧領(lǐng)域，因此，政府作為單一資金供給者角色時(shí)就力不從心。

二是政府扶貧的專業(yè)性能力欠缺。從扶貧工作的性質(zhì)來看，扶貧是一項(xiàng)較為系統(tǒng)、精細(xì)的工程。而政府的本職是對(duì)社會(huì)進(jìn)行全方位的綜合治理，并不是專門化地為了扶貧工作而存在、設(shè)定的。政府扶貧部門的成員學(xué)科背景差異大，而且所學(xué)專業(yè)與農(nóng)村社會(huì)發(fā)展、扶貧工作不對(duì)口。因此，政府在扶貧的過程中難以避免表現(xiàn)出專業(yè)水準(zhǔn)的不足和理論的缺乏。

（二）政府貧困治理體系的多元角色困境及表征

一是基層政府對(duì)待扶貧工作的形式化問題。以往的扶貧工作沒有得到應(yīng)有的強(qiáng)調(diào)和重視，因?yàn)槿鄙儆行У谋O(jiān)督機(jī)制，部分基層政府為了更好的政績，把精力集中在更容易做出GDP成績的其他領(lǐng)域，而對(duì)于扶貧工作開發(fā)采取應(yīng)付式的態(tài)度，是為完成任務(wù)而扶貧，而不是為群眾發(fā)展扶貧。地方政府在執(zhí)行中存在形式化的問題，沒能嚴(yán)格有效貫徹執(zhí)行政策。扶貧工作變成了形式主義，政府角色沒有發(fā)揮應(yīng)有的功能，成為了擺設(shè)。

二是政府在扶貧資源管理上滋生權(quán)力腐敗問題。政府自身既是扶貧的具體執(zhí)行者，又是監(jiān)督者，容易造成政府雙重角色沖突困境下的權(quán)力腐敗。而上級(jí)政府的監(jiān)管難以落實(shí)到位，出現(xiàn)監(jiān)督管控上的盲區(qū)，為腐敗滋生了溫床。當(dāng)政府自身既是執(zhí)行者又是監(jiān)管者時(shí)，監(jiān)管往往處于失效的狀態(tài)，導(dǎo)致以權(quán)謀利的現(xiàn)象頻發(fā)，而這個(gè)問題的根源則在于政府的兩個(gè)角色內(nèi)涵之間相互沖突。

三是政府在扶貧資源管理上的扶貧行為異化問題。扶貧行為的異化與缺少完善的監(jiān)管體系、行為約束機(jī)制存在很大的關(guān)聯(lián)。同時(shí)，政策和行動(dòng)的主導(dǎo)權(quán)過于集中在少數(shù)基層政府領(lǐng)導(dǎo)的手中，容易出現(xiàn)目標(biāo)替代的困境。如近年來不少報(bào)道和研究都發(fā)現(xiàn)了一些地區(qū)“扶富不扶貧”的現(xiàn)象。

（三）政府貧困治理的職責(zé)定位困境及表征

一是政府的協(xié)調(diào)扶貧開發(fā)資源的角色缺位。扶貧開發(fā)作為國家發(fā)展戰(zhàn)略，政府一直都作為扶貧的絕對(duì)主體，承擔(dān)了絕大部分的策劃和實(shí)施工作。但是，政府卻疏于在相關(guān)政策和規(guī)劃與資金撥付使用之間做好相應(yīng)的銜接，造成了協(xié)調(diào)角色的缺位，導(dǎo)致資源利用率的低下和浪費(fèi)。扶貧制度與某些相近政策之間的協(xié)調(diào)整合不足，如農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策的銜接，按照哪些標(biāo)準(zhǔn)條件，將困難戶與低保戶進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別和有效融合，至今尚未有明確的政策來規(guī)定和執(zhí)行。

二是政府整合扶貧開發(fā)資源力度不足。扶貧作為一項(xiàng)國家發(fā)展的事業(yè)，政府一直都作為扶貧的策劃者、實(shí)施者。只將扶貧的重?fù)?dān)承擔(dān)在政府的身上，很少提供機(jī)會(huì)讓其他社會(huì)主體如企業(yè)、高校、社會(huì)組織在扶貧中承擔(dān)一定的角色。因而造成了政府作為社會(huì)力量整合角色的缺位，表征為社會(huì)力量在扶貧中參與度的不足，以及協(xié)同聯(lián)動(dòng)的不足。在社會(huì)力量參與度不足的情況下，各類社會(huì)力量之間還缺乏政府進(jìn)行有效的統(tǒng)合和整合。

