互聯(lián)網(wǎng)公開募捐平臺監(jiān)管的美國經(jīng)驗

互聯(lián)網(wǎng)公開募捐平臺監(jiān)管的美國經(jīng)驗

李健以美國為參照系，圍繞監(jiān)管部門、管轄權(quán)限、信息披露和具體罰則等方面著文，分析其相關經(jīng)驗和做法對我們的借鑒意義。

一、監(jiān)管部門

美國的做法是由司法部門負責對募捐行為進行統(tǒng)一監(jiān)管，具體由州總檢察長(Attorney General, “AG”)負責對募捐行為（包括網(wǎng)絡募捐）的監(jiān)管。在聯(lián)邦層面稅務總局（IRS）負責授予組織免稅資格的同時，各州法律一般規(guī)定總檢察長(Attorney General “AG”)有責任確保慈善組織負責任地運行，慈善資產(chǎn)被恰當?shù)毓芾硪约澳技凸芾泶壬凭杩畹慕M織和個人對政府和公眾都是誠實和有公信力的?？倷z察長還可以代表公眾對觸犯公共利益的慈善機構(gòu)提起公訴。在美國還會動用“臥底”對募捐進行監(jiān)管。安排調(diào)查員擔任多家機構(gòu)的臥底，通過機密裝置進行取證，從而有效地掌握違法事實。

參考美國的經(jīng)驗，我們建議進一步明確互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管平臺的監(jiān)管部門及其職責?；ヂ?lián)網(wǎng)募捐平臺包括其他募捐行為應該由民政部門根據(jù)規(guī)定進行登記注冊，監(jiān)管查處更適合由司法部門負責，技術(shù)監(jiān)督更適合由網(wǎng)信部門負責。相關文件在原來基礎上增加司法部門聯(lián)合下發(fā)，由其負責對網(wǎng)絡平臺運行、慈善資產(chǎn)的管理以及項目資金的落實情況進行監(jiān)管，對于觸犯公共利益的平臺行為提出公訴。

二、監(jiān)管權(quán)限

2001年美國慈善組織管理聯(lián)盟（The National Association of State Charity Officials, NASCO）發(fā)布了查爾斯頓原則。根據(jù)該原則，地區(qū)監(jiān)管和報告制度僅適用于：

1.以實體存在于地區(qū)內(nèi)；

2.地區(qū)以外非互聯(lián)網(wǎng)活動需要在地區(qū)進行登記（例如，進入該地區(qū)的郵件或電話募捐）；

3.地區(qū)以外，通過交互或是非交互網(wǎng)站以及特定目標人群為本州居民的募捐請求，接受重復利用以及可持續(xù)捐贈，或以物質(zhì)為基礎響應網(wǎng)絡募捐。

參考查爾斯頓原則和多數(shù)地區(qū)的實踐做法，我國網(wǎng)絡募捐平臺地方管轄權(quán)應以上述第三條為準，即：“向該地區(qū)（省或直轄市）范圍內(nèi)的個人、公司或者其他慈善組織主動募捐的”。這也就是說，在省范圍內(nèi)募捐的慈善組織未必位于該省，或者說可能不是該省的慈善組織。

當然，這種管轄要想成立，除了前面提到募捐的要件之外，還需要符合另一個實質(zhì)性要件，即募集財物是主動的行為。如果是被動的募集，比如某慈善組織在北京舉辦活動募集資金，而天津的居民從新聞媒體上看到相關介紹并主動匯款的，則該慈善組織不由天津市民政部門管轄。

網(wǎng)絡募捐通常是無形的，并無太明顯的地理邊界區(qū)分，但現(xiàn)實中一旦下放到省級就容易產(chǎn)生一系列涉及管轄權(quán)的問題，比如某組織在天津登記注冊了慈善組織或企業(yè)申請了平臺認證，但網(wǎng)站主機卻安放于北京并在北京工信部門備案，發(fā)布信息募集善款，且聲明僅針對天津居民的，天津的居民恰巧看到了相關信息，向該組織匯款。一般認為如果該慈善組織沒有主動向天津的居民發(fā)出郵件，或刊登聲明要天津居民捐款的，則無須接受天津管轄。