目標(biāo)定位：政府在脫貧攻堅(jiān)進(jìn)程中的角色轉(zhuǎn)型方向

（一）政府在脫貧攻堅(jiān)進(jìn)程中應(yīng)向引導(dǎo)者角色轉(zhuǎn)型

一是政府應(yīng)當(dāng)做好引導(dǎo)者角色。即政府應(yīng)當(dāng)變革政府單一支出資源的扶貧方式，將“政府扶貧”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)性扶貧”，由政府主導(dǎo)向政府引導(dǎo)，由政府帶領(lǐng)將社會(huì)中的多種資源與扶貧領(lǐng)域進(jìn)行有機(jī)的銜接，解決政府有限能力角色的困境。一是政府應(yīng)積極從多方動(dòng)員社會(huì)參與。政府用各類政策、優(yōu)惠條件和補(bǔ)貼吸引各類企業(yè)、市場組織等參與貧困地區(qū)扶貧；并鼓勵(lì)有能力的企業(yè)帶動(dòng)升級(jí)落后地區(qū)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，向其提供一定的平臺(tái)、技術(shù)、運(yùn)營、存儲(chǔ)物流等多方面的支持與合作。二是同時(shí)動(dòng)員組織好各類本土社會(huì)組織、國際NGO、高校科研機(jī)構(gòu)的技術(shù)性及理論性資源，提升扶貧的專業(yè)性和精準(zhǔn)性，促使社會(huì)多元主體更積極有效地參與到扶貧攻堅(jiān)中來，解脫政府全能但卻“無能”的角色困境，提升扶貧的效率。三是盡量把一些能夠放給社會(huì)、市場來完成的事務(wù)交由他們來完成，而不是政府承擔(dān)了所有的事務(wù)。

二是政府應(yīng)當(dāng)做好社會(huì)資源的籌集者。即政府應(yīng)當(dāng)有效、高水平地籌集更多的社會(huì)資源，完善政府的公信度，提升自身的籌資能力，成為社會(huì)資源籌集的有效引導(dǎo)者。從西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，社會(huì)贈(zèng)款是社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展的重要資金來源。我國的社會(huì)贈(zèng)款除了一般的企業(yè)，事業(yè)單位之外，更重要的主體是社會(huì)公眾，但社會(huì)公眾目前的贈(zèng)款率低。因此，如何動(dòng)員社會(huì)公眾進(jìn)行一般性的社會(huì)贈(zèng)款和捐款成為了一個(gè)難題。

（二）政府在脫貧攻堅(jiān)進(jìn)程中應(yīng)向協(xié)調(diào)者角色轉(zhuǎn)型

一是政府應(yīng)該注重各類規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)對(duì)接。各級(jí)政府在逐級(jí)撥付使用資金和進(jìn)行項(xiàng)目規(guī)劃的時(shí)候，要將規(guī)劃與資金安排有效的銜接好，落實(shí)到位，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目和資金使用的精準(zhǔn)銜接，而不是將大量資金擱置在政府賬戶中，卻因?yàn)闆]有詳細(xì)有效的規(guī)劃而遭到擱置。同時(shí)，各級(jí)政府需要協(xié)調(diào)好中央、地方扶貧規(guī)劃與區(qū)域性發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)總體規(guī)劃。

二是政府要協(xié)調(diào)好扶貧開發(fā)中各類資金的使用。一些地區(qū)的扶貧資金從整體上看比較充裕，但是當(dāng)劃分到具體的領(lǐng)域如產(chǎn)業(yè)，教育，設(shè)施時(shí)，就可能出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性的短缺和剩余，這都是沒有嚴(yán)謹(jǐn)協(xié)調(diào)規(guī)劃和設(shè)計(jì)的后果。對(duì)于同一個(gè)地區(qū)來說，扶貧資金的來源路徑可能包括中央財(cái)政扶貧資金、專項(xiàng)扶貧資金、國家金融機(jī)構(gòu)的小額貸款、企業(yè)市場的小額貸款、社會(huì)贈(zèng)款以及其他專項(xiàng)的扶貧資金。必然會(huì)有一些地區(qū)或領(lǐng)域得到多重資金的覆蓋，所以，建設(shè)進(jìn)展較快，而一些地區(qū)或領(lǐng)域只有少數(shù)幾種資金進(jìn)行支撐，就會(huì)造成不平衡發(fā)展。項(xiàng)目與項(xiàng)目之間應(yīng)當(dāng)也進(jìn)行適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)，使項(xiàng)目與項(xiàng)目間有效連接，減少同質(zhì)性較強(qiáng)項(xiàng)目的重復(fù)建設(shè)，節(jié)約寶貴的發(fā)展資源。

三是政府要協(xié)調(diào)好扶貧開發(fā)中的多類別扶貧模式。在脫貧攻堅(jiān)中存在多種類型的扶貧模式，其著重點(diǎn)與實(shí)踐路徑、覆蓋的對(duì)象各有側(cè)重與不同，因此，需要進(jìn)行協(xié)調(diào)。如思考在一個(gè)區(qū)域內(nèi)如何實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧、生態(tài)扶貧、旅游扶貧、創(chuàng)業(yè)就業(yè)扶貧等多種扶貧路徑的有效結(jié)合。充分發(fā)揮不同類別扶貧模式的優(yōu)勢(shì)，通過產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)創(chuàng)業(yè)、生態(tài)拉動(dòng)旅游、教育拉動(dòng)科技創(chuàng)新與人才建設(shè)，增強(qiáng)不同類別扶貧模式的減貧脫貧功能。

（三）政府在脫貧攻堅(jiān)進(jìn)程中應(yīng)向多元扶貧主體轉(zhuǎn)型

一是政府應(yīng)引進(jìn)第三方社會(huì)力量廣泛參與扶貧開發(fā)。引進(jìn)社會(huì)力量、第三方的監(jiān)督。為了解決政府自身多元角色沖突困境，政府在當(dāng)下的發(fā)展中，應(yīng)當(dāng)引進(jìn)社會(huì)力量及第三方的參與匿名評(píng)估。同時(shí)，政府還應(yīng)該將扶貧項(xiàng)目執(zhí)行貫徹的資金使用，項(xiàng)目規(guī)劃，操作守則等信息，適當(dāng)?shù)叵蛏鐣?huì)公眾開放，給予社會(huì)公眾一定的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，特別是處于貧困地區(qū)受到扶貧覆蓋的群眾，讓他們了解到有關(guān)他們自身利益的具體信息，規(guī)避以往政府單一主體評(píng)估驗(yàn)收的主觀性和不規(guī)范性。

二是政府應(yīng)當(dāng)激發(fā)貧困人口積極參與扶貧開發(fā)。鼓勵(lì)貧困群眾參與，采取措施將貧困地區(qū)的群眾切實(shí)融入到扶貧中來。以往政府在扶貧中占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)的地位，沒有很好的動(dòng)員貧困地區(qū)群眾參與，沒有很好地將群眾的意愿與行動(dòng)融入到政策設(shè)計(jì)與執(zhí)行中來。作為扶貧對(duì)象的貧困人口主體作用被忽視，監(jiān)督權(quán)力被剝奪，缺少了扶貧受益主體的參與監(jiān)督，必然導(dǎo)致許多政府行為的異化問題。

脫貧績效：脫貧攻堅(jiān)進(jìn)程中的政府角色轉(zhuǎn)型實(shí)踐路徑

（一）更新干部隊(duì)伍的扶貧觀，帶動(dòng)貧困人口主動(dòng)脫貧

地方政府與干部官員是扶貧政策的落實(shí)者、執(zhí)行者以及帶頭人。政府官員對(duì)扶貧的認(rèn)識(shí)、觀念、態(tài)度直接影響脫貧的成效。所以，應(yīng)該從政策、制度、宣傳教育為手段革新一些政府官員落后、畸形的扶貧觀念。破處以往政府“爭相競窮”，不敢脫貧，不想脫貧的怪象。讓政府官員首先樹立積極主動(dòng)的脫貧意識(shí)，從而帶動(dòng)、提升貧困地區(qū)群眾主動(dòng)脫貧致富的意愿，破除“等靠要”等落后畸形的觀念。

（二）鼓勵(lì)多元主體參與，擴(kuò)展脫貧攻堅(jiān)的社會(huì)力量

為應(yīng)對(duì)政府主導(dǎo)扶貧下的專業(yè)性不足、能力有限、資金來源單一、資金緊缺的困境，今后政府應(yīng)當(dāng)逐漸弱化在扶貧中絕對(duì)主導(dǎo)的角色地位，積極運(yùn)用宏觀、中觀、微觀的手段，加強(qiáng)社會(huì)參與，鼓勵(lì)社會(huì)力量在扶貧領(lǐng)域的介入。即引導(dǎo)基層群眾、社會(huì)、市場、高?？蒲袡C(jī)構(gòu)，從多個(gè)方面直接或間接地參與到社會(huì)扶貧中。用政策優(yōu)惠吸引或是政府購買合作的方式吸引第三部門參與到扶貧中來，為政府承擔(dān)相應(yīng)的一部分職能。從而實(shí)現(xiàn)政府單邊扶貧到社會(huì)多邊扶貧的轉(zhuǎn)變，從主導(dǎo)者到引導(dǎo)者的角色轉(zhuǎn)變。