三、信息披露

美國 1998 年制定的《數(shù)字千年版權(quán)法案》提出的“避風港”原則是指在發(fā)生著作權(quán)侵權(quán)案件時，當 ISP（網(wǎng)絡服務提供商）只提供空間服務，并不制作網(wǎng)頁內(nèi)容，如果 ISP 被告知侵權(quán)，則有刪除的義務，否則就被視為侵權(quán)?！凹t旗”原則是“避風港”原則的例外適用，紅旗原則是指如果侵犯信息網(wǎng)絡傳播權(quán)的事實是顯而易見的，就像是紅旗一樣飄揚，網(wǎng)絡服務商就不能裝做看不見，或以不知道侵權(quán)的理由來推脫責任，如果在這樣的情況下，不移除鏈接的話，就算權(quán)利人沒有發(fā)出過通知，我們也應該認定這個設鏈者知道第三方是侵權(quán)的。

美國聯(lián)邦通訊委員會（FCC）發(fā)布的關于ISP處理用戶信息的新監(jiān)管規(guī)定，要求ISP等網(wǎng)絡運營商首次分享用戶敏感信息之前，必須獲得用戶許可。選擇性加入（opt-in）是指ISP若要使用和分享敏感信息，必須獲得用戶明確的“選擇性加入”同意。新規(guī)明確規(guī)定，“敏感信息”包括確切的地理位置信息、財產(chǎn)信息、健康信息、子女信息、社保賬號、網(wǎng)頁瀏覽記錄、軟件使用記錄和通信內(nèi)容。選擇性退出（opt-in）是指除非用戶表示“選擇性退出”，否則ISP可以使用和分享非敏感信息。非敏感信息包括不屬于“選擇性加入”類別的、可確定個人身份的信息，如電子郵件地址或服務層信息。新規(guī)還要求ISP保護用戶信息，并告知用戶對其信息的處理使用情況。具體來說，ISP須向用戶持續(xù)發(fā)出明確通知，告知收集的信息內(nèi)容、信息使用方式、信息分享對象，以及用戶如何更改隱私偏好設置。ISP須采取合理的安全措施，并予以指導，如安裝用戶驗證工具；ISP須向用戶和執(zhí)法機構(gòu)報告數(shù)據(jù)泄露事件。

為此，我們建議互聯(lián)網(wǎng)公開募捐平臺在數(shù)字平臺上發(fā)布項目時必須要與慈善組織簽訂書面協(xié)議，在使用圖片、音頻、視頻等內(nèi)容的時候要獲得知識產(chǎn)權(quán)許可（包括捐助和電子商務、電子支付、在線抽獎及彩票、網(wǎng)上交易、貿(mào)易公司等形式）。如果把募捐信息放到第三方平臺上，慈善組織必須保證發(fā)布募捐信息與在自己網(wǎng)站上發(fā)布的相同，迅速且堅決遵守來自慈善組織要求將其從網(wǎng)站上移除的請求（包括聯(lián)系信息尤其是向慈善機構(gòu)詢問或者是檢舉舞弊的信息），立即遵守任何一個慈善組織從網(wǎng)站上刪除的要求。

四、具體罰則

美國在2011年對網(wǎng)絡募捐欺詐行為進行了重新定義，具體包括，未能充分披露所有費用，如前述的重點在于：披露、所有、費用、預先；組織或者是一項計劃持有籌款的時間超過合理時間；平臺應該密切關注平臺文件攔截以及其他形式的身份盜竊；收取不必要的費用。如看到一家網(wǎng)站列舉慈善組織，然后收取加盟費用。以上行為都將認定為網(wǎng)絡募捐平臺存在欺詐嫌疑。

在具體罰則上，美國不同的州規(guī)定不同。比如在密蘇里州，任何人以慈善為目的，在募捐過程中有任何欺詐、詐騙、不正當理由、虛假陳述等行為，將被視為違法行為，遭受到嚴厲的處罰，每項行為處罰1000美元，而在阿肯色州每項違法行為將遭受10000美元的處罰。

很明顯，在募捐活動中任何虛假陳述的行為都是被禁止的。但是社交媒體以及在線募捐會產(chǎn)生更多無意（或有意）的違法行為。為此，我們需要進一步明確網(wǎng)絡募捐中的欺詐行為范圍。對于網(wǎng)絡募捐中出現(xiàn)的欺詐行為，民政部門沒收非法所得并處以定額罰金，而不一定需要采取簡單的責令整改或取締處理方式。

（編輯/邱彥昌）