（三）強(qiáng)化政府脫貧績效考核，實(shí)行脫貧攻堅(jiān)進(jìn)程動(dòng)態(tài)管理

為應(yīng)對(duì)政府在扶貧中的形式化、行為異化，以及各種形式的腐敗問題，筆者認(rèn)為，從中央政府到地方政府應(yīng)當(dāng)調(diào)整政府績效考核的方向，在貧困問題比較嚴(yán)重的地區(qū)，應(yīng)從注重GDP考核向注重脫貧績效考核轉(zhuǎn)變。通過針對(duì)各級(jí)政府及領(lǐng)導(dǎo)建立起來的脫貧績效考評(píng)體系，監(jiān)督政府有效落實(shí)扶貧政策，督促各類扶貧項(xiàng)目有質(zhì)量地完成，嚴(yán)格把握扶貧資金的流向和使用情況，要求各級(jí)政府按時(shí)完成任務(wù)，保證一定數(shù)量貧困人口有質(zhì)量的全面脫貧。避免以往只管扶貧的投入而忽視效果和效益的隨意性脫貧。

（四）積極培育第三方評(píng)估力量，改革脫貧攻堅(jiān)監(jiān)督管理體系

政府為了有效解決扶貧開發(fā)過程中滋生行為異化和腐敗等問題發(fā)生，應(yīng)該針對(duì)監(jiān)督體系進(jìn)行改革，改變以往政府在扶貧開發(fā)過程中既執(zhí)行又監(jiān)督的“教練員”和“裁判員”共兼的雙重角色。解決這一問題的有效路徑之一就是將扶貧開發(fā)績效考核監(jiān)督的權(quán)利下放，引入獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)的第三方專業(yè)力量進(jìn)行評(píng)估。具體來說，需要完善的考核方向和考核體系為鋪墊，以崗位、個(gè)人責(zé)任清單為基礎(chǔ)，堅(jiān)持短時(shí)考核與長時(shí)考核相結(jié)合，堅(jiān)持以第三方評(píng)估為主，注重群眾的意見和反饋，綜合運(yùn)用查閱資料、個(gè)別訪談、實(shí)地核查、專家評(píng)審、部門評(píng)價(jià)、領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)等多元評(píng)估方法，以確保政府扶貧績效評(píng)估的客觀公正，促進(jìn)政府扶貧績效成果的有效應(yīng)用，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。

（五）注重脫貧績效的可持續(xù)性，增強(qiáng)貧困人口的內(nèi)生脫貧能力

政府以往的扶貧方向更注重從收入、基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等外在物的改善來界定脫貧過程，忽略了可持續(xù)性，忽略了人的發(fā)展，忽略了貧困地區(qū)群眾內(nèi)生能力的發(fā)展。因此，政府為應(yīng)對(duì)這一問題，應(yīng)該轉(zhuǎn)變扶貧方向，注重提升貧困人口的內(nèi)生能力，注重農(nóng)民素質(zhì)、能力、知識(shí)水平的提升。提升內(nèi)生力主要通過教育來實(shí)現(xiàn)，即從社會(huì)、市場、科研機(jī)構(gòu)獲取一定的資源，為群眾提供生活、科學(xué)技術(shù)方面的專業(yè)培訓(xùn)和指導(dǎo)，提升群眾的能力，從“輸血”到“造血”。而且，還應(yīng)注重貧困地區(qū)兒童青少年的教育成長，應(yīng)該因地制宜，提升他們的文化素質(zhì)，不讓他們重復(fù)上一輩貧窮的路。最后，政府要改變主導(dǎo)性過強(qiáng)的狀況，注重引導(dǎo)，提供機(jī)會(huì)讓群眾相對(duì)參與到扶貧制定執(zhí)行中去。

（莫光輝系廣西大學(xué)廣西創(chuàng)新發(fā)展研究院副研究員、廣西大學(xué)中國貧困治理與社會(huì)政策研究中心主任，陳正文單位系上海大學(xué)社會(huì)學(xué)院；摘自《浙江學(xué)刊》2017年第1期；原題為《脫貧攻堅(jiān)進(jìn)程中的政府角色定位及轉(zhuǎn)型路徑》）